Uitspraak
202104723/1/A3 en 202104724/1/A3.
Datum uitspraak: 28 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 7 juni 2021 in zaken nrs. 19/2565 en 20/2760 in de gedingen tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu: de minister, hierna beiden: de minister).
Procesverloop
19/2565
Bij besluit van 30 mei 2018 heeft de minister het op 22 mei 2018 aan [appellante] gegeven mondeling bevel tot stillegging van werkzaamheden, schriftelijk bevestigd.
Bij besluit van 14 augustus 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
20/2760
Bij besluit van 29 juni 2020 heeft de minister het verzoek van [appellante] om intrekking van de stillegging, afgewezen.
[appellante] heeft tegen de afwijzing van haar verzoek om intrekking van de stillegging op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
19/2565 en 20/2760
Bij te onderscheiden uitspraken van 7 juni 2021 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 14 augustus 2019 en 29 juni 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraken heeft [appellante] afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 19/2565.
[appellante] heeft een zienswijze en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden] , bijgestaan door mr. E.M. Witjens en mr. M.A.J. West, beiden advocaat te Rotterdam en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.R. Baas en B.M. Otterdijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Afdeling zal de hoger beroepen vanwege de onderlinge samenhang gevoegd behandelen. De Afdeling bespreekt eerst het hoger beroep van [appellante] en het incidenteel hoger beroep van de minister inzake het bevel tot stillegging van de werkzaamheden. Vervolgens bespreekt zij het hoger beroep van [appellante] inzake de afwijzing van de intrekking van de stillegging.
2. Op 14 november 2017 vond een arbeidsongeval plaats in het magazijn van [appellante]. Tijdens het lossen van stalen balken met behulp van een bovenloopkraan raakte de kraanmachinist door een schrikreactie met zijn voet het pedaal, waardoor de lading is gaan bewegen. Hierdoor werd een medewerker geraakt door het pakket stalen balken en kwam hij klem te zitten tegen de stalen balken achter hem. Dit leidde tot een ziekenhuisopname. [appellante] maakte op 15 november 2017 melding van dit ongeval bij de Inspectie SZW.
3. Naar aanleiding van de melding heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op 15 en 16 november 2017 onderzoek verricht bij [appellante]. Uit het boeterapport van 13 juni 2018 blijkt dat hij de plaats van het ongeval heeft bezocht en heeft gesproken met de manager logistiek, de groepsleider staal en de preventiemedewerker tevens vertegenwoordiger van de ondernemingsraad. Hierbij heeft de arbeidsinspecteur toegelicht dat hij de balken waarover de medewerkers moeten lopen om de kettingen los te maken die om het pakket balken zitten, geen veilige arbeidsplaats vond.
Hij vroeg hen na te denken over een andere manier van afhangen van de metalen balken.
4. Op 22 mei 2018 heeft de arbeidsinspecteur gesproken met de vertegenwoordiger van [appellante]. Uit dit gesprek bleek dat er geen schriftelijke werkinstructie bestond voor het afhangen van lasten. Ook bleek dat de afhanger nog steeds over de balken, tussen de flenzen (opstaande randen), langs de last mocht lopen. Weliswaar waren de kraanmachinisten geïnstrueerd om de voet niet boven het pedaal te houden als de bovenloopkraan stil hangt, maar het was mogelijk een onverwachte beweging met de bovenloopkraan te maken waardoor de afhanger bekneld kon raken. Er was geen overleg geweest tussen de ondernemingsraad en de directie van [appellante] over een veiligere werkwijze voor het afhangen van lasten met behulp van een bovenloopkraan. Dit was voor de arbeidsinspecteur aanleiding mondeling het bevel te geven tot stillegging van het afhangen van stalen balken op de wijze die tot het arbeidsongeval had geleid. Ook heeft de arbeidsinspecteur [appellante] een boete opgelegd.
