Uitspraak
202200274/1/R3
Datum uitspraak: 22 januari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], gevestigd in [plaats] (hierna: [appellante] en anderen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Rotterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan "Hoek van Holland -Buitengebied" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij] en [appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
[appellante] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2024, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en mr. C.A.E. Colard, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 1 oktober 2020 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
Inleiding
2. Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoek van Holland - Buitengebied" oorspronkelijk vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten gaf bij besluit van 10 juli 2018 een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, waardoor de in dat besluit aangeduide plan(onder)delen geen deel bleven uitmaken van het bestemmingsplan. Over zowel het besluit tot vaststelling van 28 juni 2018 van de raad als het besluit van 10 juli 2018 van gedeputeerde staten waarbij een aanwijzing is gegeven, is geprocedeerd bij de Afdeling.
In de tussenuitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1019, heeft de Afdeling de raad opgedragen om de daarin omschreven gebreken in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan van 28 juni 2018 te herstellen. Daarnaast heeft de Afdeling in de tussenuitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1020, gedeputeerde staten opgedragen om de daarin omschreven gebreken in het besluit van 10 juli 2018 te herstellen.
In de uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2598, heeft de Afdeling einduitspraak gedaan over het aangepaste bestemmingsplan "Hoek van Holland - Buitengebied" van 1 oktober 2020. In de uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2599, heeft de Afdeling einduitspraak gedaan over de aangepaste reactieve aanwijzing van 29 september 2020. De beroepen tegen het bestemmingsplan zijn ongegrond verklaard. De beroepen tegen de reactieve aanwijzing zijn gegrond verklaard en de reactieve aanwijzing is vernietigd.
3. Op 2 december 2021 heeft de raad de plandelen die eerder waren getroffen door de reactieve aanwijzing bekendgemaakt met een publicatie in de Staatscourant. Als gevolg hiervan zijn de percelen waar de reactieve aanwijzing over ging onderdeel gaan uitmaken van het bestemmingsplan "Hoek van Holland - Buitengebied".
De bekendmaking van 2 december 2021 ziet onder andere op het perceel [locatie 1]. Dit perceel heeft de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" gekregen.
[appellante] en anderen zijn het niet eens met de toekenning van de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" aan het perceel [locatie 1] en hebben daartegen beroep ingesteld.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Beroepsgronden
Strijd met de goede ruimtelijke ordening
5. [appellante] en anderen betogen dat het toekennen van de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" aan het perceel [locatie 1] in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Volgens hen is er namelijk geen sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, omdat het perceel grenst aan het glastuinbouwbedrijf dat gevestigd is op het perceel [locatie 2].
Zij voeren aan dat uit de plantoelichting blijkt dat er sprake is van een matig akoestisch klimaat vanwege de overschrijding van de streefwaarden. Daarnaast volgt uit het akoestisch onderzoek van 30 november 2017, dat als bijlage 6 bij de plantoelichting is gevoegd, dat maatregelen noodzakelijk zijn om het akoestisch klimaat bij deze woning te verbeteren. Gelet hierop heeft de raad ten onrechte geen voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen voor het treffen van geluidwerende maatregelen. Bovendien heeft de raad nagelaten om andere geluidsbronnen zoals muziekgeluid uit de kas, het openen en sluiten van luchtramen en het gebruik van machines in de kas, mee te nemen, terwijl die geluiden wel kunnen leiden tot klachten van de (toekomstige) bewoners.
Zij voeren verder aan dat er sprake zal zijn van gevaarlijke verkeerssituaties, omdat de afstand tussen de woning en de kassen erg klein is en de woning en het bedrijf dezelfde in- en uitrit gebruiken, waardoor het verkeer elkaar zal kruisen. Dit levert volgens [appellante] en anderen, bijvoorbeeld tijdens het laden en lossen, gevaarlijke situaties voor bewoners en kinderen op. Tevens is van belang dat er alleen parkeervoorzieningen op het terrein van het bedrijf beschikbaar zijn, waardoor de bewoners niet op eigen terrein kunnen parkeren, maar dit op het terrein van het bedrijf moeten doen. Ook dit kan gevaarlijke situaties opleveren.
Ten aanzien van andere vormen van overlast heeft de raad, volgens [appellante] en anderen, onvoldoende onderzoek gedaan. Zo is er ook sprake van geuroverlast en kan overlast worden ervaren van de aanwezigheid van arbeidsmigranten.
