Uitspraak
202307949/1/R1.
Datum uitspraak: 11 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend in Amstelveen,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Amstelveen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Alsemlaan-Jasmijnlaan 2023" vastgesteld.
Bij besluit van 14 november 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 110 zorgwoningen, een zogenoemde respijtzorgvoorziening en een collectieve ruimte, met parkeergarage op de adressen Alsemlaan 2 tot en met 114 te Amstelveen.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid.
Tegen deze besluiten hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Heemraad B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 oktober 2024, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Amstelveen, en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door P.C. Vermond en G. Stienen, zijn verschenen. Verder is op de zitting De Heemraad B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
Na de zitting hebben [appellant] en anderen verzocht om wraking van het lid van de enkelvoudige kamer.
Het verzoek om wraking is door een kamer, bestaande uit drie andere leden van de Afdeling, bij uitspraak van 13 november 2024 afgewezen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Het ontwerpplan is op 16 juni 2023 ter inzage gelegd en de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 maart 2023. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, de Crisis- en herstelwet en de Wabo, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan maakt de realisatie van maximaal 113 zorgwoningen inclusief een respijtzorgvoorziening, en parkeervoorzieningen mogelijk op de locatie Alsemlaan-Jasmijnlaan in Amstelveen. De woningen worden verdeeld over twee gebouwen. Daaronder is het mogelijk een parkeerkelder te realiseren met 88 plaatsen. De woningen zijn bestemd voor mensen met een zorgbehoefte of een zorgbehoefte in de toekomst. Het plangebied ligt in de woonwijk Westwijk Zuidoost en beslaat een perceel dat wordt doorsneden door een fietspad.
Bij besluit van 14 november 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 110 zorgwoningen, een respijtzorgvoorziening en een collectieve ruimte, met een parkeergarage.
[appellant] en anderen wonen nabij het plangebied. Zij kunnen zich om verschillende redenen niet verenigen met het plan en de omgevingsvergunning. De Heemraad B.V. is de uitvoerder van het plan.
Het bestemmingsplan
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Zorgwoningen
4. [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan ten onrechte meer vormen van wonen toelaat dan enkel zorgwoningen. Gelet op de definitie van "zorgwoningen" laat artikel 4.1 van de planregels ook reguliere bewoning toe door mensen die geen zorgbehoefte hebben. Iedereen zonder actuele zorgbehoefte kan namelijk in de toekomst mogelijk een zorgbehoefte ontwikkelen, aldus [appellant] en anderen. Er bestaat in het plan volgens hen daarom geen onderscheid tussen een zorgwoning en een reguliere woning. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3210, onder 3.2, voeren [appellant] en anderen aan dat in dit geval de raad uit had moeten gaan van reguliere woningen bij het voorbereiden van het bestemmingsplan, zoals bij het parkeeronderzoek. Hiernaast betogen [appellant] en anderen dat de raad ten onrechte de eisen aan de indeling van de zorgwoning in de definitiebepaling in artikel 1.81 van de planregels heeft vastgelegd en niet in de bestemmingsomschrijving of bouwregels.
4.1. Artikel 4.1 van de planregels luidt:
"De voor "Wonen - zorgwoningen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. zorgwoningen;
[…]."
In artikel 1.81 is het begrip "zorgwoning" gedefinieerd als:
"een woning die blijvend geschikt en bestemd is voor bewoners met een actuele of toekomstige zorgvraag, waarbij alle primaire leefruimten (woonkamer, keuken, slaapkamer en badkamer met toilet) zich op dezelfde verdieping bevinden en waarbij deze leefruimten zowel inpandig als vanuit het aansluitende terrein drempelvrij toegankelijk zijn."
4.2. De Afdeling stelt vast dat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 27 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2179, onder 7.3, heeft geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat bewoning door personen met een zorgindicatie in dit geval andere ruimtelijke effecten zou hebben dan reguliere bewoning. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Alleen waar het gaat om het aspect parkeren zou het wat de ruimtelijke effecten betreft kunnen uitmaken of woningen worden bewoond door personen met dan wel zonder zorgindicatie. De Afdeling stelt echter vast dat de raad in dit geval, anders dan in de uitspraak van 23 augustus 2023, bij het parkeeronderzoek is uitgegaan van reguliere woningen en dus van een relatief grote behoefte aan parkeerplaatsen.
