Uitspraak
BRS.24.000162
Datum uitspraak: 22 januari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 23 april 2024 in zaken nrs. NL24.15780, NL24.15781 en NL24.15782 in het geding tussen:
[vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluiten van 4 april 2024 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdelingen een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 23 april 2024 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregelen met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. J.C.E. Hoftijzer, advocaat in Amsterdam, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
Inleiding en leeswijzer
1. De vreemdelingen hebben de Iraanse nationaliteit en zijn op 4 april 2024 per vliegtuig vanuit São Paulo op Schiphol aangekomen, waar zij asiel hebben aangevraagd. De minister heeft hun vervolgens een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Niet in geschil is dat de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMar) op diezelfde dag de mobiele telefoons van de vreemdelingen zonder hun toestemming heeft onderzocht. Volgens de vreemdelingen is daarvoor geen toereikende wettelijke grondslag.
1.1. De zaak gaat over de vraag wat het zonder toestemming onderzoeken van de mobiele telefoons betekent voor de grensdetentie. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de mobiele telefoons van de vreemdelingen zonder toereikende wettelijke grondslag zijn onderzocht, maar dat dit niet leidt tot de onrechtmatigheid van de grensdetentie.
In de overwegingen hierna legt de Afdeling uit hoe zij tot dat oordeel komt. Eerst geeft de Afdeling een weergave van de uitspraak van de rechtbank (onder 2 en 2.1) en de grief van de minister (onder 3). Daarna legt zij uit waarom de wettelijke grondslag die de minister heeft gebruikt voor het onderzoek aan de mobiele telefoons niet volstaat (onder 4 tot en met 4.3) en vervolgens waarom dat de grensdetentie toch niet onrechtmatig maakt (onder 4.4 tot en met 4.7.1). Tot slot geeft de Afdeling een terugkoppeling aan de wetgever (onder 5).
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de mobiele telefoons van de vreemdelingen, anders dan de minister op de zitting bij de rechtbank heeft betoogd, niet alleen zijn onderzocht in het kader van de asielprocedure, maar ook in het kader van het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregelen. Daarbij heeft zij van belang geacht dat in de ‘processen-verbaal van bevindingen bij aanvraag asiel’ (hierna: processen-verbaal), waarin staat dat de mobiele telefoons van de vreemdelingen zijn uitgelezen, gegevens zijn verzameld in het kader van zowel de asielprocedure als de vrijheidsontnemende maatregelen. Daarin is bijvoorbeeld te lezen dat de vreemdelingen zijn gevraagd of er feiten en omstandigheden zijn die vrijheidsontneming in hun geval onmogelijk maken. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat uit de processen-verbaal niet blijkt dat de mobiele telefoons alleen in het kader van de asielprocedure zijn onderzocht.
2.1. De rechtbank verwijst vervolgens naar de uitspraak van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1387, waarop de vreemdelingen zich hebben beroepen en waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat artikel 59, achtste lid, van de Vw 2000 niet volstaat als wettelijke grondslag voor het zonder toestemming onderzoeken van mobiele telefoons van in bewaring gestelde vreemdelingen. Volgens de rechtbank is ook in dit geval niet gebleken dat de mobiele telefoons van de vreemdelingen zijn onderzocht met een toereikende wettelijke grondslag, zodat er sprake is van een gebrek. Daarom heeft zij een belangenafweging gemaakt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de belangen van de vreemdelingen zwaarder wegen dan de met de grensdetentie gediende belangen en dat de vrijheidsontnemende maatregelen daarom onrechtmatig waren vanaf de eerste dag, de dag dat de mobiele telefoons zijn onderzocht.
Het hoger beroep
3. De minister komt in zijn enige grief op tegen dit oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat de mobiele telefoons zijn onderzocht in verband met de identificatie en registratie van de vreemdelingen ten behoeve van de asielprocedure en dat dit geen betrekking, en ook geen invloed, heeft op de grensdetentie. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1285. Zijn bevoegdheid tot dit onderzoek is geregeld in artikel 55 van de Vw 2000, zodat een vergelijking met de uitspraak van 3 april 2024, die betrekking heeft op artikel 59 van de Vw 2000, niet opgaat. Volgens de minister kan een eventuele schending van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (EU) 2016/679 daarom wel aan de orde komen in de asielprocedure, maar niet in de procedure tegen de vrijheidsontnemende maatregelen, zodat voor een belangenafweging geen aanleiding bestond. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 wel volstaat als grondslag voor het inzien van gegevens en documenten die de vreemdelingen, al of niet op hun mobiele telefoon, bij zich dragen. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1580.
