Uitspraak
202207241/1/V1.
Datum uitspraak: 29 november 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 november 2022 in zaak nr. NL22.9157 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 3 mei 2022 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 november 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. L.K. Matpanözer, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
1. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling is geboren op [geboortedatum] en heeft de Turkse nationaliteit. Hij heeft sinds 20 september 2019 meerdere aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingediend, onder de beperking van zowel arbeid als zelfstandige als arbeid in loondienst. Deze aanvragen hebben niet tot een verblijfsvergunning geleid. De vreemdeling heeft op 26 mei 2021 de huidige aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking arbeid in loondienst. Hij beoogt een verblijfsvergunning op grond van artikel 6 van Pro Besluit nr. 1/80 om te gaan werken als internationale vrachtwagenchauffeur.
2.1. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling niet voldoet aan het vereiste van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: een mvv). De minister heeft zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4805, onder 2.5.2, op het standpunt gesteld dat tegenwerpen van het mvv-vereiste in het licht van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 onevenredig is als een vreemdeling aan alle overige vereisten voor verlening van de beoogde verblijfsvergunning voldoet. Volgens de minister mag hij het mvv-vereiste in dit geval wel tegenwerpen, omdat de vreemdeling niet voldoet aan de vereisten van artikel 6 van Pro Besluit nr. 1/80. De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij geen aanleiding ziet om de vreemdeling een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking arbeid in loondienst te verlenen op nationale gronden, omdat de vreemdeling niet beschikt over de daarvoor vereiste tewerkstellingsvergunning (hierna: twv).
2.2. Partijen zijn het erover eens dat de vreemdeling geen rechten kan ontlenen aan artikel 6 van Pro Besluit nr. 1/80, omdat hij niet aan de vereisten voldoet.
Is het twv-vereiste voor internationale chauffeurs, waaronder vrachtwagenchauffeurs, een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80?
3. De minister klaagt in de eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat het twv-vereiste voor internationale chauffeurs een nieuwe beperking is voor de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers als bedoeld in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat internationale chauffeurs ten tijde van de inwerkingtreding van Besluit nr. 1/80 niet als vreemdeling werden beschouwd en dus hun werkzaamheden mochten verrichten zonder te beschikken over een twv of verblijfsvergunning. Volgens de minister waren destijds alleen buitenlandse internationale chauffeurs die geen verblijfsvergunning hadden en beoogden, uitgezonderd van het twv-vereiste en zij werden niet als vreemdeling beschouwd. De minister wijst op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet arbeid buitenlandse werknemers (hierna: de Wabw) en artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit van 25 oktober 1979, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabw (hierna: het Besluit).
3.1. De in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 neergelegde standstill-bepaling verbiedt invoering van nieuwe beperkingen op de toegang tot de arbeidsmarkt van werknemers wier verblijf en arbeid op het grondgebied van overeenkomstsluitende staten legaal zijn. Artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 is van toepassing op nationale maatregelen die zijn ingevoerd vanaf 1 december 1980 (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 4 juli 2024, Meislev, ECLI:EU:C:2024:572, punt 16).
3.2. De minister heeft nader toegelicht op welke manieren een Turkse internationale chauffeur toegang heeft tot de arbeidsmarkt in Nederland. Dit staat ook in paragraaf 2.7 van Werkinstructie 2023/1, ‘Turks Associatierecht’. Een Turkse internationale chauffeur die in dienst is van een Nederlandse onderneming, die een arbeidsovereenkomst heeft die valt onder het Nederlandse recht en die uitsluitend arbeid verricht op vervoermiddelen in het internationale verkeer, kan tussen de ritten en tijdens verlofperioden in Nederland verblijven gedurende de vrije termijn. Die Turkse internationale chauffeur kan hiervoor een Schengenvisum aanvragen, maar sinds de brief van de minister van Immigratie, Integratie en Asiel aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 13 juli 2012, kenmerk 2012-0000406445, is een visum niet meer verplicht. Als een Turkse internationale chauffeur voor een langere periode dan de vrije termijn in Nederland verblijf beoogt, kan hij daarvoor een aanvraag indienen voor een verblijfsvergunning waarmee hij arbeid mag verrichten. De vreemdeling heeft niet gemotiveerd bestreden dat een Turkse internationale chauffeur op deze twee manieren toegang heeft tot de arbeidsmarkt in Nederland en dus niet uitsluitend is aangewezen op een verblijfsvergunning onder de beperking arbeid in loondienst om de door hem gewenste arbeid te kunnen verrichten.