5. Naar aanleiding van de stillegging heeft [appellante] een nieuwe werkinstructie ‘veilig afhangen van balken d.m.v. inflenzen’ opgesteld en een taak-risico-analyse van deze werkzaamheden laten uitvoeren door veiligheidskundige R. Crutzen. Hij heeft de werkinstructie en het rapport van Crutzen op 25 mei 2018 aan de arbeidsinspecteur toegezonden met het verzoek te laten weten of de werkwijze mag worden geïmplementeerd en de werkzaamheden mogen worden hervat. De arbeidsinspecteur heeft op 25 mei 2018 per e-mail laten weten dat er zo gewerkt mag worden als aangegeven in de nieuwe werkinstructie.
6. Op 30 mei 2018 heeft de minister het mondelinge bevel tot stillegging schriftelijk bevestigd. Daarbij is toegelicht dat er twee ernstige gevaren voor personen zijn geconstateerd:
1. gevaar voor de afhanger die langs de lasten loopt om getroffen of geraakt te worden door de lasten die in de kettingen van de bovenloopkraan hangen bij een onverwachte beweging van de bovenloopkraan (hierna: gevaar 1);
2. gevaar om te struikelen en daarbij onder of tegen de last te komen of gevaar op letsel (enkels omzwikken, knieletsel) bij het lopen over in het magazijn aanwezige metalen balken - met flenzen - bij het afhangen van de last die in de bovenloopkraan hangt (hierna: gevaar 2).
Vanwege deze geconstateerde gevaren heeft de arbeidsinspecteur bevolen om twee werkwijzen stil te leggen:
a. het afhangen van lasten die middels de bovenloopkraan met kettingen aan de loopkatten naar een plaats in het magazijn worden getransporteerd waarbij de afhanger langs de last loopt (hierna: werkwijze a);
b. het lopen over metalen balken tijdens het afhangen van lasten (hierna: werkwijze b).
7. Tegen dit besluit heeft [appellante] op 6 juli 2018 bezwaar gemaakt en op 8 augustus 2018 de gronden van het bezwaar aangevuld.
Bij de aanvulling van de gronden heeft [appellante] nieuwe schriftelijke werkinstructies ingebracht voor het lopen over balkstaal en het lossen van balkstaal met een elektrische haak. Ook heeft zij een risico-evaluatie van Crutzen over het lopen op stalen profielen van 28 juni 2018 ingebracht.
De minister heeft het bezwaar bij besluit van 14 augustus 2019 ongegrond verklaard. In dit besluit heeft hij toegelicht dat gevaar 1 weliswaar is weggenomen, maar dat dit niet betekent dat het besluit tot stillegging op dit punt dient te worden herroepen. Wat betreft gevaar 2, heeft de minister toegelicht dat in de bezwaarprocedure niet kan worden beoordeeld of er inmiddels voldoende maatregelen zijn genomen om het ernstig gevaar weg te nemen. Het is aan de arbeidsinspecteur om te beoordelen of de intrekking kan worden opgeheven, aldus de minister. Tegen dit besluit heeft [appellante] op 24 september 2019 beroep ingesteld. Zij heeft de gronden van het beroep op 31 oktober 2019 aangevuld.
8. Ook heeft [appellante] de minister op 31 oktober 2019 verzocht de stillegging in te trekken. In een e-mailbericht van dezelfde datum heeft [appellante] de arbeidsinspecteur verzocht om intrekking van de stillegging. Aan deze verzoeken heeft zij ten grondslag gelegd dat de arbeidsinspecteur al heeft laten weten dat gevaar 1 is weggenomen.
9. De arbeidsinspecteur heeft op 13 december 2019 een bezoek gebracht aan [appellante]. Tijdens dit bezoek heeft de manager logistiek voorgedaan hoe er volgens hem veilig over de balken kan worden gelopen. De arbeidsinspecteur en zijn collega hebben echter meegedeeld dit geen veilige werkwijze te vinden. [appellante] heeft de arbeidsinspecteur vervolgens per e-mailbericht van 5 maart 2020 een aantal documenten toegezonden, waaronder een bijgewerkte werkinstructie ‘veilig afhangen van balken d.m.v. inflensen’ en een risico-evaluatie lopen over balkstaal van de Arbo-adviseur. Ook is als bijlage bij de mail een filmpje gevoegd waarin medewerkers demonstreerden hoe zij over de balken liepen.
