Uitspraak
202303034/1/A2.
Datum uitspraak: 23 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 maart 2023 in zaak nr. 22/3144 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2022 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 12.570,00 opgelegd wegens omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder de daarvoor benodigde vergunning.
Bij besluit van 31 mei 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2022 vernietigd, het besluit van 21 januari 2022 herroepen, de boete vastgesteld op € 9.000,00 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 31 mei 2022.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 juni 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. J.M. Lammers, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. [appellant] is eigenaar van een pand aan de [locatie] in Amsterdam. Het pand bestaat uit twee gedeeltes: de begane grond en de bovenverdiepingen. Deze uitspraak gaat over de bovenverdiepingen van het pand (hierna ook: de woning).
3. Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben de woning op 16 november 2021 ter controle bezocht. Hun bevindingen zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport en een beeldverslag. Uit het rapport volgt dat de woning op dat moment werd bewoond door [persoon A], [persoon B] en [persoon C], dat hun namen op een huurovereenkomst voor de woning staan en dat zij elkaar niet kenden voordat ze de woning betrokken.
4. Het college heeft op basis van de bevindingen van de toezichthouders geconcludeerd dat [appellant] de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) heeft omgezet of omgezet heeft gehouden van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Volgens het college is sprake van bedoelde omzetting, omdat [appellant] de woning aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik heeft gegeven, die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar moeten delen en die geen gezamenlijke huishouding voeren. Er is volgens het college geen sprake van inwoning als bedoeld in artikel 3.1.2, derde lid, aanhef en onder a en b, en vierde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: de Hv 2020), in welk geval geen omzettingsvergunning vereist is. Het college heeft daarom bij het besluit van 21 januari 2022, gehandhaafd bij het besluit van 31 mei 2022, aan [appellant] een boete opgelegd van € 12.570,00.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] in beroep niet heeft bestreden dat sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. De rechtbank heeft de boete gematigd naar € 9.000,00, vanwege beperkte ernst van de overtreding. Zij heeft daartoe overwogen dat [appellant] direct nadat de overtreding is geconstateerd een omzettingsvergunning heeft aangevraagd en deze ook heeft verkregen. Daarnaast is niet gebleken van overlast door de huurders voor de omgeving in het verleden. De rechtbank heeft het daarmee aannemelijk geacht dat de verhuur van de woning weinig daadwerkelijke negatieve impact heeft gehad op de leefbaarheid in de buurt. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor verdergaande matiging in wat [appellant] voor het overige in beroep heeft aangevoerd.
Hoger beroep
6. [appellant] betoogt dat geen sprake was van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Volgens [appellant] werd de woning verhuurd aan twee personen, [persoon A] en [persoon C] en was de derde bewoner, [persoon B], inwonende, zodat geen omzettingsvergunning vereist was. Het college heeft ten onrechte in aanmerking genomen dat de bewoners afzonderlijke huishoudens vormden. [appellant] wijst erop dat de Afdeling in de uitspraak van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1836, heeft overwogen dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van inwoning, niet van belang is of de bewoners een gezamenlijk huishouden vormen of niet.
7. [appellant] betoogt verder dat de boete niet evenredig is. [appellant] is architect, een kleine particulier. Volgens [appellant] wordt hier ten onrechte geen rekening mee gehouden en hij wijst erop dat in het boetestelsel geen onderscheid wordt gemaakt in de omvang van de verhuurderspraktijk. Ten tijde van de coronacrisis heeft [appellant] een bestaan in Bonaire opgebouwd en was hij vaak niet in Nederland. Op afstand heeft hij geprobeerd de best mogelijke situatie voor hem en zijn huurders te bewerkstelligen, waarbij de veelheid aan nieuwe regels bijna niet te overzien was. Hij heeft de wijziging van de regelgeving met betrekking tot omzettingsvergunningen dan ook niet opgemerkt. [appellant] voert verder aan dat hij dertig jaar te goeder trouw heeft gehandeld, hij na de ontvangst van het voornemen tot boeteoplegging een omzettingsvergunning heeft aangevraagd en heeft gekregen, dat hij niet wist dat sprake was van een overtreding en dat de leefbaarheid in geen enkel opzicht is aangetast.
