Uitspraak
202204702/1/A3.
Datum uitspraak: 18 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de rederij], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juni 2022 in zaak nr. 20/6116 in het geding tussen:
de rederij
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2020 heeft de minister aan de rederij een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft de minister het door de rederij daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 april 2021 heeft de minister een dwangsom van € 17.500,00 ingevorderd.
Bij uitspraak van 24 juni 2022 heeft de rechtbank het door de rederij tegen beide besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de rederij hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 18 juli 2022 heeft de minister een dwangsom van € 15.000,00 ingevorderd.
De rederij heeft gronden ingediend tegen dit besluit.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft deze zaak, gevoegd met zaak nummer 202204698/1/A3, op een zitting behandeld op 15 oktober 2024, waar de rederij, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, E.D.J. Peeters en T.A.A. Bijkersma, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. De rederij biedt logistieke en maritieme diensten voor transport over binnenwateren, langs de kust en over zee. Zij beschikt over verschillende duwbakken, duwboten en schepen. De minister heeft op 15 april 2020 een last onder dwangsom opgelegd aan de rederij. Hij heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd.
1.1. Op 25 april 2019 is door een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport een controle uitgevoerd op de naleving van de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving aan boord van een hecht samenstel, bestaande uit [duwboot] met daarvoor twee gekoppelde vrachtduwbakken [duwbak A] en [duwbak B]. Op 31 maart 2020 is hiervan een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt. In dit proces-verbaal is opgenomen dat de [duwboot] op het moment van controle 30 uur en 20 minuten had gevaren en dat de [duwboot] in deze periode nergens stil heeft gelegen om de verplichte aaneengesloten rust van zes uur in een periode van 24 uur op een stilliggend schip te kunnen genieten. Dit is in strijd met de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving. Ook staat in het proces-verbaal dat op de foto's van het ingevulde vaartijdenboek te zien is dat structureel te lang wordt doorgevaren, bijvoorbeeld op 9, 10, 11, 12, 13, 14 en 15 april 2019.
1.2. Op 9 december 2019 is door een toezichthouder van de Landelijke Eenheid van de politie wederom een controle uitgevoerd op de naleving van de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving aan boord van een hecht samenstel, bestaande uit de [duwboot] met [duwbak C]. Op 15 december 2019 is hiervan een boeterapport opgemaakt. In dit boeterapport is opgenomen dat de [duwboot] op het moment van controle 28 uur onafgebroken had gevaren en in deze periode nergens stil heeft gelegen om de verplichte aaneengesloten rust van zes uur in een periode van 24 uur op een stilliggend schip te kunnen genieten.
1.3. Op 6 februari 2020 is door een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport wederom een controle uitgevoerd op de naleving van de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving aan boord van een hecht, samenstel bestaande uit [duwboot] met [duwbak D]. Op 13 maart 2020 is hiervan een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt. In dit proces-verbaal is opgenomen dat op verschillende dagen meer dan achttien uur is gevaren zonder stil te liggen om de verplichte aaneengesloten rust van zes uur in een periode van 24 uur op een stilliggend schip te kunnen genieten.
1.4. De minister heeft de rederij gelast zich te houden aan de regels die gelden voor vaartijden van schepen. Indien de overtreding, het overschrijden van de maximale vaartijd, na dagtekening van de last nogmaals wordt geconstateerd, verbeurt de rederij per schip voor elk uur dat de vaartijd wordt overschreden een dwangsom van € 2.500,00. Hierbij geldt per dag een maximum van € 25.000,00 per schip. De minister heeft zijn besluit in bezwaar gehandhaafd. Hierbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat bij exploitatiewijze A2 de vaart na achttien uur varen moet worden onderbroken voor een periode van zes uur. Het aan- en afkoppelen van duwbakken telt volgens de minister niet als het onderbreken van de vaart waarbij de periode van achttien uur opnieuw begint.
1.5. De minister heeft bij besluit van 15 april 2021 aan de rederij medegedeeld dat zij een dwangsom heeft verbeurd van € 17.500,00, omdat op 9 november 2020 bij een controle is vastgesteld dat de rederij twee keer de maximale vaartijd van een duwboot heeft overschreden. Van deze controle is een boeterapport opgesteld op 12 januari 2021.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft eerst geoordeeld dat geen afzonderlijke vaartijden gelden voor de duwboten op zichzelf en de duwboten als onderdeel van een samenstel met de duwbakken. Zij heeft hierbij verwezen naar haar overwegingen in de uitspraak van dezelfde datum in zaak nr. 20/6115. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de rederij op 25 april 2019, 9 december 2019 en 6 februari 2020 overtredingen heeft begaan. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister, gezien de herhaalde overtredingen van de maximale vaartijd en de in dat verband gewenste stelselmatige gedragsverandering, een last onder dwangsom heeft mogen opleggen ter voorkoming van verdere overtredingen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom in verhouding staat tot de aard van de overtreding, en dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Daarna heeft de rechtbank geoordeeld dat de dwangsommen zijn verbeurd. Dat heeft de rechtbank onder meer gebaseerd op het boeterapport van 12 januari 2021. In wat de rederij heeft aangevoerd over de bedrijfsinspectie, de zichtwaarnemingen en de in het boeterapport vastgestelde overtredingen ziet de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen dan dat de rederij niet heeft voldaan aan de aan haar opgelegde last onder dwangsom. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de rederij geen bijzondere omstandigheden heeft aangedragen die zouden moeten leiden tot het oordeel dat de minister had moeten afzien van de invordering of het in te vorderen bedrag had moeten matigen.