3.3. De vreemdeling wenst in dit geval toegang tot de arbeidsmarkt in Nederland via een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst. De minister heeft de vreemdeling tegengeworpen dat zijn werkgever niet beschikt over de volgens de minister voor die arbeid vereiste twv. De vraag die in deze zaak voorligt, is daarom of het vereiste dat bij de aanvraag voor een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst voor een Turkse internationale chauffeur een twv moet worden overgelegd een nieuwe beperking is in de zin van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80.
3.4. Partijen zijn het erover eens dat het op 1 december 1980 in Nederland voor een werkgever verboden was een vreemdeling arbeid te doen verrichten zonder een twv. Dit volgt ook uit artikel 4 van Pro de Wabw. Artikel 2 van Pro de Wabw maakt een aantal uitzonderingen op het twv-vereiste. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabw staat dat voor de toepassing van die wet onder vreemdeling niet wordt verstaan: een persoon die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie. In artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit staat vervolgens dat niet als vreemdeling wordt beschouwd: een persoon die uitsluitend arbeid verricht op vervoermiddelen in het internationale verkeer. Partijen zijn erover verdeeld of deze uitzondering op het twv-vereiste ook betrekking heeft op internationale chauffeurs die een verblijfsvergunning hebben of beogen.
3.5. In de nota van toelichting bij het Besluit staat dat de categorieën die zijn vrijgesteld van het twv-vereiste, voor het grootste deel zijn overgenomen uit het Besluit van 14 juni 1966, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 9 van Pro de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen. Volgens de toelichting bij onderdeel C zijn de in dat onderdeel bedoelde personen, anders dan in het Besluit van 14 juni 1966, ook vrijgesteld indien zij hun woonplaats in Nederland hebben, maar dit betekent niet dat deze personen hiermee aanspraak kunnen doen gelden op een vergunning voor verblijf.
3.6. De minister betoogt, ook gelet op de toelichting bij artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit, terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de uitzondering op het twv-vereiste uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabw niet van toepassing is op internationale chauffeurs die een verblijfsvergunning hebben of beogen. Een internationale chauffeur die een verblijfsvergunning beoogt, had dus ook ten tijde van de Wabw een twv nodig. Voor de juistheid van dat standpunt vindt de Afdeling bovendien steun in de beschrijving van de toen geldende rechtspraktijk in het arrest van het Hof van 6 juni 1995, Bozkurt, ECLI:EU:C:1995:168, punten 3 tot en met 5. De Afdeling ziet een verdere bevestiging voor deze uitleg in paragraaf B11/6.4.1 van de Vc 1982, waarin staat dat het algemene vreemdelingenbeleid niet van toepassing is op buitenlandse werknemers op Nederlandse zeeschepen, boorplatformen of het internationale wegtransport, omdat zij niet dan wel het grootste deel van de tijd niet werkzaam zijn op Nederlands grondgebied. Vreemdelingen die langer verbleven of wilden verblijven dan de vrije termijn, werden daarom wel als vreemdeling in de zin van de Wabw aangemerkt, en konden dus in beginsel slechts in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning indien hun werkgever ook over een twv voor hen beschikte. Hieruit volgt dat internationale chauffeurs die een verblijfsvergunning beoogden, al op 1 december 1980 onder het algemene vreemdelingenbeleid vielen. In dat geval was paragraaf B11/2.1 van de Vc 1982 van toepassing, waarin staat dat een aanvraag voor een verblijfsvergunning van een buitenlandse werknemer die naar Nederland is gekomen om arbeid in loondienst te verrichten - eventueel na afwijzing van een aanvraag om een twv - wordt geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