De arbeidsinspecteur heeft per e-mailbericht van 3 juni 2020 aan [appellante] laten weten dat er naar zijn mening, ondanks de genomen maatregelen, nog steeds sprake is van een ernstig gevaar als een medewerker op de balken loopt. Dit vormde ook de reden voor de afwijzing van het verzoek tot intrekking van de stillegging. In het besluit van 29 juni 2020 bevestigde de minister dat gevaar 1 inderdaad was opgeheven. Gevaar 2 leverde echter naar zijn oordeel nog steeds een ernstig gevaar op, op grond waarvan het verzoek van [appellante] om de stillegging in te trekken werd afgewezen.
Uitspraak van de rechtbank
10. De rechtbank heeft, voor zover relevant, geoordeeld dat de minister zich ten aanzien van gevaar 2 redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake was van een ernstig gevaar, als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: Arbowet 1998). De arbeidsinspecteur kon ook ten tijde van het besluit tot afwijzing van het verzoek om intrekking van de stillegging redelijkerwijs tot het oordeel komen dat er nog steeds sprake was van een ernstig gevaar, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
11. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
De stillegging van de werkzaamheden
Het hoger beroep van [appellante]
-het criterium ‘ernstig gevaar’-
12. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat gevaar 2 een ernstig gevaar opleverde als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet 1998. Zij voert hiertoe aan dat de Arbowet 1998 weliswaar geen definitie van het criterium ‘ernstig gevaar’ geeft, maar dat uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie blijkt dat het moet gaan om situaties die potentieel dodelijke gevolgen kunnen hebben. Het gevaar op struikelen of het omzwikken van enkels of het oplopen van knieletsel bij het lopen over stalen balken vallen daar niet onder.
12.1. Op grond van artikel 28, eerste lid, van de Arbowet 1998 is een daartoe aangewezen ambtenaar bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling dat de minister een ruime beoordelingsruimte heeft bij de beoordeling of werkzaamheden een ernstig gevaar opleveren van personen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9268).
12.2. [appellante] baseert haar standpunt dat artikel 28, eerste lid, van de Arbowet 1998 doelt op situaties die potentieel dodelijke gevolgen kunnen hebben, ten eerste op de wetsgeschiedenis. Zij verwijst hiervoor naar Kamerstukken over de wijziging van de Arbeidswet 1919 en de Veiligheidswet 1934 in de periode 1949-1951, omdat artikel 28 van de Arbowet 1998 uit die wet is overgenomen zonder aanvullende inhoudelijke toelichting. Uit de memorie van toelichting, Kamerstukken II 1949-1950, 1708, nr. 5, p. 4, blijkt dat het tegen de achtergrond van enkele dodelijke arbeidsongevallen nodig werd gevonden een mogelijkheid te openen om onverwijld op te treden in de gevallen waarin ernstig gevaar voor het leven of de gezondheid van personen bestaat. Er wordt in de memorie van toelichting en in de memorie van antwoord, Kamerstukken II 1949-1950, 1708, nrs. 5 en 7, een aantal voorbeelden gegeven van een dergelijke situatie: verdrinkingsgevaar, giftige dampen en gassen en ontploffingsgevaar.
12.3. Anders dan [appellante] betoogt, kan op basis hiervan niet worden geconcludeerd dat de wetgever alleen situaties op het oog heeft gehad die potentieel tot de dood leiden. Deze voorbeelden zijn in de memorie van antwoord genoemd ter illustratie, maar uit de memorie van toelichting blijkt dat niet alleen ernstig gevaar voor het leven, maar ook ernstig gevaar voor de gezondheid van personen aanleiding was om de wetswijziging voor te stellen. Ook de jurisprudentie wijst niet in de richting van de door [appellante] bepleite interpretatie. In de uitspraken die [appellante] aanvoert ter onderbouwing van dit punt is weliswaar geoordeeld dat de stillegging terecht was omdat er sprake was van een ernstig - en levensbedreigend - gevaar, maar dit betekent niet dat de bevoegdheid alleen in dergelijke situaties mag worden ingezet. Dit betoog heeft de rechtbank daarom terecht niet gevolgd.
