Uitspraak
202201742/1/V2.
Datum uitspraak: 9 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 1 maart 2022 in zaak nr. NL21.10401 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister van Asiel en Migratie.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, ingewilligd.
Bij uitspraak van 1 maart 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 januari 2024. De vreemdeling, bijgestaan door mr. S.R. Kwee, advocaat te Rotterdam, en M. Diallo, tolk, en vergezeld door [gemachtigde], werkzaam bij de stichting Nidos, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.P.A. van Laarhoven, zijn verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202303633/1/V2.
Overwegingen
Samenvatting
1. De Afdeling komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet van toepassing is bij de leeftijdsbeoordeling van vreemdelingen. Daarmee komt zij terug van eerdere rechtspraak. Dit betekent dat de minister niet langer in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een leeftijdsregistratie in een andere lidstaat van de Europese Unie. Als de minister een afwijkende leeftijdsregistratie uit een andere lidstaat aantreft, mag hij die wel bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van de leeftijd van een vreemdeling betrekken en daaraan gewicht toekennen. Hij zal dan deugdelijk moeten motiveren welk gewicht hij aan een bepaalde registratie toekent en waarom. De Afdeling komt in het geval van deze vreemdeling tot het oordeel dat de beoordeling die de minister heeft gemaakt, in overeenstemming is met deze beoordelingswijze en dat hij terecht de vreemdeling als meerderjarige heeft aangemerkt.
Inleiding
2. Op 21 december 2019 heeft de vreemdeling een asielaanvraag ingediend. Hij heeft de Malinese nationaliteit en stelt te zijn geboren op [geboortedatum] 2003. De minister heeft de asielaanvraag van de vreemdeling ingewilligd, omdat hij de verklaringen van de vreemdeling over zijn nationaliteit en herkomst en over de problemen met de Toeareg-rebellen geloofwaardig heeft geacht. Maar hij heeft de gestelde geboortedatum, en daarmee dat de vreemdeling minderjarig was ten tijde van de aanvraag, niet geloofwaardig geacht. In deze procedure gaat het alleen daarover.
2.1. De vreemdeling is bij aankomst geschouwd. Omdat er tijdens de schouw twijfel bestond over de opgegeven leeftijd, heeft de minister nader onderzoek gedaan naar de geboortedatum van de vreemdeling. Hij heeft zich daarna op het standpunt gesteld dat hij op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan van een eerdere leeftijdsregistratie in België. Daar is namelijk in het kader van een asielaanvraag in 2017 een medisch leeftijdsonderzoek uitgevoerd, waaruit volgde dat de vreemdeling meerderjarig was. De minister gaat er op basis van een verklaring van de Belgische autoriteiten van uit dat de vreemdeling geboren is op 20 oktober 1995. Hij heeft er daarnaast op gewezen dat de vreemdeling in Italië en Zwitserland ook als meerderjarig geregistreerd staat. Verder heeft de minister op de telefoon van de vreemdeling twee geboorteaktes met de geboortedata 20 oktober 1997 en 20 oktober 1999 aangetroffen. De vreemdeling heeft op zijn beurt een Malinese identiteitskaart, die door de afdeling Falsificaten van de Koninklijke Marechaussee authentiek is bevonden, en een geboorteakte met het geboortejaar 2003 overgelegd. Maar daar hecht de minister niet de waarde aan die de vreemdeling daaraan wenst te hechten, omdat zijn verklaringen over de verkrijging van de identiteitskaart bevreemdend zijn en niet stroken met wat daarover te vinden is in openbare bronnen. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling met de overgelegde verklaringen van zijn jeugdbeschermer van Nidos en zijn psycholoog en psychiater ook zijn gestelde minderjarigheid niet aannemelijk heeft gemaakt.
2.2. De Afdeling zal in deze uitspraak eerst het oordeel van de rechtbank en het standpunt van de vreemdeling in hoger beroep weergeven (onder 3 en 4). Daarna zal zij toelichten onder welke omstandigheden de minister nader onderzoek doet naar leeftijdsregistraties in andere EU-lidstaten (onder 5-5.3). Vervolgens zal de Afdeling in het algemeen de rechtsvraag beantwoorden of de minister op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een registratie van een geboortedatum in een andere lidstaat (onder 6-6.10). Voorts komt aan de orde op welke wijze de leeftijdsbeoordeling moet worden verricht (onder 7-7.3) Daarna zal de Afdeling het algemene kader toepassen op de zaak van de vreemdeling (onder 8-8.4). Tot slot komt de Afdeling tot een conclusie (onder 9 en 10).
2.3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister met zijn verwijzing naar het leeftijdsonderzoek in België deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij, gelet op het interstatelijk vertrouwensbeginsel, in beginsel mocht uitgaan van de meerderjarigheid van de vreemdeling. Zij heeft vervolgens overwogen dat de vreemdeling er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat de in België geregistreerde geboortedatum onjuist is. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de verklaring van de vreemdeling over de verkrijging van de identiteitskaart afwijkt van wat volgt uit openbare bronnen over de wijze waarop Malinezen een identiteitskaart kunnen verkrijgen. Ook heeft de rechtbank bij dit oordeel betrokken dat de minister nader onderzoek heeft gedaan naar de registratie van de vreemdeling in België, waarop de Belgische autoriteiten een verklaring hebben gestuurd waarin als geboortedatum 20 oktober 1995 is opgenomen, met daarbij de vermelding ‘volgens botscan’.
