Uitspraak
202300251/1/A2.
Datum uitspraak: 21 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2022 in zaak nr. 21/4302 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeesters en wethouders van Utrecht (hierna: het college),
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2020 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 25.000,00 wegens overtreding van de Wet kinderopvang (hierna: Wko).
Bij besluit van 16 september 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde boete gematigd tot € 10.000,00.
Bij uitspraak van 21 november 2022 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 september 2021 vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de bestuurlijke boete, het besluit van 20 februari 2020 herroepen, de boete vastgesteld op € 9.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 september 2021.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft een zienswijze gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.M. Kroese, vergezeld door [personen], en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, vergezeld door mr. S. Aykan, L. Dehimi en I. Ernst, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2. [appellante] is houder van verschillende kinderopvangverblijven. Eén van de kinderdagverblijven is [naam], gehuisvest in de [locatie] in Utrecht. Op 12 juli 2019 heeft de toezichthouder van de gemeente Utrecht een onaangekondigd incidenteel onderzoek uitgevoerd bij het kinderdagverblijf. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een inspectierapport van 23 september 2019. In het inspectierapport heeft de toezichthouder vermeld dat [appellante] niet voldoet aan alle eisen van de Wko. Het college heeft [appellante] daarom een bestuurlijke boete opgelegd van € 25.000,00. Bij de beslissing op bezwaar heeft het college de bestuurlijke boete gematigd tot een bedrag van € 10.000,00. [appellante] is het niet eens met de opgelegde boete en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college de bestuurlijke boetes aan [appellante] mocht opleggen en dat er geen aanleiding is om de boetes te matigen. De rechtbank heeft tot slot, vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, de bestuurlijke boete met 10% gematigd.
Het hoger beroep en de beoordeling
4. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling het incidenteel hoger beroep ingetrokken. De Afdeling zal daarom alleen het hoger beroep van [appellante] beoordelen.
5. De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over de Beleidsregels en het inspectierapport zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6 en 18 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
De overtreding van 12 juli 2019 op de groep [naam groep 1]
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de opgelegde boetes voor de overtreding van de beroepskracht-kindratio (hierna: de BKR) op 12 juli 2019 op de groep [naam groep 1] niet heeft gematigd. De overtreding is namelijk korter geweest dan de helft van de opvangduur waardoor de boete van € 5.000,00 met 50% gematigd had moet worden. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte de periode dat er conform het pedagogisch werkplan 50% van de beroepskrachten werd ingezet, meegenomen in de duur van de overtreding. De rechtbank heeft miskend dat deze periode bij de andere overtredingen ook niet wordt meegerekend. [appellante] betoogt verder dat de boete ook gematigd moet worden omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Er waren namelijk twee acute ziekmeldingen op die dag en vier medewerkers waren met verlof.
6.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen. Het college heeft deugdelijk gemotiveerd dat de periode dat afgeweken mocht worden volgens het pedagogisch beleidsplan in dit geval wordt meegerekend in de duur van de overtreding. Er was in dit geval namelijk geen sprake van het tijdelijk niet voldoen aan de BKR. Dat en of die periode wat betreft andere overtredingen abusievelijk niet is meegerekend, doet hier niet aan af omdat het college niet gehouden is om gemaakte fouten te herhalen. De rechtbank heeft in overweging 23 verder deugdelijk gemotiveerd dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. [appellante] heeft verder geen omstandigheden aangedragen die leiden tot het oordeel dat de boete gematigd moet worden.
Het betoog slaagt niet.
Overtreding van 28 juni 2019 op de groep [naam groep 1] en de overtreding van 12 juli 2019 op de groep [naam groep 2]
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de opgelegde boetes voor de overtredingen van de BKR op 28 juni 2019 op de groep [naam groep 1] en op 12 juli 2019 op de groep [naam groep 2] niet heeft gematigd. Op beide dagen is namelijk minder dan drie uur afgeweken van de BKR. Een boete van € 2.500,00 per overtreding is daarom onevenredig.
7.1. Niet in geschil is dat [appellante] op 28 juni 2019 en op 12 juli 2019 is afgeweken van de BKR. De rechtbank heeft overwogen dat op beide dagen sprake was van een overtreding van artikel 7, tweede lid, van het Besluit. Deze overtreding heeft het college echter niet ten grondslag gelegd aan het boetebesluit. Het college heeft op de zitting erkend dat overtredingen van artikel 7, vierde lid, van het Besluit aan het boetebesluit ten grondslag zijn gelegd. De Afdeling ziet deze overtredingen dan ook als overtredingen van de BKR buiten de in het pedagogisch werkplan vastgestelde tijden.
7.2. Met ingang van 1 juli 2023 is het Besluit gewijzigd. Van 1 januari 2018 tot 1 juli 2023 moest het pedagogisch beleidsplan op grond van artikel 3, derde lid en onder a, een concrete beschrijving bevatten van de tijden waarop, met inachtneming van artikel 7, vierde lid, kan worden afgeweken van de BKR. Met ingang van 1 juli 2023 is dit gewijzigd in de zin dat het pedagogisch beleidsplan niet langer de tijden waarop van de BKR kan worden afgeweken hoeft te bevatten, maar dat het een concrete beschrijving moet bevatten van de kaders waarbinnen verantwoord afgeweken kan worden van de BKR.
