Uitspraak
202006308/3/R2.
Datum uitspraak: 31 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Groen Kempenland, gevestigd te Bladel, Milieuvereniging Bladel, gevestigd te Hapert en Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg (hierna: de stichtingen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bergeijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2700, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 1 oktober 2020 te herstellen.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 21 december 2023 het bestemmingsplan "[locatie] te Luyksgestel" op bepaalde onderdelen gewijzigd en voorzien van een nadere onderbouwing (hierna: het herstelbesluit).
De stichtingen hebben een zienswijze ingediend tegen dit besluit.
[partij] heeft een schriftelijke reactie gegeven.
De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) is partij in dit geding.
De Afdeling heeft bepaald dat een tweede zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 21 mei 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
De tussenuitspraak
2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 12 juli 2023 twee gebreken in het besluit van 1 oktober 2020 vastgesteld. In de eerste plaats is onder 8.2 vastgesteld dat de voorwaarden uit artikel 3.52, derde lid, van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant, ontbreken in de planregels.
In de tweede plaats is onder 10.3 vastgesteld dat de voortoets die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het bestemmingsplan onzorgvuldig en gebaseerd is op onjuiste uitgangspunten. In de voortoets werd niet inzichtelijk gemaakt of op grond van objectieve gegevens significante gevolgen op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden op voorhand konden worden uitgesloten.
3. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak het besluit van 1 oktober 2020 te herstellen, met inachtneming van de omschreven gebreken in 8.2 en 10.3.
4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 21 december 2023 het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. In dat besluit zijn de planregels en de plantoelichting ten opzichte van het oorspronkelijke bestemmingsplan gedeeltelijk aangepast. De stichtingen hebben naar aanleiding van het herstelbesluit een zienswijze ingediend. Volgens de stichtingen zijn niet alle gebreken die in de tussenuitspraak zijn geconstateerd, hersteld in het herstelbesluit. [partij] heeft naar aanleiding van het herstelbesluit een reactie gegeven, waarin zij heeft betoogd dat de gebreken wel zijn hersteld.
Het beroep van rechtswege
5. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
6. Het besluit van 23 december 2023 is een besluit ter wijziging van het besluit van 1 oktober 2020 en is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding.
De zienswijze van de stichtingen
7. De stichtingen betogen dat niet alle gebreken zijn hersteld, omdat het bestemmingsplan nog steeds significante effecten kan hebben op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. In de planregels is alleen maar een maximum gesteld aan de ammoniakemissie afkomstig uit dierenverblijven. Voor andere bronnen is geen maximum gesteld, terwijl dat volgens de stichtingen wel had gemoeten. Volgens de stichtingen gaat het bijvoorbeeld om de emissies door vervoersbewegingen en tractoren, bemesten, beweiden en mestopslagen. Dat in de planregels deze emissies niet zijn gereguleerd, steekt volgens de stichtingen des te meer omdat het bestemmingsplan een andere bedrijfsopzet toelaat, die kan leiden tot meer emissies.
Het raadsvoorstel
8. In het raadsvoorstel bij het besluit van 21 december 2023 staat dat het plan geen ruimte biedt voor toename van de stikstofdepositie. In bijlage 10 bij de plantoelichting zitten nieuwe Aerius-berekeningen en een toelichting daarop van Dun Advies van 10 oktober 2023 (hierna: de stikstofnotitie). In het raadsvoorstel is toegelicht dat hierin inzicht is gegeven in andere emissiebronnen dan dierenverblijven. Verder is nagegaan of de planregels tot gevolg kunnen hebben dat er meer stikstof wordt uitgestoten. Regels die dat mogelijk maakten, zijn geschrapt in het herstelbesluit, zo staat in het raadsvoorstel.
Toetsingskader
9. Anders dan de stichtingen betogen, hoeven de emissies van andere bronnen dan de dierenverblijven niet per se vastgelegd te worden in de planregels. Het gaat erom of de raad in het stikstofonderzoek de relevante bronnen in kaart heeft gebracht en of hij zich daarbij heeft gebaseerd op reële en aannemelijke uitgangspunten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1960, onder 17.1).
10. De Afdeling stelt voorop dat in de planregels een maximum is gesteld aan de ammoniakemissie door de dierenverblijven. Hierdoor kan een gewijzigde bedrijfsopzet binnen de dierenverblijven (waarbij bijvoorbeeld meer of andere dieren worden gehouden) niet leiden tot een overschrijding van de maximaal toegestane ammoniakemissie uit de stallen. De vraag die nu voorligt is of de raad de emissies uit andere bronnen dan de stallen, zoals vervoersbewegingen en tractoren, bemesten, beweiden, en mestopslagen in de berekeningen heeft meegenomen en of deze op basis van reële en aannemelijke uitgangspunten in kaart zijn gebracht.