Hoger beroep
4. De vreemdeling klaagt in zijn grieven dat de rechtbank heeft miskend dat de minister een te zware toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd door op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel meer waarde te hechten aan een niet nader controleerbaar leeftijdsonderzoek dan aan zijn verklaringen en de door hem overgelegde bewijsstukken. Na vragen van de Afdeling heeft de vreemdeling toegelicht dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel volgens hem niet ziet op de opslag van persoonsgegevens in de nationale systemen van de lidstaten en zeker niet wanneer deze gegevens vervolgens voor een ander doel worden gebruikt dan voor de uitvoering van de Dublinverordening. De vreemdeling betoogt daarom dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel geen rol speelt als het gaat om de waarde die de minister mag hechten aan een leeftijdsregistratie in een andere lidstaat. Argumenten daarvoor zijn ook aangedragen door de rechtspraktijk en de wetenschap. De vreemdeling betoogt verder dat de minister de authentiek bevonden identiteitskaart en zijn verklaring over de verkrijging daarvan, en de verklaringen van zijn jeugdbeschermer bij Nidos en zijn psycholoog en psychiater, onvoldoende in beschouwing heeft genomen. Hij voert aan dat hij gelet op al deze omstandigheden het voordeel van de twijfel had moeten krijgen.
Vertrekpunt van de minister voor nader onderzoek naar leeftijd
5. De minister heeft verwezen naar werkinstructie 2023/6 over leeftijdsbepaling en aan de hand daarvan uiteengezet hoe hij de leeftijd bepaalt van een vreemdeling die bij aankomst in Nederland stelt minderjarig te zijn. In dat geval schouwen de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (hierna: de AVIM) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) een vreemdeling, tenzij er redenen zijn dat niet te doen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als een vreemdeling zijn minderjarigheid kan aantonen met authentieke identiteitsdocumenten. Als de AVIM en de IND concluderen dat sprake is van twijfel over de opgegeven leeftijd of zij tot verschillende conclusies komen, kan de minister nader onderzoek verrichten.
5.1. Nader onderzoek kan bestaan uit onderzoek in een andere EU-lidstaat op grond van artikel 34 van de Dublinverordening. De minister heeft in zijn nadere reactie toegelicht dat nader onderzoek pas mogelijk is als er een treffer is bij bevraging van de vingerafdrukken in Eurodac of als de verklaringen van een vreemdeling wijzen op verblijf in een andere EU-lidstaat en contact met autoriteiten aldaar. Hij verzoekt in dat geval om meer informatie over een vreemdeling en zijn verblijf in de andere lidstaat. Als een vreemdeling van buiten de EU direct naar Nederland is gereisd, zal de minister op andere wijze onderzoek doen naar de leeftijd van een vreemdeling. In zulke gevallen kan bijvoorbeeld een medisch leeftijdsonderzoek worden gedaan.
5.2. Als nader onderzoek informatie uit andere lidstaten oplevert over de leeftijd van de vreemdeling, dan neemt de minister deze informatie en de conclusies uit de schouw mee bij zijn beoordeling van de leeftijd van een vreemdeling. Blijkens werkinstructie 2023/6 verbindt de minister schematisch weergegeven de volgende gevolgen aan zijn beoordeling:
5.3. Uit het voorgaande volgt dat de minister de leeftijd van een vreemdeling in beginsel naar meerderjarig aanpast, als uit de schouw blijkt dat in de Nederlandse beoordeling twijfel bestaat over de opgegeven minderjarige leeftijd en uit onderzoek in een andere EU-lidstaat blijkt dat de vreemdeling daar als meerderjarige geregistreerd staat. In 2.4.2 van werkinstructie 2023/6 is voor deze situatie nader toegelicht dat dit uitgangspunt is gebaseerd op vaste rechtspraak van de Afdeling. Deze uitspraak gaat met name over deze situatie.
Vaststellen leeftijd van een vreemdeling die stelt minderjarig te zijn
6. In werkinstructie 2023/6, onder 2.4, wordt gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling, waaruit volgt dat de minister op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de registratie van een geboortedatum in een andere EU-lidstaat en dat het aan een vreemdeling is om aannemelijk te maken dat die geboortedatum onjuist is. De Afdeling wijst in dat verband op haar uitspraken van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:653, onder 3, van 4 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1184, onder 4, en van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3147, onder 2.1.