Voor zover [appellant] en andere betogen dat de raad ten onrechte eisen aan de zorgwoningen in de definitiebepaling in artikel 1.81 van de planregels heeft neergelegd en niet in de bouwregels voor de desbetreffende bestemming, overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan [appellant] en anderen betogen, bestaat er geen rechtsregel die zich ertegen verzet de vereiste kenmerken van een gebouw via een begripsbepaling in de regeling van een bestemmingsplan op te nemen. De raad heeft daarom bepaalde eisen aan zorgwoningen, zoals het kenmerk dat deze gelijkvloers is, in de begripsbepaling mogen opnemen.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
5. [appellant] en anderen betogen dat het plan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid en daarom leidt tot onaanvaardbare parkeeroverlast. Zij stellen zich op het standpunt dat de Nota Parkeernormen Amstelveen 2021 (hierna: parkeernota) waarop het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan mede steunt, aan het plangebied ten onrechte de stedelijkheidsgraad "zeer sterk stedelijk" toebedeelt met een te lage parkeernorm als gevolg. De parkeernota is volgens [appellant] en anderen daarom onrechtmatig. De parkeernota wijkt volgens hen bovendien zonder motivering af van de kencijfers uit de CROW-publicatie 381 "Toekomst bestendig parkeren - Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van december 2018 (hierna: de CROW-publicatie).
[appellant] en anderen stellen zich hiernaast op het standpunt dat de in het plan voorziene middeldure huurappartementen op dezelfde manier worden vorm gegeven als de eveneens voorziene middeldure koopappartementen. De parkeernota kent, gelet hierop, ten onrechte een lagere parkeernorm toe aan huurappartementen, aldus [appellant] en anderen.
[appellant] en betogen hiernaast dat het bestemmingsplan ten onrechte niet borgt dat de benodigde parkeerplaatsen die niet onder de woningen kunnen worden gerealiseerd, in de openbare ruimte worden gerealiseerd. [appellant] en anderen vrezen daardoor onevenredig nadelige gevolgen te ondervinden. Daarnaast betogen [appellant] en anderen dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid van woningdelen bij het bepalen van de parkeerbehoefte.
5.1. De Afdeling stelt voorop dat uit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat tegen het vaststellen van de parkeernota als zodanig geen beroep open staat. Dat neemt niet weg dat in het kader van het beroep tegen het bestemmingsplan bij wijze van exceptieve toetsing aan de orde kan komen of de parkeernota in overeenstemming is met beginselen van behoorlijk bestuur.
In paragraaf 4.1.1 van de parkeernota staat dat de gemeente Amstelveen wordt gekwalificeerd als "zeer sterk stedelijk". Deze kwalificatie is blijkens de parkeernota gebaseerd op de omgevingsadressendichtheid van de gemeente. Volgens de parkeernota is er sprake van een "zeer sterk stedelijk" gebied wanneer deze dichtheid groter is dan 2.500 per km2.. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze relatie niet aldus in de parkeernota had mogen worden gelegd en dat de raad de parkeernota in zoverre niet had mogen toepassen. De enkele omstandigheid dat Amstelveen, zoals [appellant] en anderen tijdens de zitting hebben benadrukt, niet over een eigen treinstation beschikt, maakt niet dat de gemeente in de parkeernota niet als "zeer sterk stedelijk" had mogen worden aangemerkt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat Amstelveen een bebouwingsgebied kent dat aansluit op dat van Amsterdam, en dat Amsterdam op beperkte afstand van de gemeentegrens met Amstelveen wel diverse treinstations kent.
Sinds 2021 ligt de omgevingsadressendichtheid van de gemeente Amstelveen volgens de gegevens in de online databank "StatLine" van het Centraal Bureau voor de Statistiek boven de 2.500 per km2. Gelet daarop heeft de raad, anders dan [appellant] en anderen betogen, terecht de stedelijkheidsgraad "zeer sterk stedelijk" uit de parkeernota toegepast.
5.2. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de normen in de parkeernota ten onrechte afwijken van de kencijfers uit de CROW-publicatie. Voor de parkeernormen voor zone C in Aalsmeer is in de parkeernota aangesloten bij de kencijfers van de CROW-publicatie met stedelijkheidsgraad "zeer sterk stedelijk" en de categorie "rest bebouwde kom". In de CROW-publicatie staat dat voor een middelduur huurappartement parkeerkencijfers van toepassing zijn van minimaal 0,7 en maximaal 1,5 parkeerplaatsen per woning. Voor een middelduur koopappartement liggen de parkeerkencijfers tussen 1,2 en 2,0. Het bezoekersaandeel van 0,3 parkeerplaatsen per woning maakt onderdeel uit van het parkeerkencijfer zoals genoemd in de CROW-publicatie en hoeft, anders dan [appellant] en anderen betogen, niet bij de parkeerkencijfers te worden opgeteld. De parkeernorm voor een middelduur koopappartement is volgens de parkeernota 1,2 en voor een middelduur huurappartement 0,7. Deze parkeernormen liggen binnen de bandbreedte van de parkeerkencijfers uit de CROW-publicatie. In de parkeernota wordt immers aangesloten bij het minimale kencijfer. De parkeernota wijkt dus niet af van de kencijfers uit de CROW-publicatie. Dit betekent dat het betoog van [appellant] en anderen in zoverre feitelijke grondslag mist en al om die reden niet kan slagen.