Vervoersbewegingen en tractoren
11. In de Aerius-berekeningen is onderzocht wat de emissies zijn van de verschillende verkeersbewegingen waar het bestemmingsplan in voorziet, zoals tractoren, vrachtwagens en het verkeer voor de bedrijfswoning. Voor het berekenen van de stikstofemissie door verkeersbewegingen van en naar een inrichting kan als uitgangspunt worden genomen dat deze moeten worden berekend tot waar het verkeer in het heersende verkeersbeeld wordt opgenomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, onder 15.14). In de stikstofnotitie staat hierover dat, gelet op de verkeersintensiteit en het karakter van de weg, het aannemelijk is dat de voertuigen in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen wanneer zij de toegestane snelheid hebben bereikt. Er is hiervoor gerekend met een afstand van 250 m.
Verder staat er in de stikstofnotitie dat alle tractoren en vrachtwagens als zware motorvoertuigen zijn geclassificeerd, omdat het op voorhand niet bekend is of een kleine of grote vrachtwagen het bedrijf bezoekt. Ook is niet expliciet benoemd of tractoren middelzware of zware motorvoertuigen zijn. Om een worst-case situatie te hanteren, zijn al deze vervoersbewegingen als zware motorvoertuigen in de berekening opgenomen. De vervoersbewegingen zijn over beide richtingen evenredig verdeeld. Ook is in de stikstofnotitie aangegeven hoe vaak wat voor type motorvoertuig (auto of vrachtwagen) het plangebied bezoekt en met welk doel (bijvoorbeeld aanvoer van voer, afvoer van slachtvee en privégebruik). Ook is toegelicht hoe de emissie door tractoren is berekend.
De Afdeling ziet hier geen reden voor het oordeel dat de raad deze uitgangspunten voor de stikstofberekeningen niet op basis van reële en aannemelijke uitgangspunten in kaart heeft gebracht.
Het betoog slaagt niet.
Bemesten
12. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:212, onder 8.3-8.4) beoordeeld in welke gevallen bij een bestemmingsplan voor onbebouwde agrarische gronden de stikstofemissies door het bemesten van gronden moeten worden onderzocht. Wanneer de bestemming voor agrarisch grondgebruik van onbebouwde gronden in het vorige plan is verwezenlijkt in die zin dat de gronden agrarisch werden gebruikt, en het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden eveneens voorziet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik is géén sprake van een ruimtelijke ontwikkeling. In dat geval bestaat er voor de raad geen aanleiding om de gevolgen van de bestemmingsregeling voor de onbebouwde agrarische gronden, inclusief het bemesten, voor Natura 2000-gebieden te onderzoeken.
12.1. In het plangebied zijn bijna alle gronden bebouwd. Aan de noordelijke kant van het plangebied is een onbebouwd vlak van ongeveer 1.200 m2, dat volgens de stikstofnotitie gebruikt wordt voor het weiden van de twee paarden die worden gehouden (hierna: de paardenweide). Voordat dit bestemmingsplan werd vastgesteld, gold hier het bestemmingsplan "2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017", waarin aan de paardenweide de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden 1" was toegekend. Omdat die agrarische bestemming van de paardenweide onder dat plan is verwezenlijkt en omdat niet wordt voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling, hoefde de raad geen onderzoek te doen naar de gevolgen van het bemesten van deze gronden.
Het betoog slaagt niet.
Beweiden
13. In de stikstofnotitie staat dat er binnen het plangebied geen sprake is van beweiden van rundvee. De landbouwgronden die voor beweiden worden ingezet voor het rundvee, grenzen aan het plangebied en liggen daar dus buiten. In de Aerius-berekeningen zijn er geen emissies toegekend aan het beweiden van vee.
13.1. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3417, onder 17.2-17.4) heeft geoordeeld, moeten de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan worden beoordeeld als een bestemmingsplan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij waarin het weiden van het melkvee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.
13.2. Het merendeel van de gronden in het plangebied heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden 1" met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - veehouderij". In artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat op deze gronden alleen melkrundvee, vleesvee en pluimvee bedrijfsmatig gehouden mag worden. [partij] exploiteert een pluimveehouderij met daarnaast als neventak een melkrundveehouderij. Het melkrundvee wordt beweid op gronden die buiten het plangebied liggen. In zoverre maakt het beweiden van vee dus onderdeel uit van de bedrijfsvoering. Dat het beweiden van vee buiten het plangebied plaatsvindt, is hier niet relevant.