6.1. In de zaken waarover de hiervoor vermelde uitspraken gaan, was het betoog dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet van toepassing kan zijn op leeftijdsregistraties, niet naar voren gebracht. De uitspraak van 2 november 2022 ging bijvoorbeeld vooral over de motiveringsplicht die de minister heeft als hij kiest voor een bepaalde leeftijd terwijl er meerdere, afwijkende registraties bestaan. Dat is nu anders: de Afdeling ziet zich in deze zaak uitdrukkelijk voor de vraag gesteld of het interstatelijk vertrouwensbeginsel van toepassing is. In het betoog van de vreemdeling in deze zaak ziet de Afdeling aanleiding om van haar eerdere rechtspraak terug te komen. Zij is nu van oordeel dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel geen rol speelt als de minister een leeftijdsregistratie in een andere EU-lidstaat bij de beoordeling van de leeftijd van een vreemdeling wil betrekken. De Afdeling legt hierna uit waarom zij tot dit oordeel komt.
Rechten van het kind
6.2. Leeftijdsonderzoek en deugdelijke procedures daarvoor zijn volgens het EHRM van essentieel belang om te kunnen garanderen dat de rechten van kinderen worden beschermd. Nationale, Europese en internationale regels ter bescherming van de rechten van het kind gelden namelijk pas als iemand wordt geïdentificeerd als een kind. Als in een procedure niet wordt onderkend dat iemand minderjarig is, kan dat tot een schending van zijn rechten leiden. Om dit te voorkomen, geldt bij twijfel over de leeftijd de presumptie van minderjarigheid. Vergelijk het arrest van het EHRM van 21 juli 2022, Darboe en Camara tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:2022:0721JUD000579717, paragrafen 124, 125, 153 en 154.
6.3. Het Hof van Justitie heeft in dit kader recentelijk ook geoordeeld dat het belang van het kind niet alleen in aanmerking moet worden genomen bij de inhoudelijke beoordeling van verzoeken waarbij kinderen zijn betrokken, maar ook, door middel van specifieke procedurele waarborgen, van invloed moet zijn op de besluitvormingsprocedures die tot die beoordeling leiden. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van 11 juni 2024, K en L, ECLI:EU:C:2024:487, punten 72 en 73.
6.4. De rechten van het kind gaan dus ook over het bieden van specifieke procedurele waarborgen voor de wijze waarop de leeftijd van een gesteld minderjarige moet worden bepaald. Daarbij is een van de waarborgen dat bij twijfel over de minderjarigheid moet worden uitgegaan van minderjarigheid om de rechten van het kind effectief te beschermen. Tegen deze achtergrond is het de vraag of in het Unierecht specifieke procedurele waarborgen zijn opgenomen voor het beoordelen van de leeftijd van een vreemdeling. En als het Unierecht dergelijke procedurele waarborgen niet biedt, wat dat dan betekent voor de vraag of de minister op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel in beginsel mag uitgaan van een leeftijdsregistratie in een andere lidstaat.
Betekenis van het interstatelijk vertrouwensbeginsel bij leeftijdsbeoordeling
6.5. Het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten is in het Unierecht van fundamenteel belang, aangezien het de mogelijkheid biedt om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat dit beginsel met name in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vereist dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle lidstaten het Unierecht en, met name, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen. Zie de arresten van 19 maart 2019, Jawo, ECLI:EU:C:2019:218, punt 81, en 18 april 2023, E.D.L., ECLI:EU:C:2023:295, punt 30. In het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en, met name de Dublinverordening die is gebaseerd op het beginsel van wederzijds vertrouwen, moet daarom worden aangenomen dat de behandeling van personen die om internationale bescherming verzoeken, in elke lidstaat in overeenstemming is met de eisen van het EU Handvest, met het Vluchtelingenverdrag en met het EVRM. Zie het arrest Jawo, punt 82.
6.6. Onder omstandigheden geldt het interstatelijk vertrouwensbeginsel ook als in een andere lidstaat uitvoering wordt gegeven aan een specifieke regeling uit het Unierecht. Vergelijk bijvoorbeeld het arrest van 16 november 2023, Zakład Ubezpieczen, ECLI:EU:C:2023:869, punten 35 en 36, over A1-verklaringen in het sociale zekerheidsrecht. Het gaat daar om in het Unierecht geregelde verklaringen, die zijn afgegeven door een daartoe bevoegde autoriteit van een lidstaat, waarbij het Unierecht ook regelt wat de juridische waarde is van zo’n verklaring in een andere lidstaat en welke dialoog- en bemiddelingsprocedures moeten worden gevolgd als er twijfel bestaat over de geldigheid of de juistheid van een A1-verklaring.
6.7. Aansluitend op wat al in 6.4 is overwogen, is het ook hier de vraag of, en zo ja, waar en in hoeverre, de wijze van leeftijdsbeoordeling in het Unierecht is geregeld. En daarmee of een lidstaat bij een leeftijdsbeoordeling uitvoering geeft aan een door het Unierecht beheerste, specifieke regeling en welke betekenis een leeftijdsregistratie in een andere lidstaat in dit verband heeft. Deze vragen zijn aan partijen voorgelegd en op de zitting besproken.
6.8. De Afdeling komt tot het oordeel dat in het Unierecht niet specifiek is geregeld op welke wijze een leeftijdsbeoordeling moet plaatsvinden en ook niet welke procedurele waarborgen daarbij gelden. Evenmin is in het Unierecht geregeld hoe in een lidstaat moet worden omgegaan met leeftijdsregistraties uit andere lidstaten en welke procedurele waarborgen daar gelden. Hierover wordt het volgende overwogen.
