Uitspraak
202400528/1/A2.
Datum uitspraak: 7 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 december 2023 in zaak nr. 22/5232 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Financiën.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2022 heeft de minister geweigerd een private schuld van [appellante] over te nemen.
Bij besluit van 18 oktober 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. drs. M.R.A. Rutten, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door V.N. Giang en mr. W.G.G. de Bakker, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht).
2. In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. Uit artikel 4.1, tweede lid, van de Wht volgt dat het bij schulden die worden overgenomen moet gaan om geldschulden die zijn ontstaan na 31 december 2005, die vóór 1 juni 2021 opeisbaar waren en niet zijn voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan. In artikel 4.1, derde lid, is bepaald welke geldschulden en kosten worden overgenomen. Daartoe behoort, zoals blijkt uit artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, onder meer een private schuld die is vastgelegd in een notariële akte, of waarvan blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021. Artikel 4.1, vierde lid, regelt welke geldschulden en kosten niet worden overgenomen.
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. [appellante] is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. Zij heeft verzocht om overname van een aantal schulden. Eén van deze schulden was een schuld van € 35.669,18 aan haar zwager, [persoon]. Deze schuld komt voort uit twee overeenkomsten van geldlening. De eerste overeenkomst is van 26 oktober 2018, waarbij € 20.000,00 is geleend. Op 15 oktober 2020 is een nieuwe overeenkomst aangegaan, waarin een aanvullend bedrag is geleend.
4. De minister heeft bij besluit van 11 februari 2022 de aanvraag afgewezen. Bij besluit van 18 oktober 2022 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de schuld niet is vastgelegd in een notariële akte. Verder blijkt uit de schriftelijke overeenkomst wel dat afspraken zijn gemaakt over vervroegde opeising van de hoofdsom, maar er zijn geen stukken aangeleverd waaruit blijkt dat [appellante] in gebreke is gesteld door [persoon]. De minister acht de afwijzing van het verzoek niet onevenredig.
5. In de Wht zijn bepalingen opgenomen over terugwerkende kracht van de wet. Op grond van artikel 9.2, eerste lid, aanhef en onder j, werkt de Wht ten aanzien van artikel 4.1 terug tot en met 29 oktober 2021. Het besluit van 18 oktober 2022 wordt dus met terugwerkende kracht geacht te zijn genomen op grond van artikel 4.1 van de Wht.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op juiste gronden de schuld van [appellante] aan [persoon] niet heeft overgenomen. Deze schuld is niet opgenomen in een notariële akte. Daarmee voldoet de schuld niet aan het vereiste van artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht. Vanwege het toetsingsverbod kan de rechtbank de eis van de notariële akte niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever is geen sprake.
De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 april 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:1899, overwogen dat zij het beleid ten aanzien van de eis van de notariële akte ten tijde van het Besluit betalen private schulden, niet onevenredig acht. Verder bestaat er geen grond om artikel 8.6 van de Wht, waarin de terugwerkende kracht van de wet is geregeld, in haar geval buiten toepassing te laten.
Omdat niet is voldaan aan het vereiste van de notariële akte, komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of de (gehele) schuld opeisbaar is geworden. Wel merkt de rechtbank daarbij op dat de minister op de zitting heeft erkend dat het eerste deel van de vordering, het leningdeel van € 20.000,00, dat zijn oorsprong heeft in de overeenkomst van 26 oktober 2018, wel opeisbaar is geworden vóór 1 juni 2021.
Hoger beroep
Terugwerkende kracht
7. De grond die [appellante] aanvoert die ertoe strekt dat de minister aan het Besluit betalen private schulden had moeten toetsen in plaats van aan de Wht, gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, onder 10). Wat [appellante] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen.
Het betoog slaagt niet.
Notariële akte
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat het vereiste van de notariële akte buiten toepassing gelaten moet worden. Er zijn wel bijzondere omstandigheden die door de wetgever bij de totstandkoming van de wettelijke bepaling niet zijn verdisconteerd. Een situatie zoals bij [appellante], die op meer dan geloofwaardige wijze de informele schuld kan aantonen, is niet verdisconteerd in de afwegingen van wetgever. Er is een motie ingediend die het mogelijk moest maken dat ook op andere wijze dan met een notariële akte voldoende zekerheid over het bestaan van de schuld moest worden geboden die niet terugkomt in de overige totstandkomingsgeschiedenis van de Wht. [appellante] verwijst ook naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 februari 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:494.
8.1. In de hiervoor genoemde uitspraak van 15 mei 2024 heeft de Afdeling beoordeeld of de wetgever de mogelijke gevolgen voor gedupeerde ouders van het vereiste van een notariële akte bij de totstandkoming van artikel 4.1 van de Wht onder ogen heeft gezien, en daarmee heeft verdisconteerd. De Afdeling heeft in deze uitspraken geoordeeld dat dit het geval is. Daarbij heeft zij ook stilgestaan bij de motie Apeldoorn c.s. (Kamerstukken I 2022-2023, 36 151, L), waaraan [appellante] refereert. Deze grond gaat dus over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, onder 22-24). Wat [appellante] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen.