3.7. Met de inwerkingtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) in 1995 is de uitzondering op het twv-vereiste voor internationale chauffeurs aangescherpt. In artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit van 23 augustus 1995 ter uitvoering van de Wav (Stb. 1995, 406) staat dat het verbod om een vreemdeling zonder een twv arbeid te doen verrichten niet van toepassing is op een vreemdeling die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en geen arbeidsovereenkomst heeft met een in Nederland gevestigde werkgever en uitsluitend arbeid verricht op buiten Nederland geregistreerde vervoermiddelen in het internationale verkeer. Volgens de toelichting op die bepaling geldt de uitzondering op het twv-vereiste voor internationale chauffeurs vanaf de inwerkingtreding van de Wav niet langer voor personen die via hun woonplaats, de vestigingsplaats van hun werkgever of de registratie van het vervoermiddel, een aantoonbare band met Nederland hebben. Die internationale chauffeurs zijn onder de Wav dus niet langer uitgezonderd van het twv-vereiste voor het verrichten van arbeid. De uitzondering op het twv-vereiste voor het verrichten van arbeid zonder verblijfsvergunning uit de Wav is daardoor voor de groep internationale chauffeurs op diverse onderdelen restrictiever dan de uitzondering op het twv-vereiste zoals die gold op 1 december 1980. De aanscherping van het twv-vereiste in 1995 houdt dus in zoverre voor Turkse internationale chauffeurs een nieuwe beperking in, als bedoeld in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. Anders dan de vreemdeling betoogt, volgt echter uit het voorgaande niet dat ook voor internationale chauffeurs die een verblijfsvergunning hebben of beogen, sprake is van een dergelijke nieuwe beperking, omdat zij, zoals hier reeds onder 3.6 is overwogen, al onder de oude regelgeving aan het twv-vereiste waren onderworpen.
3.8. De minister betoogt daarom terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de uitzondering op het twv-vereiste uit artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit niet van toepassing was op internationale chauffeurs die een verblijfsvergunning hadden of beoogden, en dat deze groep dus op 1 december 1980 niet was uitgezonderd van het twv-vereiste. De rechtbank heeft dus niet onderkend dat het tegenwerpen van het twv-vereiste aan internationale chauffeurs die een verblijfsvergunning hebben of beogen, niet in strijd is met de standstill-bepaling uit artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80.
3.9. De grief slaagt.
Kan de vreemdeling een geslaagd beroep doen op de uitzondering op het twv-vereiste uit artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit?
4. De minister klaagt in de tweede grief gelet op het voorgaande terecht over het oordeel van de rechtbank dat de vreemdeling moet worden aangemerkt als een internationale vrachtwagenchauffeur als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabw en artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit. De uitzondering op het twv-vereiste uit laatstgenoemde bepaling is immers niet van toepassing indien een al dan niet Turkse internationale chauffeur een aanvraag voor een verblijfsvergunning indient. De vreemdeling kan alleen al daarom geen geslaagd beroep doen op de uitzondering op het twv-vereiste uit artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit.
4.1. De minister betoogt verder terecht dat de vreemdeling geen internationale vrachtwagenchauffeur in de zin van artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit is. De Afdeling stelt in dit verband vast dat de vreemdeling volgens zijn arbeidsovereenkomst werkzaam zal zijn voor een Nederlandse vennootschap, als standplaats Wateringen zal hebben en zijn werkzaamheden ook zal uitvoeren in Nederland. De arbeidsovereenkomst sluit dus niet uit dat de vreemdeling alleen op vervoermiddelen binnen Nederland werkzaam zal zijn. De vrijstelling van artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit ziet echter alleen op personen die uitsluitend arbeid verrichten op vervoermiddelen in het internationale verkeer. Alleen al omdat de vreemdeling volgens zijn arbeidsovereenkomst ook werkzaam kan zijn binnen het zuiver nationale Nederlandse wegtransport, valt hij daarom niet onder deze vrijstelling.
4.2. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande ten onrechte overwogen dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de vreemdeling niet als internationale vrachtwagenchauffeur in de zin van artikel 1, aanhef en onder C, van het Besluit heeft aangemerkt en waarom het twv-vereiste in dit geval geen nieuwe beperking vormt in de zin van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80.