6.8.1. Voor een leeftijdsbeoordeling geldt dat een lidstaat volgens artikel 4, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn, geïmplementeerd in artikel 31, tweede en derde lid, van de Vw 2000, tot taak heeft om in samenwerking met de vreemdeling alle relevante elementen van een verzoek om internationale bescherming te beoordelen. Onder die elementen wordt ook begrepen alle documentatie in het bezit van een vreemdeling over onder meer zijn leeftijd. Maar in de Kwalificatierichtlijn en ook elders in het Unierecht is verder geen invulling gegeven aan de wijze waarop lidstaten moeten onderzoeken en beoordelen wat de leeftijd van een vreemdeling is of welke procedurele waarborgen daarbij gelden als bijvoorbeeld documentatie ontbreekt.
6.8.2. Als het gaat over niet-begeleide minderjarigen biedt artikel 25 van de Procedurerichtlijn wel verschillende waarborgen waarin de lidstaten moeten voorzien als het gaat om in die richtlijn vervatte procedures. In het vijfde lid worden ook specifieke waarborgen geboden voor situaties waarin een lidstaat twijfelt over de leeftijd van een niet-begeleide vreemdeling die stelt minderjarig te zijn. Een lidstaat kan dan een medisch leeftijdsonderzoek instellen. Het vijfde lid bevat een aantal randvoorwaarden waaraan een lidstaat daarbij moet voldoen. Het gaat dan vooral om de omstandigheden waaronder een medisch leeftijdsonderzoek moet plaatsvinden. Zo moet de waardigheid van de vreemdeling ten volle worden gerespecteerd, moet het minst ingrijpende onderzoek worden ingezet en moet dit worden verricht door gekwalificeerde medische beroepsbeoefenaars. Maar ook artikel 25 bevat verder geen concrete invulling van de wijze waarop het medische leeftijdsonderzoek zelf moet worden uitgevoerd, en maakt niet duidelijk wat de juridische waarde is van een dergelijk medisch leeftijdsonderzoek in een procedure in een andere lidstaat. Bij de huidige stand van het Unierecht kan dan ook niet worden gesproken van harmonisatie over de wijze waarop de leeftijd, van iemand die stelt minderjarig te zijn, wordt beoordeeld.
6.8.3. Het voorgaande geldt ook voor de juridische waarde van een leeftijdsregistratie in een procedure in een andere lidstaat. De leeftijd staat niet geregistreerd in Eurodac. De minister kan na een ‘Eurodac-treffer’ wel nader onderzoek doen naar informatie over de leeftijd van een vreemdeling in een andere lidstaat. Dergelijke gegevens worden namelijk alleen op nationaal niveau vastgelegd in het kader van een lopende asielprocedure. Op grond van artikel 34 van de Dublinverordening moet elke lidstaat aan alle lidstaten die daarom vragen, toereikende, ter zake dienende en niet buitensporige persoonsgegevens verstrekken over een verzoeker, waaronder ook de geboortedatum en dus de leeftijd van een verzoeker. Deze informatie-uitwisseling vindt plaats via het zogenoemde DubliNet, een beveiligd netwerk van de lidstaten waarmee zij op nationaal niveau vastgelegde informatie over asielprocedures uitwisselen. Maar deze informatie-uitwisseling dient alleen de administratieve samenwerking tussen lidstaten. Uit de Dublinverordening volgt niet wat de juridische waarde is van de uitgewisselde persoonsgegevens en die verordening zegt dus niets over de waarde die een lidstaat mag hechten aan deze informatie, waaronder de leeftijd van een vreemdeling, bij de beoordeling van een asielverzoek in een andere lidstaat. In punt 22 van de preambule van de Dublinverordening wordt het interstatelijk vertrouwensbeginsel weliswaar genoemd, maar, zoals de vreemdeling terecht aanvoert, wordt dat alleen in verband gebracht met het bevorderen van de solidariteit en de stabiliteit van de lidstaten binnen het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
6.9. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de minister zich niet kan beroepen op het interstatelijk vertrouwensbeginsel als hij bij de beoordeling van de leeftijd van een vreemdeling een leeftijdsregistratie in een andere EU-lidstaat betrekt. De minister heeft op de zitting tevergeefs een vergelijking gemaakt met het arrest van het Hof van 16 februari 2017, C.K., ECLI:EU:C:2017:127, punt 70, waarin het Hof het interstatelijk vertrouwensbeginsel van toepassing acht op het vermoeden dat asielzoekers in een andere EU-lidstaat passende zorg ontvangen. Die vergelijking gaat niet op, omdat het in het arrest C.K. gaat om een andere en in dat arrest specifiek benoemde situatie. In het arrest C.K. gaat het namelijk om de vraag of een vreemdeling kan worden overgedragen aan een andere lidstaat, waarbij op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel als uitgangspunt mag worden genomen dat die ontvangende lidstaat overeenkomstig de artikelen 17 tot en met 19 van de Opvangrichtlijn aan asielzoekers de nodige gezondheidszorg en medische bijstand zal verstrekken. Hier gaat het om de vraag op welke wijze Nederland zelf de leeftijd van een vreemdeling moet beoordelen. Zoals hiervoor is geoordeeld, volgt dit niet uit het Unierecht.