Het betoog slaagt niet.
Hardheidsclausule
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hardheidsclausule zou moeten worden toegepast. De hardheidsclausule kan ook worden toegepast als aan het bestaan van een informele schuld gelet op andere authentieke documenten redelijkerwijs niet valt te twijfelen. Daar is in dit geval volgens haar sprake van. Aan de overeenkomst die [appellante] heeft ingediend wordt door de minister niet getwijfeld. Verder is een overzicht van betalingen ingediend, en is een overzicht gegeven van de opbouw van de schuld, waaruit een toename blijkt van de schuld door de oplopende renteverplichtingen. De schuld van [appellante] is ernstig problematisch, en bedraagt inmiddels € 40.000,00. Haar inkomen is niet hoog genoeg om tot een aflossing te komen of rentebetalingen te doen. De schuld kan op deze wijze niet afgelost worden. [appellante] kan, omdat zij van haar zwager geld heeft geleend, geen oplossing vinden via schuldhulpverlening. Zij werkt reeds meer dan fulltime. Het ontvangen bedrag van € 30.000,00 uit de Catshuisregeling heeft [appellante] besteed aan uitgaven om haar leven op orde te brengen, maar zij heeft daarvan niet ook de schuld aan haar zwager kunnen terugbetalen. De toeslagenaffaire heeft een zeer grote weerslag gehad op het leven van [appellante]. In 2018 heeft zij paniekaanvallen gekregen door de terugvorderingen. Het is een uitweg geweest dat zij in die periode bij haar zwager terecht kon. Er zijn grote betaalachterstanden ontstaan, die zij heeft moeten rechtzetten door veel extra te werken. Dit is ten koste gegaan van de tijd die ze bij haar kinderen had willen zijn. Het is emotioneel zeer zwaar dat [appellante] zich in de omgang met haar zwager er altijd van bewust is dat de lening nog niet is terugbetaald.
9.1. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] kenbaar gemaakt dat het geschil alleen nog ziet op de schuld zoals die is vastgelegd in de overeenkomst van 26 oktober 2018, waarbij zij € 20.000,00 heeft geleend van haar zwager, vermeerderd met de daarover verschuldigde rente.
9.2. In de Wht is in artikel 9.1, tweede lid, aanhef en onder a, een hardheidsclausule opgenomen, op grond waarvan de minister kan afwijken van artikel 4.1, voor zover de toepassing ervan gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
9.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, kan de hardheidsclausule worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden, of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagenaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. De hardheidsclausule kan dus zowel worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden. De Afdeling volgt de minister daarom niet in zijn standpunt dat de hardheidsclausule pas kan worden toegepast indien sprake is van een situatie die zowel overwegend onbillijk als schrijnend is. Dit standpunt komt ook niet overeen met de toelichting die de minister eerder heeft gegeven over de reikwijdte van de hardheidsclausule (zie: de uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, rov. 7.3).
Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen.
9.4. Zoals in de uitspraak van de rechtbank is opgenomen, heeft de minister op de zitting bij de rechtbank erkend dat het leningdeel dat zijn oorsprong heeft in de overeenkomst van 26 oktober 2018, wel vóór 1 juni 2021 opeisbaar is geworden. Naar het oordeel van de Afdeling kan de minister niet in hoger beroep terugkomen van dit standpunt. Het standpunt dat van die opeisbaarheid geen sprake is, heeft de minister op de zitting bij de rechtbank expliciet prijsgegeven. Tegen de vaststelling daarvan door de rechtbank in r.o. 6 van haar uitspraak is de minister niet opgekomen. Dat voor het deel van de schuld dat voortvloeit uit de overeenkomst van 26 oktober 2018, inclusief wat daarop is afgelost en de rente erover, is voldaan aan het vereiste van opeisbaarheid is dus in hoger beroep niet meer in geschil.
9.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, kan een bijzondere situatie waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt eruit bestaan dat, gelet op andere authentieke documenten, aan het bestaan van een informele schuld en daarover gemaakte betalingsafspraken redelijkerwijs niet valt te twijfelen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister met betrekking tot het leningdeel dat voortvloeit uit de overeenkomst van 26 oktober 2018 door de erkenning van de opeisbaarheid van de schuld ook het bestaan van deze schuld erkend. Dat de schuld, volgens de minister, opeisbaar was, wil immers zeggen dat de zwager van [appellante] de mogelijkheid had om de terugbetaling daadwerkelijk op te eisen. Het moet er in dit geval dan ook voor worden gehouden dat de minister met het erkennen van het feit dat de schuld van [appellante] aan haar zwager op basis van de getekende overeenkomst van 26 oktober 2018 en de daarin vastgelegde afspraken opeisbaar was vóór 1 juni 2021 noodzakelijkerwijs ook het bestaan van de schuld heeft aanvaard. Bij die stand van zaken valt niet in te zien waarom in dit geval dan nog moet worden vastgehouden aan de eis van de notariële akte. De Afdeling is van oordeel dat de minister in deze omstandigheden zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet met toepassing van de hardheidsclausule een uitzondering hoefde te maken ten aanzien van het vereiste van de notariële akte.