5.1. De raad stelt dat er uitgebreid onderzoek is gedaan naar de omzetting van de voormalige bedrijfswoning naar plattelandswoning waarbij de wijze van bestemmen en de gevolgen daarvan voor de glastuinbouw zijn meegewogen. De raad stelt dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De raad verwijst naar de einduitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2598, waarin de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat is beoordeeld aan de hand van de richtafstanden uit de VNG-brochure. Ten aanzien van geur, gevaar en stof wordt een richtafstand van 10 m aangehouden. Nu het glastuingebied van Hoek van Holland met agrarische en andere bedrijvigheid en woningen qua omgevingstype als "gemengd gebied" kan worden beschouwd, kan voor laatstgenoemde milieuaspecten de afstandsstap worden verlaagd van 10 m naar 0 m en daar wordt aan voldaan. In de VNG-brochure wordt ten aanzien van glastuinbouw voor geluid een richtafstand van 30 m aangehouden. Omdat de woning niet voldoet aan de richtafstand voor geluid van 30 m, is er nader onderzoek gedaan naar geluid waarbij er ook is gekeken naar de aanwezigheid van machines en zwaar verkeer. Er is volgens de raad sprake van een deugdelijk geluidsonderzoek en de afstand van de relevante geluidsbronnen tot de woning hebben aanleiding gegeven om de woning als "plattelandswoning" aan te duiden in plaats van enkel de bestemming wonen toe te kennen.
Bij dat geluidsonderzoek is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische maatregelen. Geluidsbronnen zoals muziek uit de kassen zijn niet meegenomen in het geluidsonderzoek. De raad verwijst daarbij naar rechtsoverweging 9.4 van de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1019.
Ten aanzien van de verkeersveiligheid stelt de raad dat het bedrijf van [appellante] en anderen al sinds jaar en dag aan een bebouwingslint met afwisselend woningen en glastuinbedrijven ligt. Het bestemmingsplan brengt daar geen verandering in. Ook de bereikbaarheid staat niet aan de aanduiding plattelandswoning voor het perceel [locatie 1] in de weg nu het bedrijf van [appellante] en anderen over zeer ruime laad- en losmogelijkheden beschikt verspreid over meerdere locaties.
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat uit het akoestisch onderzoek van 30 november 2017 blijkt dat er weliswaar sprake is van een matig akoestisch klimaat, maar dat er in dit geval sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, omdat het gaat om de bovenkant van de waardering matig, richting een redelijk akoestisch klimaat. Bovendien is er in het akoestisch onderzoek voor alle locaties uitgegaan van geluidbelasting als gevolg van het komen en gaan van een vrachtwagen in de dag-, avond- en nachtperiode. Op deze locatie zal er echter, gelet op de omvang van het bedrijf, slechts één vrachtwagen per dag - meestal in de avondperiode - komen en gaan. Er is daarom sprake van een overschatting.
De Afdeling overweegt verder dat de raad niet gehouden was om het realiseren van geluidwerende maatregelen te borgen door middel van een voorwaardelijke verplichting omdat, zoals de raad op de zitting heeft toegelicht, er na het realiseren van deze kostbare maatregelen nog steeds sprake zal zijn van een matig akoestisch klimaat.
Het lag naar het oordeel van de Afdeling evenmin op de weg van de raad om nader onderzoek te doen naar muziekgeluid uit de kas, het openen en sluiten van luchtramen en het gebruik van machines in de kas. Daarbij betrekt de Afdeling in de eerste plaats dat [appellante] en anderen op de zitting hebben op de zitting hebben erkend dat het geluid veroorzaakt door de machines in de kas, te weten de heftruck, wel is onderzocht in het akoestisch onderzoek. Muziek uit de kas en het openen en sluiten van luchtramen maken geen geluidsrelevant onderdeel uit van de representatieve bedrijfsactiviteiten van het glastuinbouwbedrijf en hoeven daarom niet onderzocht te worden. De omstandigheid dat dergelijke geluidbronnen kunnen leiden tot klachten maakt niet dat de raad die geluidbronnen had moeten onderzoeken voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat.