6.10. De klacht van de vreemdeling over de toepassing van het interstatelijk vertrouwensbeginsel bij leeftijdsregistraties in een andere lidstaat is dus terecht voorgedragen. Dat betekent dat de minister zijn onder 5-5.3 weergegeven beleid zal moeten aanpassen. Maar dit betekent niet dat de minister een leeftijdsregistratie uit een andere lidstaat niet mag betrekken bij zijn beoordeling van de leeftijd van een vreemdeling en ook niet dat hij zijn huidige werkwijze geheel moet aanpassen. De Afdeling zal hierna uiteenzetten op welke wijze de minister een leeftijdsregistratie kan meewegen in de beoordeling van de leeftijd van een vreemdeling.
Beoordeling leeftijdsregistraties volgens nationaal recht
7. Er zijn in het kader van de asielprocedure dus geen Unierechtelijke procedurevoorschriften voor de wijze waarop de leeftijd van een vreemdeling wordt beoordeeld en hoe deze vervolgens wordt geregistreerd. Als die er niet zijn, is het vaste rechtspraak van het Hof dat het, op grond van het beginsel van de procedurele autonomie, een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten is om procedurevoorschriften vast te stellen. Deze voorschriften mogen niet ongunstiger zijn dan de voorschriften die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Zie onder meer het arrest van 27 juni 2018, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 59, en het arrest van 7 november 2018, K. en B., ECLI:EU:C:2018:877, punt 56. Dat Unierechtelijke voorschriften over de wijze van leeftijdsbeoordeling ontbreken en de lidstaten daarom bevoegd zijn deze aspecten zelf te regelen, betekent niet dat het Unierecht verder niet meer van betekenis is. Ook wanneer sprake is van procedurele autonomie moeten de lidstaten de grondrechten en de volledige doeltreffendheid van Unierechtelijke bepalingen over de asielprocedure ten volle waarborgen. Vergelijk het arrest van het Hof van 8 mei 2014, H.N., ECLI:EU:C:2014:302, punt 41.
7.1. Uit het voorgaande volgt dat de leeftijd van een vreemdeling en de bewijswaarde van een leeftijdsregistratie zullen moeten worden beoordeeld met toepassing van het nationale bestuursrechtelijke bewijsrecht, met inachtneming van wat daarover aanvullend in het Unierecht is bepaald. Het is in beginsel aan een vreemdeling om zijn identiteit, waaronder zijn geboortedatum, aannemelijk te maken. De bewijslast ligt namelijk op grond van artikel 31 van de Vw 2000 bij de vreemdeling. Omdat asielzoekers zich vaker dan andere vreemdelingen in een moeilijke bewijspositie bevinden, omdat zij bijvoorbeeld hun identiteitsdocumenten niet hebben meegenomen of onderweg zijn kwijtgeraakt, moet de minister vreemdelingen op grond van de samenwerkingsplicht bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn, in de bewijslast tegemoetkomen.
7.2. Hier gaat het om een vreemdeling die stelt minderjarig te zijn. Als de minister twijfels heeft over de minderjarigheid van een vreemdeling, dan geldt als vertrekpunt de presumptie van minderjarigheid. Dat betekent dat hij dan van het vermoeden moet uitgaan dat de vreemdeling minderjarig is en deze vreemdeling als minderjarige moet behandelen. De Afdeling wijst ter vergelijking op artikel 25, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn, de paragrafen 139-141, 153 en 154 van het hiervoor genoemde arrest Darboe en Camara en de punten 72 en 73 van het eerdergenoemde arrest K en L. Het is dan aan de minister om dat vermoeden van minderjarigheid te ontzenuwen. Hij zal dan nader onderzoek moeten doen, eventueel in samenwerking met andere lidstaten. Als hij na dat onderzoek toch tot de conclusie komt dat de twijfel over de minderjarigheid is weggenomen en hij ervan uitgaat dat de vreemdeling meerderjarig is, dan zal hij dat moeten motiveren.
Bij dit onderzoek zal hij ook moeten samenwerken met de vreemdeling. Daarbij moet hij rekening houden met de belangen van het kind bedoeld in artikel 24 van het EU Handvest en artikel 3 van het Kinderrechtenverdrag, en vreemdelingen bij het ontbreken van bewijsmateriaal onder bepaalde omstandigheden het voordeel van de twijfel geven. Zie artikel 4, vijfde lid, van de Kwalificatierichtlijn, en het arrest van het EHRM van 22 februari 2024, M.H. en S.B. tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2024:0222JUD001094017, paragrafen 71, 72 en 79.