Het betoog slaagt.
Conclusie
10. Zoals is opgenomen onder 8.1, heeft [appellante] op de zitting bij de Afdeling het geschil teruggebracht tot overname van de schuld aan haar zwager zoals die volgt uit de overeenkomst van 26 oktober 2018. Deze schuld is ontstaan na 31 december 2005 en was opeisbaar vóór 1 juni 2021. In dit geval bestaat aanleiding om met toepassing van de hardheidsclausule het vereiste van een notariële akte niet tegen te werpen. Het hoger beroep is gegrond. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de minister ten onrechte de schuld van [appellante] niet heeft overgenomen. Daarom moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd, voor zover het beroep ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] gegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 18 oktober 2022 vernietigen en de minister opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op de efficiente afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
10.1. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Schadevergoeding
11. [appellante] heeft verzocht om schadevergoeding. Nu [appellante] heeft volstaan met een ongespecificeerd verzoek om schadevergoeding zal dit verzoek worden afgewezen, omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 13 december 2023 in zaak nr. 22/5232, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het beroep van [appellante] gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 18 oktober 2022, met het kenmerk DGH-BOB-136977534;
V. draagt de minister van Financiën op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Financiën tot vergoeding van bij [appellante] voor de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Financiën aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
IX. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
1014
BIJLAGE
Wet hersteloperatie toeslagen
Artikel 4.1. Overneming of betaling privaatrechtelijke geldschulden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag en partner.
1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Pro Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van degene die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, op wie artikel 4.6 of 4.7 niet van toepassing is.
2. De geldschulden die worden overgenomen:
a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
c. een geldschuld die voortvloeit uit alimentatieverplichtingen;
d. de bij een geldschuld bijkomende kosten;
e. een geldschuld bij een krachtens publiekrecht ingesteld orgaan van een rechtspersoon in het buitenland; en
f. bestuursrechtelijke geldschulden die niet voor kwijtschelding in aanmerking komen op grond van hoofdstuk 3.
4. Geldschulden en kosten die niet worden overgenomen zijn:
a. de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening, ook als die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden, tenzij het een restschuld betreft na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak;
b. de resterende hoofdsommen van andere leningen, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden;
c. een geldschuld die voortvloeit uit een onrechtmatige daad;
d. een percentage van de geldschuld aan een rechtspersoon, vennootschap onder firma, commanditaire vennootschap of maatschap waarin de aanvrager van de schuldoverneming een belang heeft, dat gelijk is aan het percentage van dat belang van de aanvrager van de schuldoverneming; en
e. een geldschuld waarvoor aan de aanvrager van de schuldoverneming reeds compensatie of aanvullende compensatie als bedoeld in artikel 2.1 of een andere niet-forfaitaire vergoeding is toegekend.
[…]
Artikel 8.6 Overgangsrecht in verband met terugwerking van de artikelen van de afdelingen 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 en 4.2.
Beschikkingen ter zake van compensatie, aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, O/GS-tegemoetkomingen, aanvullende O/GS-tegemoetkomingen voor de werkelijke schade of andere tegemoetkomingen of vergoedingen, ter zake van brede ondersteuning op de vijf leefgebieden financiën, gezin, werk, wonen en zorg aan gedupeerde aanvragers van een kinderopvangtoeslag, hun partners, kinderen en pleegkinderen van een van hen die woonachtig zijn buiten Nederland, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden en betaling of overneming van privaatrechtelijke schulden die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 onderscheidenlijk 4.2, worden vanaf dat tijdstip aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens het artikel van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 of 4.2 waarin de desbetreffende herstelregeling is opgenomen.
Artikel 9.1. Hardheidsclausule
[…]
2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
a. Onze Minister van Financiën afwijken van artikel 2.15, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;
[…]
Artikel 9.2 Inwerkingtreding
1. Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld en werkt terug ten aanzien van:
[…]
j. de artikelen 4.1 tot en met 4.5, 6.1, eerste en derde lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, 6.1, eerste en vierde lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, 4.2 en 4.4, eerste lid, 6.2, tweede lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, 4.2, 4.3, eerste lid, en 4.4, eerste lid, 6.8, eerste lid, en zevende en achtste lid juncto eerste lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van artikel 4.3, en 6.8, vierde lid, en zevende en achtste lid juncto vierde lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van artikel 4.4, en artikel 6.12, vijfde lid, met betrekking tot de gegevensverstrekking ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 4.1 en 4.3, tot en met 29 oktober 2021; en
[…]