Beoordeling
Volstaat artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 als grondslag voor het zonder toestemming onderzoeken van mobiele telefoons?
4. De Afdeling gaat eerst in op het standpunt van de minister dat hij de mobiele telefoons van de vreemdelingen zonder hun toestemming mocht onderzoeken op grond van artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000. Uit deze bepaling volgt dat de ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen bevoegd zijn om een vreemdeling die asiel heeft aangevraagd staande te houden en aan zijn kleding of lichaam te onderzoeken, of zijn bagage te doorzoeken, met het oog op het vinden van reis- of identiteitspapieren, documenten of bescheiden, die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van zijn aanvraag.
4.1. De Afdeling stelt vast dat de inmenging in de rechten op bescherming van persoonsgegevens en privéleven van de vreemdelingen in deze zaak niet minder ver gaat dan de inmenging in grondrechten die aan de orde was in de al genoemde uitspraak van 3 april 2024. Nog daargelaten de vraag of de onderzoeksbevoegdheid die artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 verleent, ook ziet op mobiele telefoons, stelt de Afdeling verder vast dat die bevoegdheid niet verder is ingekaderd dan de onderzoeksbevoegdheid uit artikel 59, achtste lid, van de Vw 2000, waarover de uitspraak van 3 april 2024 gaat. Ook artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 schrijft namelijk niet voor in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden een mobiele telefoon mag worden onderzocht, en uit wat de minister heeft aangevoerd blijkt ook niet dat zulke omstandigheden en voorwaarden volgen uit andere materieelwettelijke regelingen. Deze bepaling biedt daarom onvoldoende bescherming tegen willekeurig optreden bij de beslissing om een mobiele telefoon al dan niet te onderzoeken. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 3 april 2024, onder 9.3.
4.2. Anders dan de minister stelt, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1580, niet dat artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 volstaat als grondslag voor het zonder toestemming onderzoeken van mobiele telefoons. In die uitspraak ging het - net als in de uitspraak van 6 mei 2004 in zaak nr. 200401455/1, JV2004/263, waarbij werd aangesloten - om het uitlezen van een simkaart en heeft de Afdeling onder 2.7 overwogen dat dit vergelijkbaar is met het kopiëren van papieren, documenten en bescheiden. De vreemdeling heeft er in zijn schriftelijke uiteenzetting echter terecht op gewezen dat het uitlezen van een simkaart niet vergelijkbaar is met het onderzoeken van een mobiele telefoon. Anders dan het uitlezen van een simkaart, geeft het onderzoeken van een telefoon namelijk een vergaande inkijk in iemands privéleven, die zonder deugdelijke wettelijke grondslag niet aanvaardbaar is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 3 april 2024, onder 8. Al daarom kunnen de uitspraken uit 2004 en 2012 in dit geval niet worden gevolgd.
4.3. Gelet op wat onder 4.1 en 4.2 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 onvoldoende grondslag biedt om mobiele telefoons van vreemdelingen zonder hun toestemming te onderzoeken.
De mobiele telefoons van de vreemdelingen zijn onderzocht zonder toereikende wettelijke grondslag. Wat betekent dat voor de rechtmatigheid van de grensdetentie?
4.4. De Afdeling gaat in de volgende overwegingen in op de vraag of de mobiele telefoons van de vreemdelingen alleen zijn onderzocht in het kader van de asielprocedure en niet in het kader van de grensdetentie, zoals de minister betoogt. Een bevestigend antwoord op die vraag leidt namelijk tot de conclusie dat het onderzoeken van de mobiele telefoons geen gevolgen kan hebben voor de rechtmatigheid van de grensdetentie. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de beantwoording van deze vraag ten eerste bepalend of er op de mobiele telefoons is gezocht naar gegevens die relevant zijn voor het opleggen of voortduren van de vrijheidsontnemende maatregelen. De Afdeling gaat hierop in onder 4.5 en 4.5.1. Ten tweede is bepalend of het onderzoeken van de mobiele telefoons afhankelijk was van het opleggen van de maatregelen. De Afdeling gaat hierop in onder 4.6 tot en met 4.6.3.