7.3. Als de minister een leeftijdsregistratie uit een andere lidstaat aantreft, waaruit volgt dat de vreemdeling meerderjarig is, dan mag hij die bij het beoordelen van de leeftijd van een vreemdeling betrekken en daaraan gewicht toekennen. Hij zal dan steeds zorgvuldig moeten onderzoeken en deugdelijk moeten motiveren welk gewicht hij aan een bepaalde registratie toekent en waarom. Daarbij zal hij zo mogelijk moeten toelichten waarop de leeftijdsregistratie is gebaseerd. Als een leeftijdsregistratie is gebaseerd op een brondocument of een medisch leeftijdsonderzoek, dan zal hij hierover navraag moeten doen bij de betreffende lidstaat en nader moeten toelichten waarom hij daaraan al dan niet een bepaalde waarde hecht. Als aan een leeftijdsregistratie alleen een eigen verklaring van een vreemdeling ten grondslag ligt, dan zal de minister moeten informeren onder welke omstandigheden deze verklaring is afgelegd. De vreemdeling zal een plausibele verklaring moeten geven voor deze afwijkende verklaring, omdat deze afwijking in beginsel afbreuk doet aan de geloofwaardigheid van zijn verklaringen. De minister zal steeds alle feiten en omstandigheden moeten meewegen bij het beoordelen van de leeftijd van een vreemdeling die stelt minderjarig te zijn. De minister moet bij deze beoordeling ook eventuele overgelegde bewijsmiddelen, zoals officiële en onofficiële identificerende documenten en/of verklaringen van voogden van Nidos, betrekken.
De leeftijdsbeoordeling door de minister in deze zaak
8. Zoals de Afdeling onder 2.1 uiteen heeft gezet, had de minister in deze zaak na de schouw twijfel over de opgegeven leeftijd en heeft hij nader onderzoek verricht. Naar aanleiding daarvan heeft hij de leeftijd van de vreemdeling beoordeeld. Deze beoordeling heeft hij, afgezien van de verwijzing naar het interstatelijk vertrouwensbeginsel, in overeenstemming met het hiervoor uiteengezette beoordelingskader verricht. Daarmee heeft de minister in dit geval het vermoeden ontzenuwd dat de vreemdeling minderjarig is. Dit betekent dat de vreemdeling tevergeefs aanvoert dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister de authentiek bevonden identiteitskaart en de verklaringen van zijn jeugdbeschermer bij Nidos en zijn psycholoog en psychiater, onvoldoende bij de beoordeling heeft betrokken en dat hij het voordeel van de twijfel had moeten krijgen. Hierna worden de verschillende elementen die ten grondslag liggen aan de beoordeling van de minister besproken. Daarbij wordt achtereenvolgens ingegaan op het medisch leeftijdsonderzoek door België, de leeftijdsregistratie in Zwitserland, de identiteitskaart en de geboorteaktes van de vreemdeling en de verklaringen van Nidos en andere hulpverleners.
8.1. De rechtbank heeft, wat betreft de registratie in België en het daar gedane leeftijdsonderzoek, terecht bij haar oordeel betrokken dat de minister nader onderzoek heeft gedaan bij de Belgische autoriteiten. Die hebben toegelicht dat de vreemdeling zich heeft gemeld als alleenstaande minderjarige vreemdeling met de geboortedatum 20 oktober 1999. Ook hebben zij een verklaring van de Dienst Vreemdelingenzaken opgestuurd waaruit volgt dat zij de leeftijd van de vreemdeling na een botscan hebben aangepast naar 20 oktober 1995. De minister heeft gewicht mogen toekennen aan deze registratie van de leeftijd in België, omdat daaraan een medisch leeftijdsonderzoek ten grondslag lag. De vreemdeling heeft namelijk niet toegelicht waarom het medisch leeftijdsonderzoek in België niet deugdelijk is verricht en ook niet waarom dit niet controleerbaar is. Hij heeft alleen aangevoerd niet over dit onderzoek te beschikken en daarom niet inhoudelijk op dit onderzoek in te kunnen gaan. Maar de vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij het leeftijdsonderzoek uit België niet kon opvragen of daartoe vergeefse pogingen heeft gedaan. Daarbij acht de Afdeling relevant dat het gaat om persoonlijke, medische gegevens, waarover de vreemdeling kon beschikken, zoals ook blijkt uit de verklaring van de Dienst Vreemdelingenzaken van de Belgische autoriteiten. Desgevraagd kon de vreemdeling op de zitting bij de Afdeling ook geen verklaring geven waarom hij hierover niet zou kunnen beschikken.
8.2. Aan de registratie in Zwitserland met de geboortedatum 20 oktober 1997 ligt een verklaring van de Malinese ambassade in Rome ten grondslag. Ook heeft de AVIM een foto van een geboorteakte op de telefoon van de vreemdeling gevonden met een geboortedatum uit 1997 die correspondeert met die verklaring. De vreemdeling heeft op de zitting bij de Afdeling geen verklaring kunnen geven voor het bestaan van die afwijkende geboorteakte en de verklaring van de Malinese ambassade. Evenmin heeft de vreemdeling een deugdelijke verklaring kunnen geven voor het aantreffen van nog een andere foto van een geboorteakte met de geboortedatum van 20 oktober 1999 op zijn telefoon. Al deze gegevens zijn in lijn met de uitkomst van het Belgische leeftijdsonderzoek dat de vreemdeling meerderjarig is.