12.4. Het betoog slaagt niet.
-de motivering van ‘ernstig gevaar’ in de besluitvorming-
13. Volgens [appellante] moet het bij ‘ernstig gevaar’ gaan om een daadwerkelijk en niet om een mogelijk gevaar. Zij meent dat niet ieder risico op ernstig letsel leidt tot de conclusie dat er sprake is van ernstig gevaar. Zij betoogt dat de minister in relatie tot gevaar 2 niet heeft gemotiveerd dat er een reëel gevaar is om te struikelen en daarbij onder of tegen de last te komen of bij het lopen over metalen balken letsel op te lopen zoals een verzwikte enkel of knieletsel.
13.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom gevaar 2 ten tijde van de stillegging is beoordeeld als ernstig, en daarmee reëel. De minister heeft daarover in het besluit op bezwaar van 14 augustus 2019 toegelicht dat de balken waarover de medewerkers moeten lopen flensen hebben van 7 centimeter hoog en dat deze ook in rijen van verschillende hoogtes naast elkaar liggen. Dit brengt het risico mee dat zij struikelen, tegen een last aankomen, en daarbij hun enkel verzwikken of knieletsel oplopen. Dat dit ten tijde van de stillegging door de arbeidsinspecteur als een reëel risico is beoordeeld dat leidt tot een ernstig gevaar, is niet onbegrijpelijk. De stillegging is dus, anders dan betoogd door [appellante], niet gebaseerd op een situatie waarin er slechts sprake was van een zeer laag of theoretisch risico op een ernstig gevolg.
13.2. De Afdeling is echter van oordeel dat de minister de heroverweging in bezwaar niet had mogen beperken tot de beoordeling of de arbeidsinspecteur zich ten tijde van de stillegging redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat er sprake was van een ernstig gevaar. Op grond van artikel 7:11 van de Awb rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Hierbij is het vertrekpunt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. De aard van een besluit kan echter aanleiding zijn om juist geen rekening te houden met bepaalde feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571). In dit geval is die aanleiding er niet. Het stilleggingsbesluit was er mede op gericht de situatie op de werkvloer te herstellen en vereiste daarom, gelet op het doel en de strekking van de te handhaven norm, een heroverweging waarbij ook werd beoordeeld of er ten tijde van het besluit op bezwaar nog steeds sprake was van een ernstig gevaar voor personen bij het uitvoeren van de betreffende werkzaamheden.
13.3. Uit de aanvullende gronden van het bezwaarschrift van [appellante] blijkt dat zij in de periode tussen het besluit tot stillegging en het besluit op bezwaar een aantal maatregelen heeft genomen om gevaar 2 te reduceren. Het gaat om het gebruik van een elektrisch bedienbare haak bij het ‘afhangen’ van de balken, waardoor het niet meer nodig is dat een medewerker handmatig de ketting uit de haak haalt. Over deze maatregel heeft [appellante] toegelicht dat de frequentie van het lopen over de balken is teruggebracht. Verder heeft zij twee nieuwe werkinstructies opgesteld; één over het lopen over balkstaal en één over het lossen van balkstaal met een elektrische haak. Ook heeft [appellante] een risico-evaluatie van 28 juni 2018, uitgevoerd door Crutzen consultancy, ingebracht in de bezwaarfase. In deze evaluatie wordt een ongeval bij het lopen over stalen profielen beoordeeld als een mogelijk risico, die actie wenselijk maakt. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar overweging dat deze evaluatie vanwege de gebruikte methodiek niet kan worden toegepast. Dat de evaluatie niet is toegespitst op de beoordeling van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 28 van de Arbowet 1998, betekent immers niet dat deze geen relevantie heeft. Nu de minister ten onrechte heeft nagelaten te beoordelen in hoeverre er ten tijde van het besluit op bezwaar, in het licht van de door [appellante] genomen maatregelen en de risico-evaluatie van Crutzen, nog steeds sprake was van een ernstig gevaar bij het lopen over de balken, is het besluit onvoldoende gemotiveerd. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