Over de stelling dat er sprake kan zijn van gevaarlijke verkeerssituaties, overweegt de Afdeling dat het hier gaat om een bestaande bedrijfswoning die naar een plattelandswoning wordt gewijzigd. Die wijziging heeft geen invloed op de verkeersveiligheid. De raad heeft daarin dus geen aanleiding hoeven zien de woning niet als plattelandswoning te bestemmen.
Met betrekking tot het aspect geur overweegt de Afdeling dat de richtafstand van de VNG-brochure voor geur in dit geval 0 m bedraagt. [appellante] en anderen hebben niet nader onderbouwd waarom in deze situatie niet kon worden volstaan met het aanhouden van de richtafstand. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad nader onderzoek had moeten doen naar de geurbelasting van het glastuinbouwbedrijf.
Tot slot overweegt de Afdeling dat [appellante] en anderen niet onderbouwd hebben waarom de aanwezigheid van arbeidsmigranten leidt tot een aantasting van een woon- en leefklimaat. Voor zover zij doelen op verstoring van openbare orde, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een bestemmingsplan wordt uitgegaan van regulier gebruik. Verstoring van de openbare orde is een kwestie van handhaving die niet aan de orde is in de procedure tegen het bestemmingsplan.
De betogen slagen niet.
Onevenredige aantasting van het glastuinbouwgebied
6. [appellante] en anderen betogen dat hun bedrijfsvoering en toekomstplannen als gevolg van het plan worden beperkt, waardoor het glastuinbouwgebied wordt aangetast. Zij voeren ten eerste aan dat, nu er slechts een afstand van 5 m tussen de plattelandswoning en de bestaande kassen aanwezig is, een mogelijke toekomstige herstructurering niet meer mogelijk dan wel duurder is.
Ten tweede voeren zij aan dat zij het voornemen hebben om een geothermie-installatie en/of een biomassa-installatie op te richten, maar door het toekennen van de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" aan de Bagijnelaan 39 in hun keuzemogelijkheden worden beperkt. Zij vrezen ook dat mogelijk toekomstige bewoners zich zullen verzetten tegen het oprichten van een dergelijke installatie of de mogelijke huisvesting van arbeidsmigranten en dat de teelt van het glastuinbouwbedrijf wordt geschaad als gevolg van slecht tuinonderhoud en gebruik van bestrijdingsmiddelen door de mogelijk toekomstige bewoners.
6.1. Artikel 6.15 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland luidde ten tijde van de vaststelling van het plan als volgt:
"1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen het glastuinbouwgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 11 in bijlage II, laat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen en voorzieningen voor energieopwekking.
[…].
4. In het bestemmingsplan kan de begrenzing van het glastuinbouwgebied, bedoeld in het eerste lid, in beperkte mate worden aangepast, rekening houdend met de lokale omstandigheden en bestaande bedrijven en functies, anders dan glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven, mits aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied.
[…]."
6.2. In de toelichting van artikel 6.15 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland staat dat binnen de begrenzing van het glastuinbouwgebied ook bestaande andere functies, niet zijnde glastuinbouw, voorkomen. Het kan zowel gaan om een geïsoleerde afwijkende functie als om geclusterde afwijkende functies, zoals een bebouwingslint met een menging van bedrijven, woningen en andere functies. Vaak gaat het om situaties waarbij een ontwikkeling naar glastuinbouw ook in de toekomst praktisch gezien vrijwel niet mogelijk is. In het bestemmingsplan kan de begrenzing van het glastuinbouwgebied daarom in beperkte mate worden aangepast, zodat percelen met rechtmatig aanwezige afwijkende bedrijven en functies buiten het glastuinbouwgebied kunnen worden gelaten. Voorwaarde is wel dat het gaat om een beperkte aanpassing van de begrenzing van het glastuinbouwgebied en dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het teeltgebied. Daarbij moet ook worden gekeken naar de toekomstige situatie van het teeltgebied, dus ook naar de herstructureringsmogelijkheden, aldus de toelichting.