8.3. Ter onderbouwing van zijn stelling dat hij minderjarig is, heeft de vreemdeling een Malinese identiteitskaart en een geboorteakte met geboortedatum 20 oktober 2003 ingebracht. De minister heeft de identiteitskaart echt bevonden. De minister mag een authentiek bevonden document normaal gesproken niet zomaar terzijde schuiven. Maar de andersluidende verklaring van de Malinese ambassade over de geboortedatum van de vreemdeling in 1997 en de andere hiervoor genoemde geboorteaktes zaaien grote twijfel over de inhoudelijke juistheid van de op de identiteitskaart en de geboorteakte vermelde gegevens. De vreemdeling heeft niet kunnen verklaren waarom de Malinese autoriteiten eerst een verklaring afgeven waarop staat dat hij geboren is op 20 oktober 1997, terwijl zij later een identiteitskaart hebben afgegeven met de geboortedatum 20 oktober 2003.
Dit klemt temeer omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de verklaringen van de vreemdeling over de wijze van verkrijging van de identiteitskaart niet overeenkomen met wat bekend is uit openbare bronnen. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat de vreemdeling heeft verklaard dat een vriend de identiteitskaart namens hem heeft aangevraagd met de geboorteakte van de vreemdeling waarop ook de geboortedatum 20 oktober 2003 staat, terwijl de minister er in zijn schriftelijke uiteenzetting op heeft gewezen dat op de officiële website van de Malinese regering staat dat voor een aanvraag van een identiteitskaart twee getuigen vereist zijn die in het bezit moeten zijn van geldige identiteitsdocumenten. De vreemdeling heeft ook op dit punt geen deugdelijke verklaring gegeven. Dit heeft de minister bij de beoordeling mogen meewegen.
8.4. De vreemdeling betoogt op zichzelf terecht dat de minister en de rechtbank de verklaringen van zijn jeugdbeschermer bij Nidos en zijn psycholoog en psychiater bij de beoordeling moeten betrekken en daaraan waarde moeten hechten. Deze personen hebben toegelicht dat de vreemdeling oogt als zestienjarige en zich ook als zodanig gedraagt. Maar gegeven de uitkomst van het leeftijdsonderzoek in België, in samenhang bezien met de leeftijdsregistratie in Zwitserland op grond van de verklaring van de Malinese ambassade in Rome, en de grote twijfel over de inhoudelijke juistheid van de identiteitskaart en de geboorteakte met geboortedatum 20 oktober 2003, heeft de minister aan deze verklaringen in dit geval niet de waarde hoeven toekennen die de vreemdeling daaraan toekent.
Conclusie
9. Ondanks dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet van toepassing is op de leeftijdsregistraties van de vreemdeling in België, Italië en Zwitserland, heeft de rechtbank, gelet op wat hiervoor onder 8.1 tot en met 8.4 is overwogen, in onderlinge samenhang bezien, terecht overwogen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij doorslaggevend gewicht toekent aan de leeftijdsregistratie in België. Hierdoor heeft hij het vermoeden dat de vreemdeling minderjarig is, ontzenuwd en is hij terecht uitgegaan van de geboortedatum 20 oktober 1995. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat er geen reden is om de vreemdeling het voordeel van de twijfel te gunnen. De grieven slagen daarom niet.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, griffier.
w.g. Van Breda
voorzitter
w.g. Van Laar
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
551-986
Bijlage
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 8
Bescherming van persoonsgegevens
1. Eenieder heeft recht op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens.
2. Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht op toegang tot de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
3. Een onafhankelijke autoriteit ziet toe op de naleving van deze regels.
Artikel 24
Rechten van het kind
1. Kinderen hebben recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening in aangelegenheden die hen betreffen wordt passend belang gehecht in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid.
2. Bij alle handelingen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
3. Ieder kind heeft er recht op regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, tenzij dit tegen zijn belangen indruist.
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht.
Kwalificatierichtlijn
Artikel 4
Beoordeling van feiten en omstandigheden
1. De lidstaten mogen van de verzoeker verlangen dat hij alle elementen ter staving van het verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk indient. De lidstaat heeft tot taak om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen.
2. De in lid 1 bedoelde elementen bestaan in de verklaringen van de verzoeker en alle documentatie in het bezit van de verzoeker over zijn leeftijd, achtergrond, ook die van relevante familieleden, identiteit, nationaliteit(en), land(en) en plaats(en) van eerder verblijf, eerdere verzoeken, reisroutes, reisdocumenten en de redenen waarom hij een verzoek om internationale bescherming indient.
3. De beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en houdt onder meer rekening met:
[…]
c. de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, waartoe factoren behoren zoals achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging of ernstige schade overeenkomen;
[…]
5. Wanneer lidstaten het beginsel toepassen, volgens welk het de taak van de verzoeker is zijn verzoek om internationale bescherming te staven, wordt de verzoeker ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van de verklaringen van de verzoeker, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden voldaan is:
a. de verzoeker heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn verzoek te staven;
b. alle relevante elementen waarover de verzoeker beschikt, zijn overgelegd, en er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen;
c. de verklaringen van de verzoeker zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek;
d. de verzoeker heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en
e. vast is komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.