13.4. Het betoog slaagt.
- De toets van de rechtbank -
14. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank te terughoudend is geweest in haar toets van het besluit van de minister. Hierdoor heeft er volgens haar geen inhoudelijke beoordeling plaatsgevonden van de uitoefening van de bevoegdheid tot stillegging van de werkzaamheden. Daarbij wijst zij erop dat de minister geen richtlijnen of beleid heeft opgesteld over de uitoefening van deze bevoegdheid, waardoor dit wordt overgelaten aan de betrokken arbeidsinspecteur. Volgens [appellante] schuift de rechtbank argumenten die tegen de beoordeling van de arbeidsinspecteur worden ingebracht te gemakkelijk terzijde. Zo is de door haar ingebrachte risico-evaluatie van Crutzen door de rechtbank terzijde geschoven. Ook baseert de rechtbank zich bij haar toets ten onrechte alleen op de informatie die ten tijde van het besluit tot stillegging voor de minister kenbaar was, aldus [appellante].
14.1. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 13 juli 2005 geoordeeld dat een minder indringende toets op zijn plaats is, omdat uit de bewoordingen van artikel 28, eerste lid, van de Arbowet 1998 blijkt dat een ruime beoordelingsruimte toekomt aan de minister bij het invullen van het criterium ‘ernstig gevaar’. De formulering "indien naar zijn redelijk oordeel […] die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen" brengt met zich dat de rechtbank alleen mag beoordelen of de arbeidsinspecteur, en daarmee de minister, redelijkerwijs kon oordelen dat er sprake was van een ernstig gevaar. Hoewel de rechtbank hierdoor dus het besluit tot stillegging minder indringend toetst, kan niet worden geconcludeerd dat er geen inhoudelijke toets plaatsvindt. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank wel inhoudelijk getoetst of het oordeel van de minister ten tijde van de stillegging stand kon houden. Daarbij is zij uitvoerig ingegaan op de argumenten van de minister om gevaar 2 als een ernstig gevaar aan te merken en op de tegenargumenten van [appellante]. Dat de minister geen beleid of richtlijnen heeft opgesteld over de invulling van het criterium ‘ernstig gevaar’ doet er niet aan af dat een inhoudelijke beoordeling van het besluit mogelijk is en in dit geval ook heeft plaatsgevonden.
14.2. De rechtbank heeft in haar uitspraak ook geoordeeld dat de risico-evaluatie van Crutzen weliswaar betrokken had mogen worden bij de heroverweging in bezwaar, maar dat deze vanwege de gebruikte methodiek niet kan worden toegepast bij de beantwoording van de vraag of er ten tijde van de stillegging sprake was van een ernstig gevaar. De Afdeling is het met de rechtbank eens dat informatie van na de stillegging relevant kan zijn voor de beoordeling van de situatie ten tijde van de stillegging. Zij is bovendien, zoals toegelicht onder 13.3, van oordeel dat de gebruikte methodiek niet in de weg staat aan het betrekken van de risico-evaluatie van Crutzen bij de herbeoordeling in bezwaar. Daarbij moet er echter wel rekening mee worden gehouden dat een besluit tot stillegging van werkzaamheden een preventief karakter heeft en in voorkomende gevallen genomen moet worden voordat er volledig zicht bestaat op de risico’s. Waar het in een dergelijke situatie om gaat, is dat de arbeidsinspecteur op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit redelijkerwijs tot het oordeel heeft kunnen komen dat er sprake was van een ernstig gevaar. In dit geval wordt in de risico-evaluatie van Crutzen geconcludeerd dat er bij het lopen op stalen profielen sprake is van een mogelijk risico, dat actie wenselijk maakt. Naar het oordeel van de Afdeling werpt de evaluatie daarmee niet een zodanig ander licht op de situatie dat geconcludeerd moet worden dat de feiten en omstandigheden ten tijde van de stillegging redelijkerwijs geen grondslag boden voor dat besluit.