De Afdeling is verder van oordeel dat de raad ervan mocht uitgaan dat een koopappartement gemiddeld een enigszins grotere parkeervraag genereert dan een huurappartement, ook als het gaat om appartementen die qua vormgeving gelijk zijn. Dit sluit ook aan bij de CROW-publicatie. Daarnaast hoefde de raad, mede gelet op de aard en maatvoering van de voorziene woningen, bij het bepalen van de parkeerbehoefte niet uitdrukkelijk rekening te houden met de mogelijkheid van woningdelen.
5.3. De parkeernota maakt onderscheid tussen verschillende zones. Volgens paragraaf 4.1.2 van de parkeernota kenmerkt zone C zich door een hoge autoafhankelijkheid, de aanwezigheid van openbaar vervoer, een beperkte aanwezigheid van fietsinfrastructuur en de aanwezigheid van dagelijkse voorzieningen. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het plangebied wordt aangemerkt als zone C, zoals aangeduid in de parkeernota, omdat direct naast het plangebied een tramhalte ligt, er weinig fietsinfrastructuur is in de omgeving en in de buurt van het plangebied voorzieningen zijn gelegen. De raad heeft toegelicht dat er overeenkomstig de parkeernota, met inachtneming van de rectificatie van bijlage 1, voor een koopappartement in het middensegment, binnen zone C, 1,2 parkeerplaats per woning nodig is. Voor de 56 te realiseren koopappartementen zijn 67,2 parkeerplaatsen nodig. Voor een huurappartement in zone C geldt een parkeernorm van 0,7. Er worden 54 huurappartementen gerealiseerd waardoor er 37,8 parkeerplaatsen nodig zijn voor die appartementen. Verder is voor de respijtzorgvoorziening uitgegaan van de parkeernorm overeenkomstig drie koopappartementen. Dit komt dus neer op 3,6 parkeerplaatsen. In totaal zijn er afgerond dus 109 parkeerplaatsen nodig voor dit project. Er is een parkeerkelder met 88 plaatsen op eigen terrein voorzien. Ten behoeve van het bestemmingsplan worden volgens de raad in de openbare ruimte nog 47 parkeerplaatsen gerealiseerd. Het is de bedoeling dat die laatste plaatsen voor een deel worden gerealiseerd binnen het plangebied, op gronden waaraan de raad met het oog daarop de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" heeft toegekend. Voor een ander deel komen de plaatsen net buiten het plangebied te liggen. Het totaal aantal te realiseren parkeerplaatsen betreft zo 135. De raad heeft op de zitting toegezegd dat ten behoeve van het plan daadwerkelijk 47 parkeerplaatsen zullen worden aangelegd naast de 88 plaatsen die op eigen terrein zijn voorzien. Wat [appellant] en anderen tijdens de zitting naar voren hebben gebracht over de plaats van de fietsenstallingen op het terrein, geeft geen reden om te betwijfelen dat dit voornemen kan worden uitgevoerd. De Afdeling ziet ook anderszins geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Gelet op deze toelichting heeft de raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ruimschoots in de vereiste parkeergelegenheid wordt voorzien.
Het betoog slaagt niet.
De omgevingsvergunning
Ingetrokken beroepsgronden
6. Op de zitting hebben [appellant] en anderen de beroepsgronden dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 4.2.1, aanhef en onder a, en met artikel 4.3.2 van de planregels is verleend, ingetrokken. De Afdeling gaat daarom in deze uitspraak niet inhoudelijk in op die beroepsgronden.
Bekendmaking en terinzagelegging
7. [appellant] en anderen voeren aan dat de omgevingsvergunning en de bijbehorende bijlage ten onrechte niet afzonderlijk bekend zijn gemaakt en niet ter inzage zijn gelegd. Deze beroepsgrond gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit tot vergunningverlening en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van dat besluit.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met het bestemmingsplan
8. [appellant] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning voor de bouw van 110 woningen in strijd met het bestemmingsplan is verleend. [appellant] en anderen stellen zich op het standpunt dat het bouwplan niet voorziet in zorgwoningen, maar in reguliere woningen. Zij wijzen erop dat geen permanente medische of maatschappelijke zorg is voorzien in het bouwplan. Hiernaast hebben de appartementen blijkens de bouwtekeningen geen indeling of voorziening specifiek voor een zorgwoning, aldus [appellant] en anderen. De omgevingsvergunning bevat volgens [appellant] en anderen bovendien ten onrechte geen voorschrift dat de zorgwoningen uitsluitend bestemd zijn voor zorgbehoevenden.