Is er op de mobiele telefoons gezocht naar gegevens die relevant zijn voor het opleggen of voortduren van de vrijheidsontnemende maatregelen?
4.5. Een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 wordt opgelegd in het kader van het grensbewakingsbelang. Grensdetentie is geoorloofd onder de vereisten genoemd in artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3794, onder 3.1). Dit betekent dat grensdetentie mogelijk is als een vreemdeling aan de grens een asielwens heeft geuit, er geen bijzondere individuele omstandigheden zijn die grensdetentie onevenredig bezwarend maken (artikel 5.1a, derde lid, van het Vb 2000) en niet is gebleken dat het asielverzoek zich niet leent voor behandeling in de grensprocedure (artikel 3.109b, derde lid, gelezen samen met het eerste lid, van het Vb 2000). Dit laatste zal doorgaans niet blijken voordat de vreemdeling is gehoord in de asielprocedure. Niet in geschil is dat in het geval van de vreemdelingen aan de vereisten voor grensdetentie was voldaan. Gegevens die eventueel op mobiele telefoons worden gevonden, zijn daarvoor niet van betekenis.
4.5.1. Deze zaak onderscheidt zich daarmee van de situatie waarover de genoemde uitspraak van 3 april 2024 gaat. Daarin ging het om een vreemdeling die in bewaring was gesteld op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, met het oog op haar uitzetting. De minister onderzocht haar mobiele telefoon ook, op basis van het achtste lid van dat artikel, met het oog op haar uitzetting, namelijk om documenten te vinden die haar uitzetting zouden kunnen vergemakkelijken. Een dergelijke koppeling tussen het onderzoek aan de mobiele telefoons en de voorwaarden of het doel van de grensdetentie ontbreekt in de voorliggende zaak.
Was het onderzoek aan de mobiele telefoons afhankelijk van het opleggen van de maatregelen?
4.6. Volgens de minister zijn de mobiele telefoons van de vreemdelingen met toepassing van artikel 55 van de Vw 2000 onderzocht in het kader van de asielprocedure.
4.6.1. In de processen-verbaal staat dat de vreemdelingen op 4 april 2024, omstreeks 16.45 uur, zijn overgedragen aan de Brigade Asiel van de KMar en dat zij en hun bagage omstreeks 17.00 uur op grond van artikel 55, tweede en derde lid, van de Vw 2000 zijn onderzocht om reis- of identiteitspapieren, documenten of bescheiden te vinden die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de asielaanvragen. Ook staat daarin dat bij dat onderzoek de mobiele telefoons van de vreemdelingen tijdelijk in bewaring zijn genomen om die uit te lezen. Verder volgt uit de processen-verbaal dat de vreemdelingen om 18.15 uur zijn bevraagd over de toepassing van een lichter middel, waarna werd besloten geen lichter middel toe te passen. Om 20.18 uur zijn de vrijheidsontnemende maatregelen ondertekend.
4.6.2. Gelet op de inhoud van de processen-verbaal ziet de Afdeling geen reden eraan te twijfelen dat de minister de mobiele telefoons van de vreemdelingen heeft onderzocht bij het uitoefenen van een onderzoeksbevoegdheid die erop is gericht informatie te verkrijgen die nodig is voor de beoordeling van de asielaanvragen. Dat de processen-verbaal waaruit dit blijkt ook informatie bevatten die gaat over de voorbereiding en oplegging van de vrijheidsontnemende maatregelen betekent, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat de mobiele telefoons van de vreemdelingen ook zijn onderzocht in het kader van het opleggen van die maatregelen. Dit volgt namelijk niet uit de processen-verbaal. Daarbij komt dat het de minister vrijstaat ervoor te kiezen de delen over de vrijheidsontnemende maatregelen op te nemen in aparte processen-verbaal. De redenering van de rechtbank leidt dus tot de conclusie dat de eventuele onrechtmatigheid van de grensdetentie zou kunnen volgen uit de manier waarop de minister zijn handelen documenteert. De Afdeling volgt die redenering ook daarom niet.