14.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep van [appellante]
15. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van [appellante] tegen de uitspraak van de rechtbank over de stillegging van de werkzaamheden gegrond is. De Afdeling zal in haar conclusie ingaan op de gevolgen hiervan.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de minister
16. De minister betoogt dat de rechtbank in rechtsoverweging 13.1 ten onrechte heeft overwogen dat informatie van na de datum van het besluit tot stillegging betrokken had moeten worden bij de heroverweging in bezwaar. Ter zitting van de Afdeling heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat het incidenteel hoger beroep is ingesteld op voorwaarde dat dit punt niet al inhoudelijk aan de orde komt bij de beoordeling van het hoger beroep van [appellante].
16.1. Aangezien de Afdeling in rechtsoverwegingen 13.2, 13.3 en 14.2 is ingegaan op de relevantie van informatie die dateert van na het besluit tot stillegging bij de heroverweging in bezwaar, is de voorwaarde niet vervuld. Het incidenteel hoger beroep van de minister komt daarom te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
De afwijzing van het verzoek tot intrekking van de stillegging
-het criterium ‘ernstig gevaar’-
17. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister redelijkerwijs tot het oordeel kon komen dat er ten tijde van de afwijzing van het verzoek tot intrekking van de stillegging nog steeds sprake was van een ernstig gevaar. Volgens [appellante] miskent de rechtbank in haar beoordeling de inhoud van de maatstaf ‘ernstig gevaar’ in artikel 28, vierde lid, van de Arbowet 1998.
17.1. Dit betoog is hierboven in relatie tot artikel 28, eerste lid, van de Arbowet 1998 al behandeld onder rechtsoverweging 12.3 en slaagt niet.
-de besluitvorming over de weigering om de stillegging in te trekken-
18. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank zich bij haar beoordeling alleen heeft gericht op de maatregelen ter ondervanging van gevaar 2, terwijl zij had moeten beoordelen of de minister redelijkerwijs kon oordelen dat er nog sprake was van een ernstig gevaar. Hierdoor heeft de rechtbank de nieuwe werkwijze waarbij gebruikt wordt gemaakt van een elektrische haak ten onrechte niet betrokken bij haar beoordeling. Ook de risico-evaluatie van de Arbo-adviseur M. van de Pavert van 19 februari 2020 waarbij de nieuwe werkwijze en technische voorzieningen zijn betrokken, is door de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Anders dan overwogen door de rechtbank, is [appellante] van mening dat ervaring met het lopen over balkstaal wel afdoet aan de ernst van het gevaar.
18.1. Artikel 28, vierde lid, van de Arbowet 1998 schrijft voor dat zodra de arbeidsinspecteur die het bevel tot stillegging heeft gegeven tot het oordeel komt dat geen ernstig gevaar meer aanwezig is, hij het bevel intrekt. Uit de tekst van deze bepaling blijkt dat bij een beslissing over intrekking centraal staat of er nog steeds sprake is van een ernstig gevaar. Bij deze beoordeling moeten alle factoren worden betrokken die van invloed zijn op de mate van gevaar die bij de betreffende werkwijze optreedt. Hieronder vallen de maatregelen die zijn genomen door de werkgever ter ondervanging van het gevaar, maar ook andere factoren die daarop mogelijk een effect hebben. Voor zover de rechtbank in rechtsoverwegingen 8 en 10 heeft overwogen dat alleen de maatregelen die [appellante] specifiek ter ondervanging van het risico van lopen over de balken heeft genomen relevant zijn, is dit daarom onjuist.