4.3. De grief slaagt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 22 november 2022 in zaak nr. NL22.9157;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. De Poorter
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2024
574-1028
BIJLAGE
Besluit nr. 1/80
Artikel 13
De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
Wet arbeid buitenlandse werknemers
Artikel 2
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder vreemdeling niet verstaan een persoon:
[…] c. die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.
[…]
Artikel 4
Het is een werkgever verboden een vreemdeling arbeid te doen verrichten zonder vergunning van Onze Minister.
Besluit van 25 oktober 1979, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder c, van de Wet arbeid buitenlandse werknemers
Artikel 1
Voor de toepassing van het bij of krachtens de Wet arbeid buitenlandse werknemers bepaalde wordt niet als vreemdeling beschouwd een persoon:
[…] C. die uitsluitend arbeid verricht op vervoermiddelen in het internationale verkeer;
[…] NOTA VAN TOELICHTING
[…] De in dit besluit vrijgestelde categorieën zijn voor het grootste gedeelte overgenomen van het bovengenoemde besluit van 14 juni 1966; wel is er een systematischer opzet gekozen om de onderscheidene categorieën te rangschikken.
[…] Onderdeel C: de hier bedoelde personen zijn nu ook vrijgesteld indien zij hun woonplaats in Nederland hebben; uiteraard betekent zulks niet dat deze personen hiermee aanspraak kunnen doen gelden op een vergunning voor verblijf;
[…]
Vreemdelingencirculaire 1982
B11 Buitenlandse werknemers
2.1 Beleid uit hoofde van de Vreemdelingenwet
Afgezien van vreemdelingen die krachtens internationale overeenkomsten worden begunstigd, worden de verzoeken om toelating tot Nederland van buitenlandse werknemers getoetst aan de vereisten van het algemeen vreemdelingenbeleid (zie A 4, onder 5.1).
Voor deze categorie vreemdelingen, t.w. degenen die naar Nederland komen met het doel arbeid in loondienst te verrichten, is in dit verband uitsluitend de vraag van belang of met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, hetgeen, gelet op de bevolkings- en werkgelegenheidssituatie in Nederland, in het algemeen niet het geval is.
Dit betekent dat in beginsel het verzoek om een vergunning tot verblijf van de buitenlandse werknemer die naar Nederland is gekomen om arbeid in loondienst te verrichten - eventueel na afwijzing van een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (zie 3) - wordt geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend (art. 11, vijfde lid, Vw).
[…]
6.4 Vreemdelingen werkzaam op Nederlandse schepen en boorplatformen of in het internationale wegtransport
6.4.1 Algemeen
Deze paragraaf betreft buitenlandse werknemers op Nederlandse zeeschepen, Nederlandse schepen in de internationale binnenvaart en mijnbouwinstallaties op het Nederlandse deel van het continentale plat, alsmede buitenlandse werknemers in het internationale wegtransport.
Voor werknemers die onderdaan zijn van een Lid-Staat van de EEG wordt echter verwezen naar het gestelde onder B 4; 3.1.3.4.
Het algemene vreemdelingenbeleid is niet van toepassing op buitenlandse werknemers in de genoemde sectoren van de internationale arbeidsmarkt, omdat zij niet dan wel het grootste deel van de tijd niet werkzaam zijn op Nederlands grondgebied.
Deze vreemdelingen komen daarom in beginsel niet in aanmerking voor een vergunning tot verblijf.
Er zijn echter enkele specifieke regelingen met betrekking tot
* verlofperioden,
* gezinshereniging,
* werkloosheid,
* werk op Nederlands grondgebied.
De eerste drie regelingen zijn relevant indien de vreemdeling de bovenbedoelde werkzaamheden voortzet. De laatste regeling voorziet in de situatie dat de vreemdeling beoogt op de Nederlandse arbeidsmarkt arbeid in loondienst te verrichten.
[…] Begripsomschrijving
[…] Als werknemer in het internationale wegtransport wordt aangemerkt degene die werkzaam is als chauffeur in dienst van een Nederlandse werkgever in het internationale wegtransport, voor zover dit transport vanuit en/of naar Nederland plaatsvindt.
[…]