4.6.3. Ook in dit opzicht onderscheidt deze zaak zich van de situatie waarover de uitspraak van 3 april 2024 gaat. De minister kan op grond van artikel 59, achtste lid, van de Vw 2000 alleen zaken onderzoeken van in bewaring gestelde vreemdelingen. Het onderzoek aan de mobiele telefoon van de vreemdeling in die zaak was dus een gevolg van haar inbewaringstelling. Dat is in de voorliggende zaak niet het geval. De mobiele telefoons van de vreemdelingen zijn niet onderzocht naar aanleiding van het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregelen, maar omdat zij asiel hebben aangevraagd.
Zijn de mobiele telefoons onderzocht in het kader van de grensdetentie?
4.7. Gelet op wat onder 4.4 tot en met 4.6.3 is overwogen, bestrijdt de minister terecht het oordeel van de rechtbank dat de mobiele telefoons van de vreemdelingen ook zijn onderzocht in het kader van het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregelen. Er werd op de mobiele telefoons namelijk niet gezocht naar gegevens die relevant waren voor de grensdetentie en het onderzoek aan de mobiele telefoons was ook niet afhankelijk van het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregelen. Dit betekent dat het onderzoek aan de mobiele telefoons geen gevolgen kan hebben voor de rechtmatigheid van de grensdetentie.
4.7.1. Daarom slaagt de grief van de minister. De vreemdelingen kunnen de rechtmatigheid van het onderzoek aan hun mobiele telefoons en het eventuele gebruik van daaruit verkregen informatie aan de orde stellen in een beroep tegen het besluit op hun asielaanvraag.
Terugkoppeling aan de wetgever
5. Zoals de Afdeling onder 4 tot en met 4.3 heeft overwogen, volstaat artikel 55, tweede lid, van de Vw 2000 niet als grondslag om mobiele telefoons van vreemdelingen zonder hun toestemming te onderzoeken. De wetgever moet deze grondslag nader uitwerken als hij dat mogelijk wil maken. De Afdeling verwijst naar haar meergenoemde uitspraak van 3 april 2024, onder 13.
Conclusie van het hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt de beroepen. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Ook toetst zij de rechtmatigheid van de grensdetentie ambtshalve.
Het beroep
7. De vreemdelingen voeren terecht aan dat er een gebrek aan de maatregelen kleeft, omdat de minister niet heeft voldaan aan de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, gelezen samen met het tweede lid, van het Vb 2000. Zij wijzen daarbij op de uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4180, onder 7 en 7.1. Uit wat in die uitspraak onder 9 is overwogen, volgt echter dat een belangenafweging moet worden gemaakt. De gebreken leiden in dit geval niet tot de onrechtmatigheid van de grensdetentie. De vreemdelingen zijn weliswaar niet schriftelijk op de hoogte gesteld van de redenen van de grensdetentie in een taal die zij begrijpen, maar met behulp van een beëdigd tolk Farsi is hen wel mondeling de strekking en inhoud van de vrijheidsontnemende maatregelen medegedeeld. Ook zijn zij erop gewezen dat zij daartegen beroep konden instellen. De vreemdelingen hebben verklaard dat zij dit begrepen. Verder is de inhoud van de informatiebrief ‘Waarom aan u een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd’ met behulp van de tolk met hen besproken. Ook heeft de gemachtigde van de vreemdelingen namens hen beroep ingesteld tegen de maatregelen. Gelet hierop zijn de vreemdelingen in staat gesteld effectief rechtsmiddelen tegen de grensdetentie in te stellen en is niet gebleken dat zij in hun belangen zijn geschaad, ondanks dat de minister niet heeft voldaan aan de informatieplicht.
7.1. Verder voeren de vreemdelingen aan dat de vrijheidsontnemende maatregelen niet zijn uitgereikt. In de maatregelen staat echter dat deze onmiddellijk aan hen zijn uitgereikt. In alleen de stelling dat dit niet het geval is, ziet de Afdeling geen reden daaraan te twijfelen.
7.2. De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie
8. De Afdeling ziet ook ambtshalve geen reden om de grensdetentie onrechtmatig te achten. De beroepen zijn ongegrond. De verzoeken om schadevergoeding worden daarom afgewezen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 23 april 2024 in zaken nrs. NL24.15780, NL24.15781 en NL24.15782;
III. verklaart de beroepen ongegrond;
IV. wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Dallinga
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
18-1020