18.2. Voor de beoordeling of de stillegging moest worden ingetrokken had de minister alle informatie moeten betrekken die zicht gaf op de betreffende werkwijze ten tijde van het besluit. Daarbij gaat het onder meer om de risico-evaluatie van Crutzen over het lopen op stalen profielen en de door [appellante] genomen maatregelen die tot gevolg hebben dat de frequentie van het lopen op balkstaal sterk is verminderd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de frequentie van het lopen op de balken wel relevant voor de beoordeling. Zoals terecht is betoogd door [appellante] op basis van het rapport van hoogleraar besturen van veiligheid I. Helsloot, moet de kans op het intreden van het specifieke scenario waarin het gevaar zich voordoet bij het oordeel worden betrokken. Immers, hoe lager de frequentie van het lopen op de balken, hoe minder kans dat zich daarbij een ongeval zal voordoen. Daarnaast had de minister ook de risico-evaluatie van Van de Pavert, waaruit blijkt dat het risico door de genomen maatregelen is verlaagd, bij de beoordeling moeten betrekken. Zoals hierboven onder 13.3 is overwogen ten aanzien van de risico-evaluatie van Crutzen, staat de bij deze risico-evaluatie gebruikte methodiek namelijk niet in de weg aan het betrekken van de uitkomst bij de beoordeling in het kader van de stillegging. Ook de ervaring die de medewerkers van [appellante] hebben met het lopen over stalen balken, had naar het oordeel van de Afdeling moeten worden betrokken bij de beoordeling. Zelfs als het gevaar daardoor niet wordt weggenomen, kan ervaring wel van invloed zijn op de mate van gevaar van een bepaalde werkwijze.
18.3. Nu uit het besluit van de minister niet blijkt hoe de bovenstaande factoren zijn meegewogen, is onvoldoende gemotiveerd waarom er ten tijde van het besluit op het verzoek tot intrekking van de stillegging nog steeds sprake was van een ernstig gevaar. De rechtbank heeft dit motiveringsgebrek niet onderkend.
18.4. Het betoog slaagt.
18.5. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van [appellante] tegen de uitspraak van de rechtbank over de afwijzing van het verzoek tot intrekking van de stillegging gegrond is. De Afdeling zal hierna in haar conclusie ingaan op de gevolgen hiervan.
Conclusie
De stillegging van de werkzaamheden
19. Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep gegrond worden verklaard. Het besluit op bezwaar van de minister van 14 augustus 2019 zal worden vernietigd. De minister, die nu het bevoegde bestuursorgaan is, moet een nieuw besluit op bezwaar nemen, waarin ook wordt beoordeeld en gemotiveerd in hoeverre er, in het licht van de door [appellante] genomen maatregelen en de risico-evaluatie van Crutzen, nog steeds sprake is van een ernstig gevaar bij het lopen over de stalen balken. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De minister moet de proceskosten vergoeden.
20. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de minister is vervallen.
De afwijzing van het verzoek tot intrekking van de stillegging
21. Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep gegrond worden verklaard. Het besluit van de minister van 29 juni 2020 zal worden vernietigd. De minister moet een nieuw besluit nemen op het verzoek tot intrekking van de stillegging, waarin wordt gemotiveerd in hoeverre er, in het licht van de door [appellante] genomen maatregelen en de risico-evaluaties van Crutzen en Van de Pavert, nog steeds sprake is van een ernstig gevaar bij het lopen over de stalen balken. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Limburg van 7 juni 2021 in zaken nrs. 19/2565 en 19/2760;
III. verklaart de beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 augustus 2019, kenmerk WBJA/JA-SVIA/1.2018.0906.001, en 29 juni 2020, kenmerk 1706769/12;
V. bepaalt dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een nieuw besluit op bezwaar en een nieuw besluit op het verzoek om intrekking van de stillegging neemt en deze bekendmaakt;
VI. bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 7.000,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] de door haar voor de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen betaalde griffierechten ten bedrage van € 1.772,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
818-1032
BIJLAGE | Wettelijk kader
Arbeidsomstandighedenwet 1998
Stillegging van het werk
Artikel 28
1. Een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 is bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
[…]
4. Zodra naar het oordeel van de ambtenaar die een bevel als bedoeld in het eerste lid gaf, geen ernstig gevaar meer aanwezig is, trekt hij het bevel in.
[…]