Hoger beroep
Opleggen van last onder dwangsom
3. De rederij is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De rederij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister aan haar een last onder dwangsom mocht opleggen. Volgens de rederij kon de minister het boeterapport van 15 december 2019 en de processen-verbaal van 13 maart 2020 en 31 maart 2020 niet ten grondslag leggen aan de last onder dwangsom. Hiertoe voert zij aan dat de controle van 25 april 2019 te lang geleden heeft plaatsgevonden om te betrekken bij de oplegging van de last onder dwangsom en dat het proces-verbaal daarbij veel later is opgesteld. Zij betwist ook de in de processen-verbaal en in het boeterapport opgenomen verklaringen. Ter onderbouwing hiervan verwijst de rederij naar de registraties van de tachograaf waaruit zou volgen dat de vaartijden niet zijn overschreden. Verder voert de rederij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de tijd die de duwboot zelfstandig heeft gevaren moet worden opgeteld bij de vaartijd van de duwboot als onderdeel van een hecht samenstel met een duwbak. Volgens de rederij volgt dit niet uit de wet en heeft zij dus geen wettelijke voorschriften overtreden. Door dat wel te doen heeft de minister in strijd gehandeld met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het legaliteitsbeginsel (hierna: het EVRM), aldus de rederij. Tot slot voert de rederij aan dat de minister een waarschuwing had moeten geven in plaats van het opleggen van een last onder dwangsom. Dit heeft de rechtbank volgens de rederij niet onderkend.
3.1. In artikel 44 van de Binnenvaartwet is bepaald dat de minister bevoegd is om bestuursdwang toe te passen om de in deze wet gestelde verplichtingen te handhaven. In artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat als de minister bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, hij in plaats daarvan ook een last onder dwangsom kan opleggen. De minister komt in dit verband beleidsruimte toe. Dit betekent dat hij de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken. De minister heeft zijn besluit conform de instructie "Toezicht en handhaving binnenvaart: Binnenvaartwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer" genomen.
3.2. De Afdeling is van oordeel dat de minister bij gebruik van deze bevoegdheid de betreffende processen-verbaal en het boeterapport heeft mogen betrekken. Hiertoe overweegt de Afdeling in de eerste plaats, dat de minister op de zitting heeft toegelicht dat hij na het constateren van meerdere overtredingen heeft willen onderzoeken of er een patroon van overtredingen was voordat hij overging tot het opleggen van de last onder dwangsom. Daarom is met betrekking tot de overtreding van 25 april 2019 pas op 31 maart 2020 een proces-verbaal opgesteld. De Afdeling kan deze toelichting volgen.
De Afdeling overweegt verder dat de toezichthouders in de processen-verbaal en het boeterapport hebben opgenomen dat de schepen ten tijde van de controle werden geëxploiteerd in exploitatiewijze A2, wat betekent dat de vaartijd van het schip binnen 24 uur onderbroken moet worden met zes aaneengesloten uren en het schip dus maximaal achttien uur doorlopend mag varen. De toezichthouders hebben in de processen-verbaal en het boeterapport opgenomen dat zij hebben geconstateerd dat de maximale vaartijd van achttien uur is overschreden. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de minister in beginsel van de juistheid en volledigheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal of boeterapport mag uitgaan, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal of boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.
De rederij heeft verwezen naar de registraties van de tachograaf die in het dossier zijn opgenomen. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de tachograaf het draaien van de schroef registreert. De schroef kan blijven draaien als bijvoorbeeld bij een geankerd schip op stroom de schroefas niet wordt vastgezet om het draaien ervan te voorkomen. Daarom kunnen de registraties van de tachograaf afwijken van de in het vaartijdenboek opgenomen vaartijd. Deze toelichting heeft de rederij niet betwist, maar zij stelt dat voor de vaartijd moet worden uitgegaan van de registraties van de tachograaf. De Afdeling verwijst op dit punt als eerste naar haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:5171, waarin zij heeft geoordeeld dat de exploitatiewijze die is opgenomen in het vaartijdenboek bepalend is voor de maximale vaartijd. De Afdeling acht de registraties van de tachograaf in dit geval niet zodanig afwijkend van de gegevens in het vaartijdenboek dat niet van deze gegevens mag worden uitgegaan. De minister is daarom terecht uitgegaan van de gegevens in het vaartijdenboek en is terecht uitgegaan van een overschrijding van de maximale vaartijd van achttien uur.