Procedurerichtlijn
Artikel 25
Waarborgen voor niet-begeleide minderjarigen
[…]
5. De lidstaten kunnen in het kader van de behandeling van een verzoek om internationale bescherming besluiten om door middel van een medisch onderzoek de leeftijd van een niet-begeleide minderjarige vast te stellen, wanneer zij, nadat er een algemene verklaring is afgelegd of ander relevante aanwijzingen zijn overgelegd, twijfels hebben over diens leeftijd. Als de lidstaten daarna nog steeds twijfels hebben over de leeftijd van de verzoeker, gaan zij ervan uit dat de verzoeker minderjarig is.
Bij elk medisch onderzoek wordt de waardigheid van de persoon ten volle gerespecteerd; het is het minst ingrijpende onderzoek en het wordt verricht door gekwalificeerde medische beroepsbeoefenaars en dat in de mate van het mogelijke een betrouwbaar resultaat biedt.
Wanneer een dergelijk medisch onderzoek wordt verricht, zorgen de lidstaten ervoor dat:
a) de niet-begeleide minderjarige, voordat het verzoek om internationale bescherming wordt behandeld, in een taal die hij begrijpt of waarvan redelijkerwijze kan worden aangenomen dat hij deze begrijpt, in kennis wordt gesteld van het feit dat mogelijk een medisch onderzoek zal worden verricht om zijn leeftijd vast te stellen. Daarbij wordt onder meer informatie verstrekt over de onderzoeksmethode en over de mogelijke gevolgen van het medische onderzoek voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, alsook over de gevolgen indien de niet-begeleide minderjarige weigert het medische onderzoek te ondergaan;
b) de niet-begeleide minderjarige en/of zijn vertegenwoordiger ermee instemt dat een medisch onderzoek wordt verricht om de leeftijd van de betrokken minderjarige vast te stellen, en dat
c) de beslissing tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming door een niet-begeleide minderjarige die heeft geweigerd een medische onderzoek te ondergaan, niet enkel op die weigering wordt gebaseerd.
Het feit dat een niet-begeleide minderjarige heeft geweigerd een medisch onderzoek te onderdaan, belet de beslissingsautoriteit niet een beslissing over het verzoek om internationale bescherming te nemen.
[…]
Dublinverordening
Artikel 34
Informatie-uitwisseling
1. Elke lidstaat verstrekt aan alle lidstaten die daarom vragen toereikende, ter zake dienende en niet buitensporige persoonsgegevens betreffende de verzoeker teneinde:
a) vast te stellen welke lidstaat de verantwoordelijke lidstaat is;
b) het verzoek om internationale bescherming te behandelen;
c) alle uit deze verordening voortvloeiende verplichtingen na te komen.
2. De in lid 1 bedoelde informatie mag alleen betrekking hebben op:
a) de gegevens ter identificatie van de verzoeker, en in voorkomend geval, van zijn gezinsleden, familieleden of andere familierelaties (naam, voornaam - eventueel vroegere naam -, bijnaam of pseudoniem, nationaliteit - huidige en vorige -, geboortedatum en -plaats;
b) de identiteits- en reisdocumenten (nummers, geldigheidsduur, datum van afgifte, instantie die het document heeft afgegeven, plaats van afgifte, enz.);
c) andere gegevens die nodig zijn om de identiteit van de verzoeker vast te stellen, inclusief vingerafdrukken die overeenkomstig Verordening (EU) nr. 603/2013 worden verwerkt;
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 31
1. Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 wordt afgewezen als ongegrond in de zin van artikel 32, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, indien de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn aanvraag is gegrond op omstandigheden die, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met andere feiten, een rechtsgrond voor verlening vormen.
2. De vreemdeling brengt alle elementen ter staving van zijn aanvraag zo spoedig mogelijk naar voren. Onze Minister beoordeelt in samenwerking met de vreemdeling de relevante elementen.
3. De elementen, bedoeld in het tweede lid, omvatten de verklaringen van de vreemdeling en alle relevante documentatie in het bezit van de vreemdeling.
4. Bij de beoordeling van de aanvraag wordt onder meer rekening gehouden met:
[…]
c. de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling, waartoe factoren behoren als achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, overeenkomen;
[…]
6. Indien de vreemdeling zijn verklaringen of een deel van zijn verklaringen niet met documenten kan onderbouwen, worden deze verklaringen geloofwaardig geacht en wordt de vreemdeling het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. de vreemdeling heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn aanvraag te staven;
b. alle relevante elementen waarover de vreemdeling beschikt, zijn overgelegd, en er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen;
c. de verklaringen van de vreemdeling zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn aanvraag;
d. de vreemdeling heeft zijn aanvraag zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten; en
e. vast is komen te staan dat de vreemdeling in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.
[…]