8.1. Zoals vermeld onder 4.1, wordt in het plan op grond van artikel 1.81 van de planregels onder zorgwoning een woning verstaan die blijvend geschikt en bestemd is voor bewoners met een actuele of toekomstige zorgvraag, waarbij alle primaire leefruimten zich op dezelfde verdieping bevinden en waarbij deze leefruimten zowel inpandig als vanuit het aansluitende terrein drempelvrij toegankelijk zijn.
8.2. De aangevraagde appartementen betreffen blijkens de bouwtekeningen, die onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning, woningen waarbij alle leefruimten zich op dezelfde verdieping bevinden. Op de zitting is naar het oordeel van de Afdeling voldoende toegelicht dat op de bouwtekeningen een indeling is weergegeven die is geschikt voor bewoners met een actuele of toekomstige zorgvraag. De Heemraad B.V. heeft bijvoorbeeld toegelicht dat op de bouwtekeningen met cirkels is aangegeven dat er voldoende draairuimte is voor rolstoelgebruikers. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de tijdens de zitting door het college en De Heemraad B.V. gegeven toelichting onjuist is. Het bouwplan moet dus worden geacht te voorzien in zorgwoningen als bedoeld in artikel 1.81 van de regels van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
9. [appellant] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning niet is getoetst aan de parkeernota zoals is vereist door de artikelen 4.3.1 en 4.3.3 van de planregels. De realisatie van de 110 woningen zal leiden tot onaanvaardbare parkeeroverlast, aldus [appellant] en anderen.
9.1. Artikel 4.3.1 van de planregels luidt:
"Een omgevingsvergunning voor bouwen, verbouwen, uitbreiden en/of functiewijziging van een gebouw of perceel wordt slechts verleend, wanneer wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid conform het beleid zoals neergelegd in de 'Nota Parkeernormen Amstelveen', met dien verstande dat indien en voor over de Nota Parkeernormen Amstelveen gedurende de looptijd van dit wijzigingsplan wijzigt, aanvragen om omgevingsvergunning steeds aan die laatste wijziging van het beleid worden getoetst."
Artikel 4.3.3 luidt:
"Indien uit een door de aanvrager van een omgevingsvergunning te overleggen parkeerbalans blijkt dat niet (geheel) kan worden voldaan aan voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein waarbij rekening gehouden wordt met dubbelgebruik en de benodigde parkeerplaatsen niet in de openbare ruimte kunnen worden gerealiseerd, kunnen Burgemeester en Wethouders in afwijking van het bepaalde in 4.3.1 omgevingsvergunning verlenen indien:
a. de (resterende) parkeerbehoefte meer dan 2 parkeerplaatsen betreft;
b. dit niet op stedenbouwkundige of verkeerskundige bezwaren stuit;
c. de parkeerplaatsen voldoen aan de maatvoering- en bereikbaarheidseisen;
d. strikte toepassing van de nota leidt tot een bijzondere hardheid die niet door dringende redenen/noodzaak wordt gerechtvaardigd."
9.2. Het college heeft in overweging 3 van de omgevingsvergunning toegelicht dat het de aanvraag heeft getoetst aan de parkeernota. De aangevraagde zorgwoningen en respijtzorgvoorziening hebben gelet op de normen in de parkeernota een parkeerbehoefte van afgerond 109 parkeerplaatsen. In de omgevingsvergunning staat dat 88 parkeerplaatsen in de parkeergarage onder de twee gebouwen en 47 parkeerplaatsen in de openbare ruimte worden gerealiseerd. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 5.3, is toegezegd dat naast de 88 parkeerplaatsen in de garage ook de 47 parkeerplaatsen in de openbare ruimte zullen worden gerealiseerd. Het college heeft de omgevingsvergunning, anders dan [appellant] en anderen menen, wel getoetst aan artikel 4.3.1 van de planregels en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning voldoet aan de normen die zijn gesteld in de parkeernota. Omdat de parkeernorm niet wordt overschreden is het afwijken van de parkeernormen uit de parkeernota in dit geval niet aan de orde. Het college heeft de omgevingsvergunning dan ook niet in strijd met artikel 4.3.3 van de planregels verleend.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond.
11. De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
195-1099