7.3. Op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Awb is het lex mitior-beginsel van artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing. Op grond van dit beginsel moet bij verandering van wetgeving of lagere regelgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, de voor de betrokkene gunstigste bepaling worden toegepast. Dit beginsel ziet ook op het vervallen van strafbaarstelling. Het is dan wel van belang dat de wijziging is gebaseerd op verandering van inzicht van de wetgever over de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6878).
7.4. Daarvan is in dit geval sprake. Uit de Nota van Toelichting bij de wijzing (Stb. 2023/144) blijkt namelijk dat de wetgever niet meer van mening is dat de kwaliteit van de kinderopvang geborgd moet worden door het naleven van de concreet beschreven tijden waarop kan worden afgeweken van de BKR. Hoewel de regel dat maximaal drie uur mag worden afgeweken van de BKR in stand is gebleven, is een bestanddeel hiervan weggevallen.
7.5. De Afdeling merkt op dat de wijziging van het Besluit dateert van na de uitspraak van de rechtbank, waardoor de rechtbank in zijn uitspraak van 21 november 2022 hier geen rekening mee heeft kunnen houden. De Afdeling moet dit wel doen. Dit betekent dat de boetes die zijn opgelegd voor de overtredingen van de BKR van 28 juni 2019 bij de groep [naam groep 1] en de overtreding van 12 juli 2019 bij de groep [naam groep 2] niet in stand kunnen blijven wegens strijd met artikel 5:46, vierde lid, van de Awb. Dit heeft het college op de zitting bij de Afdeling ook erkend.
7.6. Het betoog slaagt.
Proceskosten in bezwaar
8. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling verzocht om vergoeding van de proceskosten die zij heeft gemaakt in de bezwaarfase.
8.1. Het college heeft [appellante] bij besluit van 16 september 2021 een proceskostenvergoeding van € 1.068,00 toegekend voor de proceskosten die zij heeft gemaakt in de bezwaarfase. Hoewel de rechtbank dit besluit bij uitspraak van 21 november 2022 heeft vernietigd, moet ervan worden uitgegaan dat de rechtbank niet beoogd heeft hiermee ook de proceskostenvergoeding in bezwaar te vernietigen. Immers heeft de rechtbank onder 32 expliciet overwogen dat het college de gemaakte proceskosten in bezwaar al heeft vergoed. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat [appellante] de proceskosten van het bezwaar al vergoed heeft gekregen of alsnog vergoed zal krijgen.
Overschrijding van de redelijke termijn
9. [appellante] heeft tot slot verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overschreden als de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is begonnen uitspraak is gedaan. Deze termijn begint op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
9.2. Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 25 november 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure ruim vijf jaar en vijf maanden, en daarmee ruim zeventien maanden te lang heeft geduurd. In gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden wordt naar bevind van zaken gehandeld. Gelet op wat onder 7.5 is overwogen, vervallen de boetes voor de overtredingen van 28 juni 2019 en 12 juli 2019 bij de groep [naam groep 2]. Dit betekent dat van het initiële boetebedrag een bedrag van € 5.000,00 resteert. De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om de boete met 15% te matigen, tot een bedrag van € 4.250,00.
Eindoordeel
10. Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarin de boete van [appellante] is vastgesteld op € 9.000,00 en is bepaald dat die uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Voor het overige wordt de uitspraak van de rechtbank bevestigd. De Afdeling voorziet zelf in de zaak door de boete vast te stellen op € 4.250,00.
10.1. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 21 november 2022 in zaak nr. 21/4302, voor zover daarin de boete is vastgesteld op € 9.000,00 en is bepaald dat die uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
III. bepaalt dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 4.250,00;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de uitspraak van de rechtbank;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
VI. veroordeelt het college van burgemeesters en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
VII. gelast dat het college het door [appellante] voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Van Loon
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
284-1090
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wetboek van Strafrecht
Artikel 1
[…]
2. Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, worden de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
[…]
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wet kinderopvang
Artikel 1.49
1. Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen.
2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in het eerste lid genoemde aspecten van verantwoorde kinderopvang.
[…]
Artikel 1.50
1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
[…]
d. het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie;
[…]
g. het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk;
[…].
Artikel 1.72
1. Het college kan degene die een verplichting als bedoeld bij of krachtens de artikelen 1.45, derde lid, 1.47, eerste lid, 1.48d, tweede en derde lid, en 1.49 tot en met 1.59, een afspraak als bedoeld in artikel 167 van Pro de Wet op het primair onderwijs, een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld in artikel 1.65 of een vordering tot medewerking als bedoeld in artikel 5:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod krachtens artikel 1.66, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45.000.
2. In afwijking van het eerste lid kan de overtreding niet met een bestuurlijke boete worden afgedaan, indien de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft.