Beoordeling
Overtreding
8. De Afdeling is van oordeel dat sprake was van overtreding van het omzettingsverbod als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Anders dan in de zaak die aan de orde was in de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023, gold ten tijde van het onderzoek naar de woning van [appellant] de Hv 2020. Artikel 3.1.2, derde lid, van de Hv 2020 luidt als volgt.
"Voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten is geen vergunning als bedoeld artikel 3.1.1, derde lid, onderdeel c, noodzakelijk mits en zolang sprake is van inwoning. Hiervan is sprake als:
a. een bestaand huishouden inwoning verleent aan maximaal één ander huishouden; en,
b. op voorhand niet de wens bestaat om het adres met het inwonende huishouden te delen, blijkende uit het feit dat het eerste huishouden in dezelfde samenstelling de woonruimte minimaal twee jaar zonder inwonend huishouden heeft bewoond."
8.1. Niet in geschil is dat geen sprake was van een huishouden dat in dezelfde samenstelling de woonruimte minimaal twee jaar zonder inwonend huishouden heeft bewoond, als bedoeld onder b van de hierboven geciteerde bepaling. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling erop gewezen dat niet is bepaald dat de bedoelde op voorhand bestaande wens om het adres met het inwonende huishouden te delen, ‘moet’ blijken uit het feit dat het eerste huishouden in dezelfde samenstelling de woonruimte minimaal twee jaar zonder inwonend huishouden heeft bewoond. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de tekst van de hierboven geciteerde bepaling evenwel duidelijk dat als geen sprake is van de omstandigheid dat het eerste huishouden in dezelfde samenstelling de woonruimte minimaal twee jaar zonder inwonend huishouden heeft bewoond, geen sprake is van inwoning in de zin van de Hv 2020. Het voorgaande brengt mee dat er op 16 november 2021 een omzettingsvergunning voor de woning vereist was, waarover [appellant] op dat moment niet beschikte. Daarmee was sprake van overtreding van het verbod om zonder de benodigde vergunning zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw.
Evenredigheid boetestelsel
9. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Hw, gelezen in samenhang met artikel 26, eerste lid, onder c, van de Hw en artikel 4.2.1, eerste lid, van de Hv 2020, kan het college een boete opleggen wegens overtreding van het omzettingsverbod, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw, en wegens schending van de voorwaarden en voorschriften die het college aan een omzettingsvergunning heeft verbonden, als bedoeld in artikel 24 van de Hw. Het college heeft ervoor gekozen om bij constatering van deze overtreding of schending direct van bovengenoemde bevoegdheid gebruik te maken, dus zonder voorafgaande waarschuwing of oplegging van een last onder dwangsom. Uit artikel 4.2.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Hv 2020 volgt dat het college hierbij een boete oplegt overeenkomstig tabel 3 in bijlage 3 van de Hv 2020, zoals gold ten tijde van de constatering van de overtreding op 16 november 2021. Daarin is bepaald dat de boete voor het omzetten zonder vergunning € 12.570,00 bedraagt bij omzetting in maximaal vier onzelfstandige woonruimten en € 21.750,00 bedraagt bij omzetting in vijf of meer onzelfstandige woonruimten. Verder zijn in deze tabel lagere boetebedragen, € 8.380,00 en € 4.190,00, vastgesteld voor omzetting met vergunning, waarbij bepaalde voorwaarden of voorschriften zijn geschonden.
9.1. Volgens de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.2.1 en bijlage 3 van de Hv 2020 zijn deze hoge boetebedragen gelegitimeerd vanwege de schaarse en bedreigde woningvoorraad en de leefbaarheid in Amsterdam. Hierbij is nader toegelicht dat de bestuurlijke boete doorgaans tot doel heeft om (nieuwe) overtredingen te voorkomen, zowel bij de individuele dader als bij de rest van de doelgroep, en dat burgers en bedrijven moeten worden afgeschrikt van het plegen van overtredingen. In de toelichting is verder opgenomen dat het profijt dat in Amsterdam kan worden behaald met overtredingen zoals onder andere illegale kamerverhuur dermate hoog is, dat alleen hoge boetes effect zullen hebben. Er is onderscheid gemaakt tussen omzetten zonder vergunning en omzetten met vergunning met schenden van de voorwaarden, omdat dat laatste minder ernstig is dan omzetting zonder vergunning, aldus de toelichting.
10. Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) legt het college indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in die bepaling, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in zijn geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
11. In haar uitspraken van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851) heeft de Afdeling overwogen dat uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706).