3.3. De Afdeling is verder van oordeel dat de minister in dit geval meteen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom en niet eerst een waarschuwing had hoeven geven. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat hij na het constateren van meerdere overtredingen een last onder dwangsom heeft opgelegd om een nieuwe overtreding te voorkomen. De minister heeft deugdelijk gemotiveerd waarom hij de last onder dwangsom heeft opgelegd. De gevolgen voor de rederij van de last onder dwangsom zijn niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, namelijk het voorkomen van een overtreding. Daarom heeft de minister niet hoeven volstaan met een waarschuwing. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Hoogte van opgelegde dwangsom
4. De rederij betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde dwangsom in verhouding staat tot de aard van de overtredingen. De rederij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank had moeten uitleggen waarom de hoogte van de boete evenredig is. De rederij stelt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom onevenredig is omdat zij de overtredingen van de gezagvoerende schippers niet kon voorkomen.
4.1. De Afdeling verwijst in reactie op dit betoog naar overweging 11 van de uitspraak van de rechtbank, waar zij niets aan heeft toe te voegen.
Het betoog slaagt niet.
Invordering van de last onder dwangsom bij besluiten van 15 april 2021 en van 18 juli 2022
5. De rederij betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte de minister is gevolgd in zijn standpunt dat de rederij de dwangsom heeft verbeurd. De invorderingen van de dwangsom zijn gebaseerd op de bedrijfsinspectie, die volgens de rederij niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden en in strijd is met de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving. Verder voert de rederij aan dat uit het boeterapport van 12 januari 2021, dat ten grondslag is gelegd aan het invorderingsbesluit, juist blijkt dat de vaartijden niet zijn overschreden. De rederij betwist de conclusies van de inspecteurs over de overtredingen van 22 en 23 juni 2020, 30 juni 2020 en 1 en 2 juli 2020. De rederij verwijst hiervoor naar de registraties van de tachograaf. Tot slot voert de rederij aan dat de invorderingsbesluiten niet evenredig zijn.
5.1. De gronden die de rederij tegen de invorderingsbesluiten aanvoert heeft zij ook aangevoerd tegen het besluit waarbij de last onder dwangsom is vastgesteld. De Afdeling verwijst naar haar overwegingen 3.1. en 3.2. Daar heeft zij niets aan toe te voegen.
Het betoog slaagt niet.
Besluit van 13 januari 2022
6. Bij besluit van 13 januari 2022 heeft de minister het verzoek van de rederij, tot opheffing van de last onder dwangsom van 15 april 2020, geweigerd. Op de zitting bij de Afdeling is de vraag aan de orde gesteld of dit besluit in deze procedure moet worden meegenomen op grond van artikel 6:19 van de Awb.
6.1. De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 13 januari 2022 geen besluit is zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Dit is namelijk geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 15 april 2020. Het besluit valt daarmee buiten de omvang van dit geding. De minister zal, zoals hij ook zelf heeft erkend in de brief van 1 december 2023, op het bezwaar van de rederij tegen het besluit van 13 januari 2022 nog moeten besluiten.
Slotsom hoger beroep
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
Overschrijding van de redelijke termijn
8. De rederij heeft op de zitting bij de Afdeling betoogd dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden en heeft verzocht om schadevergoeding.
8.1. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2312.
8.2. Hier is sprake van meer zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, namelijk de oplegging van de last onder dwangsom en de invorderingsbesluiten van 15 april 2021 en van 18 juli 2022. Alle zaken zijn in hoger beroep gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,00 per half jaar gehanteerd (zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:780). Nu de redelijke termijn in alle zaken niet tegelijkertijd is aangevangen, zal de Afdeling voor de bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn de datum van ontvangst van het eerste bezwaarschrift nemen als datum van aanvang van de redelijke termijn in beide zaken. De minister heeft op 25 mei 2020 het bezwaarschrift tegen de last onder dwangsom ontvangen en daarmee is de redelijke termijn op deze datum begonnen. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure in totaal vier jaar en zeven maanden heeft geduurd. De redelijke termijn is dus met zeven maanden overschreden. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, heeft de rederij recht op € 1.000,00 schadevergoeding voor alle zaken gezamenlijk.
8.3. De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan de rechtbank als aan de Afdeling toe te rekenen. De rechtbank heeft het beroepschrift ontvangen op 18 november 2020 en heeft op 24 juni 2022 uitspraak gedaan. De behandeling van het beroep heeft daarmee één maand te lang geduurd. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift ontvangen op 1 augustus 2022 en heeft vandaag uitspraak gedaan. De behandeling van het hoger beroep heeft daarmee vier maanden te lang geduurd. De Afdeling zal daarom de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,00 aan de rederij als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade (1/5 deel te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en 4/5 deel te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
9. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, moet de Staat de proceskosten vergoeden die de rederij heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. Hierbij moeten de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ieder de helft van de proceskosten vergoeden. Bij de berekening van de kosten gaat de Afdeling wat betreft de zwaarte van de zaak uit van de wegingsfactor licht (0,5), omdat het hier alleen gaat om beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding aan [de rederij] van € 200,00.
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding aan [de rederij] van € 800,00.
IV. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [de rederij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [de rederij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
735-990
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
[…]
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
Binnenvaartwet
Artikel 44
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet en de Herziene Rijnvaartakte gestelde verplichtingen.