6.3. Bij de vraag of de omvang en de bruikbaarheid van het teeltgebied niet onevenredig worden aangetast dient, zoals uit 5.2 blijkt, ook rekening te worden gehouden met de toekomstige situatie van het teeltgebied, dus ook met de herstructureringsmogelijkheden. Op de zitting is gebleken dat er geen concrete plannen zijn voor een dergelijke herstructurering van het glastuinbouwgebied, maar dat [appellante] en anderen de optimale mogelijkheden voor een eventuele toekomstige herstructurering willen behouden. Het is de Afdeling ook niet gebleken dat er op korte termijn een herstructurering zal plaatsvinden. Bovendien is door de raad toegelicht dat er gekeken is naar de structuur van het glastuinbouwgebied. De woningen, waaronder [locatie 1], liggen voornamelijk aan bestaande gemengde bebouwingslinten, randen of watergangen. Nu deze structuur bij de herstructurering niet zal worden geschrapt, beperken de woningen het potentiële glastuinbouwareaal niet.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
6.4. Over het betoog dat de mogelijkheid om een geothermie-installatie en/of een biomassa-installatie op te richten op het perceel, overweegt de Afdeling dat er in de directe omgeving van het perceel van het glastuinbouwbedrijf al meerdere reguliere woningen aanwezig zijn, bijvoorbeeld op de percelen Bagijneland 26, 24 en 22. Daargelaten of het bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om een geothermie- en/of biomassa-installatie bij het glastuinbouwbedrijf te realiseren, is die mogelijkheid door de aanwezigheid van deze reguliere woningen al beperkt. Het wijzigen van de bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] naar een plattelandswoning zorgt niet voor een verdere beperking van die mogelijkheid, omdat een plattelandswoning in de planregels is gedefinieerd als "een voormalige bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1.1a sub 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht". Dit betekent dat de plattelandswoning op het perceel [locatie 1] als onderdeel van het glastuinbouwbedrijf dient te worden beschouwd en dezelfde bescherming toekomt als een bedrijfswoning.
Wat de vrees voor het verzet tegen de mogelijke komst van een dergelijke installatie of de huisvesting van arbeidsmigranten en de mogelijke schade als gevolg van slecht tuinonderhoud of gebruik van bestrijdingsmiddelen betreft, overweegt de Afdeling dat die situaties zich ook kunnen voordoen als het een bedrijfswoning betreft. De wijziging naar een plattelandswoning heeft daar dus geen invloed op.
Het betoog slaagt niet.
Nutsvoorzieningen
7. [appellante] en anderen betogen dat de feitelijke situatie niet geschikt is voor de omzetting van de bedrijfswoning naar een plattelandswoning. Daartoe voeren [appellante] en anderen aan dat de woning niet volledig over zelfstandige voorzieningen beschikt. De woning is met elektriciteit en het riool gekoppeld aan de voorzieningen van het bedrijf. Volgens hen heeft de raad hier onvoldoende rekening mee gehouden.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in de omstandigheid dat de nutsvoorzieningen van de woning gekoppeld zijn aan de voorzieningen van het glastuinbouwbedrijf geen aanleiding hoeven zien om het plan niet vast te stellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het mogelijk is om de woning van zelfstandige nutsvoorzieningen te voorzien. Overigens is op de zitting door [partij] toegelicht dat zijn woning is voorzien van een eigen aansluiting op het gemeentelijke riool. De elektriciteitsvoorziening is op dit moment weliswaar gekoppeld aan die van het glastuinbouwbedrijf, maar er een aanvraag is gedaan om de woning te voorzien van een eigen aansluiting.
Het betoog slaagt niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
8. [appellante] en anderen hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken die worden voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste (en enige) aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel overschreden als de totale duur hiervan langer dan twee jaar heeft geduurd.
8.2. De redelijke termijn is gestart met het indienen van het beroepschrift door [appellante] en anderen op 11 februari 2022. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna een jaar overschreden. Deze overschrijding is geheel toe te rekenen aan de Afdeling. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellante] en de drie anderen elk toe te kennen bedrag € 1.000,00. De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat zij gezamenlijk beroep hebben ingesteld aanleiding om te bepalen dat éénmaal € 1.000,00 aan appellanten gezamenlijk wordt toegekend.
Conclusie
9. Het beroep van [appellante] en anderen is ongegrond.
10. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
11. Het verzoek van [appellante] en anderen om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
12. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die [appellante] en anderen hebben gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. De Afdeling zal bij de berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] en anderen een schadevergoeding te betalen van € 1.000,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft gedaan;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. J.J.W.P. van Gastel , leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
884-1057