Besluit kwaliteit kinderopvang
Artikel 3
1. Elk kindercentrum beschikt over een pedagogisch beleidsplan. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld.
[…]
3. Indien van toepassing bevat het pedagogisch beleidsplan, in aanvulling op het tweede lid, tevens een concrete beschrijving van:
a. de tijden waarop, met inachtneming van artikel 7, vierde lid, kan worden afgeweken van artikel 7, tweede lid, alsmede de tijden waarop in ieder geval niet daarvan wordt afgeweken en derhalve wordt voldaan aan artikel 7, tweede lid;
[…].
Artikel 7
1. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten op een stamgroep wordt afgestemd op het aantal aanwezige kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen ouder zijn, minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet.
2. De verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in een stamgroep wordt bepaald op grond van tabel 1 in bijlage 1, onderdeel a, bij dit besluit en de daarbij behorende rekenregels. Onze Minister stelt een online rekentool ter beschikking met behulp waarvan de in de eerste zin bedoelde verhouding kan worden berekend.
3. Indien kinderen bij een activiteit als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, de stamgroep verlaten, leidt dit niet tot een verlaging van het totaal aantal minimaal op of, indien de activiteit buiten het kindercentrum plaatsvindt, vanuit het kindercentrum in te zetten beroepskrachten ten opzichte van de situatie direct voorafgaand aan de activiteit.
4. Indien bij dagopvang per dag ten minste tien aaneengesloten uren opvang wordt geboden, kunnen, in afwijking van het tweede lid, met inachtneming van artikel 3, derde lid, onder a, en vierde lid, voor ten hoogste drie uren per dag minder beroepskrachten worden ingezet, met dien verstande dat gedurende de uren dat minder beroepskrachten worden ingezet ten minste de helft van het aantal beroepskrachten, vereist op grond van het tweede lid, wordt ingezet. De in de eerste zin bedoelde afwijkende inzet kan op de dagen van de week verschillen, zij het dat de afwijkende inzet niet per week verschilt.
[…]
Beleidsregels toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht
4.3 Bestraffend traject (bestuurlijke boete)
In artikel 5:2 Awb Pro wordt bepaald wat onder een bestraffende sanctie wordt verstaan, te weten: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Een bestraffende sanctie bestraft een overtreding die ‘in het verleden’ begaan is. Er is dus een overtreding geconstateerd en dat feit wordt bestraft. De vorm van een bestraffende sanctie onder de Wet kinderopvang is de bestuurlijke boete.
Een bestuurlijke boete kan apart, maar ook gelijktijdig met een herstellend handhavingstraject worden opgelegd.
Bij overtredingen met een prioriteit 'hoog' in het Afwegingsoverzicht wordt in een concreet geval beoordeeld of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Bij deze beoordeling wordt onder andere het nalevingsgedrag van de houder meegenomen in de overwegingen.
Bij de volgende overtredingen met een hoge prioriteit in het Afwegingsoverzicht wordt in beginsel altijd een bestuurlijke boete opgelegd, het betreft:
[…]
• Het niet voldoen aan de eisen van beroepskracht-kind ratio (BKR), bij herhaalde constateringen binnen 24 maanden bij dezelfde houder;
[…]
Wanneer geen bestuurlijke boete?
Het college legt geen boete op:
• indien de overtreder aannemelijk maakt dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt; of
[…]
Bij de berekening van de bestuurlijke boete wordt voor alle overtredingen het boetebedrag dat is neergelegd in het afwegingsoverzicht als uitgangspunt gehanteerd. In afwijking hiervan geldt dat wanneer voor voorzieningen voor gastouderopvang geen specifiek boetebedrag is opgenomen dat het boetebedrag zoals neergelegd in het afwegingsoverzicht met 0,1 kan worden vermenigvuldigd.
De in dit handhavingsbeleid genoemde boetebedragen zijn richtlijnen. Per geconstateerde overtreding zal bepaald moeten worden of het genoemde boetebedrag proportioneel is. Het college stemt de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het college houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Van boete verhogende of -verlagende omstandigheden kan bijvoorbeeld sprake zijn, in geval van:
• recidive door de houder (boete verhogend);
• opzettelijk niet naleven van de bij of krachtens de Wko gestelde voorschriften (boete verhogend);
• een kleine houder (boete verlagend). Een kleine onderneming ten aanzien van kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen is: een kinderopvangvoorziening aan huis, met maximaal zes kinderen en zonder personeel.
Het college kan besluiten om de bestuurlijke boete te matigen, indien de belanghebbende aannemelijk maakt dat op grond van de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan of de omstandigheden waarin de overtreder verkeert, boeteoplegging volgens dit Afwegingsoverzicht onevenredig is. Dit wordt niet ambtshalve onderzocht of overwogen, de belanghebbende zal dit (bij zijn zienswijze of bezwaar) zelf moeten aantonen. Van onevenredigheid kan in beginsel slechts sprake zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden waarin bij de vaststelling van dit beleid niet is voorzien.
De totale bij boetebeschikking op te leggen boete bestaat, ingeval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Bijlage 1
Afwegingsoverzicht dagopvang/ buitenschoolse opvang / gastouderopvang / gastouderbureau