12. De Afdeling is van oordeel dat in het boetestelsel van de Hv 2020 bij omzetting in onzelfstandige woonruimten onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn.
13. Weliswaar is tot op zekere hoogte gedifferentieerd naar het aantal omgezette onzelfstandige woonruimten zonder vergunning en zijn voor het schenden van voorwaarden en voorschriften bij de omzettingsvergunning lagere boetebedragen vastgesteld dan de boetebedragen voor de omzetting zonder vergunning, maar er is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen het al dan niet bedrijfsmatig exploiteren van woonruimte. In de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken II 2009-2010, 32 271, nr. 3, blz. 55) heeft de wetgever dit onder meer aangedragen als voorbeeld van een feit of omstandigheid waarvan de hoogte van de boete afhankelijk kan worden gemaakt. Verder is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen een eerste overtreding en recidive binnen een bepaalde periode (vergelijk ook de hierboven genoemde uitspraken van 2 december 2020 en de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416).
14. Toepassing van het boetestelsel heeft onder andere als gevolg dat particulieren die niet bedrijfsmatig handelen en die voor de eerste keer zonder vergunning een zelfstandige woonruimte in Amsterdam in maximaal vier onzelfstandige woonruimten omzetten of omgezet houden, zoals [appellant], direct geconfronteerd worden met een boete van € 12.570,00 als geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hoewel de Afdeling onderkent dat deze overtreding een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het zonder meer opleggen van deze boete in een dergelijke geval niet in redelijke verhouding tot dit doel (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4087).
15. Dat betekent dat het boetestelsel dat is neergelegd in tabel 3 in bijlage 3 van de Hv (zoals weergegeven in de bijlage van deze uitspraak) in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en dus onverbindend is. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.
16. Het is aan de gemeenteraad om een boeteregime voor omzetting vast te stellen dat recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. In dit kader wijst de Afdeling er ten overvloede op dat in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024 (hierna: de Hv 2024) dezelfde boetebedragen zijn vastgesteld voor dezelfde overtredingen als in tabel 3 van bijlage 3 van de Hv 2020. Dat betekent dat wat hiervoor onder 13 is overwogen, ook geldt voor de boetes voor omzetting die op grond van de Hv 2024 zijn opgelegd.
Boete [appellant]
17. Dat tabel 3 van bijlage 3 van de Hv 2020 onverbindend is, betekent niet dat aan [appellant] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Hij heeft immers in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw de woning zonder vergunning omgezet of omgezet gehouden in onzelfstandige woonruimte. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval een boete van € 5.000,00 passend en geboden.
18. Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat deze boete te hoog is in verband met veranderende huisvestingsregels, volgt de Afdeling dat niet. Gesteld noch gebleken is dat de situatie in de woning (kort) voor de constatering van de overtreding wel in overeenstemming was met de toen geldende regelgeving. Ook in wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die een lagere boete dan € 5.000,00 rechtvaardigen.
Slotsom
19. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover de rechtbank de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 9.000,00. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 5.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 31 mei 2022.
20. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 maart 2023 in zaak nr. 22/3144, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 9.000,00;
III. stelt de hoogte van de boete vast op € 5.000,00;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 31 mei 2022;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Van de Riet
Griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
994
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…]
Artikel 24
De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
Artikel 26
1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid intrekken indien:
[…]
c. de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd.
[…]
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[…]
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
Artikel 3.1.2
[…]
3. Voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten is geen vergunning als bedoeld in artikel 3.1.1, derde lid, onderdeel c, noodzakelijk mits en zolang er sprake is van inwoning. Hiervan is sprake als:
a. een bestaand huishouden inwoning verleent aan maximaal één ander huishouden; en,
b. op voorhand niet de wens bestaat om het adres met het inwonende huishouden te delen, blijkende uit het feit dat het eerste huishouden in dezelfde samenstelling de woonruimte minimaal twee jaar zonder inwonend huishouden heeft bewoond.
4. Het derde lid, onderdeel b, is niet van toepassing in het geval van mantelzorg of inwoning van eerste- of tweedegraads familieleden.
[…]
Artikel 4.2.1
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, 21, 23a, 23b en 23c van de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en artikel 26 van de Huisvestingswet.
2. Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op:
[…]
b. voor overtredingen in de zin van artikel 21, 23a, 23b en 23c van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikel 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 5 in bijlage 3.
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete
[…]