Met het bestemmingsplan is beoogd om alleen een uitbreiding van de stalruimte voor pluimvee mogelijk te maken, zodat met dezelfde hoeveelheid pluimvee volgens een welzijnsconcept kan worden geproduceerd. Uit de plantoelichting volgt dat het bedrijf sinds 28 juni 2018 101.950 vleeskuikens, 62 stuks melk- en kalfkoeien, 44 stuks vrouwelijk jongvee, 2 volwassen paarden en 60 stuks overig rundvee mag houden. Door de bouw van de nieuwe stal die het bestemmingsplan mogelijk maakt, kunnen er in totaal 106.468 vleeskuikens, 50 melk- en kalfkoeien, 44 stuks vrouwelijk jongvee en 2 volwassen paarden gehouden worden. In het bestemmingsplan is echter niet vastgelegd welke dieraantallen en diercategorieën zijn toegestaan. Het bestemmingsplan maakt het aldus mogelijk dat het bedrijf omschakelt naar bijvoorbeeld het houden van meer melkvee, dat ook beweid wordt. Het bestemmingsplan voorziet daarmee in een uitbreidingsmogelijkheid voor een melkveehouderij, waarvan beweiding deel uitmaakt van de bedrijfsvoering. De raad had in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden moeten beoordelen. De raad heeft dit ten onrechte niet gedaan.
Het betoog slaagt.
Mestopslag
14. In de notitie Toelichting gezondheidsaspecten van Van Dun Advies van 16 juli 2020, die als bijlage 13 onderdeel uitmaakt van de toelichting bij het bestemmingsplan, staat dat de rundveemest wordt opgeslagen in de drijfmestkelder en de vaste mestopslag. In de stikstofnotitie is niet ingegaan op de stikstofemissie door de mestopslag. Uit de Aerius-berekeningen blijkt niet dat er emissies zijn toegekend aan de mestopslag. Ook blijkt niet anderszins uit het bestemmingsplan of, en hoe de raad de stikstofemissies uit de mestopslag in de referentiesituatie en beoogde situatie in kaart heeft gebracht. De Afdeling heeft hiermee geen duidelijkheid verkregen of, en hoe de raad rekening heeft gehouden met de stikstofemissies uit mestopslag.
Het betoog slaagt.
Heeft de raad de gebreken hersteld?
15. Uit het voorgaande volgt dat de emissies van vervoersbewegingen en tractoren op basis van reële en aannemelijke uitgangspunten in kaart heeft gebracht. De raad hoefde geen onderzoek te doen naar de emissies door het bemesten van gronden.
De raad heeft ten onrechte de stikstofemissies door beweiden niet beoordeeld. Ook is er ten onrechte niet ingegaan op de stikstofemissies afkomstig van de mestopslag.
16. In de nieuwe voortoets is niet inzichtelijk gemaakt of op grond van objectieve gegevens significante gevolgen op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden op voorhand kunnen worden uitgesloten. Dat betekent dat de raad dit gebrek dat was geconstateerd in de tussenuitspraak, niet heeft hersteld.
Overschrijding redelijke termijn
17. De stichtingen hebben een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
17.1. In artikel 6, eerste lid, van het EVRM is bepaald dat eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
17.2. Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding hanteert de Afdeling een aantal uitgangspunten. In een zaak over een bestemmingsplan, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, begint de termijn te lopen op het moment dat de betrokkene beroep instelt tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Als een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, of als in een zaak een tussenuitspraak is gedaan, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in een zaak over een bestemmingsplan, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, is niet overschreden als na de instelling van het beroep een tussenuitspraak is gedaan binnen een termijn van twee jaar en de einduitspraak is gedaan binnen een jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld.
Het beroepschrift is op 24 november 2020 door de Afdeling ontvangen. Met deze uitspraak is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal ruim drie jaar en acht maanden geduurd heeft. De procedure heeft daarmee 20 maanden te lang geduurd.
17.3. De Afdeling heeft op 12 juli 2023 tussenuitspraak gedaan. Daarmee heeft de Afdeling de redelijke behandelingsduur met ruim zeven maanden overschreden. De Afdeling heeft na de ontvangst van het herstelbesluit van 21 december 2023 binnen de redelijke behandelingsduur van één jaar einduitspraak gedaan op 31 juli 2024.
17.4. Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn met 20 maanden voor 13/20 deel wordt toegerekend aan de raad en voor 7/20 deel aan de Afdeling.
17.5. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan de stichtingen elk toe te kennen schadevergoeding € 2.000,00.
17.6. De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat de stichtingen gezamenlijk beroep hebben ingesteld, aanleiding dit bedrag te matigen, in die zin dat zij elk 1/3 van het totaalbedrag, dus € 666,67 krijgen toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk door de matigende invloed die het instellen van een gezamenlijk beroep in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroep in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen.
17.7. Omdat de overschrijding aan de raad en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de raad en de Staat. De raad wordt veroordeeld tot betaling van € 433,34 en de Staat tot betaling van € 233,33 aan elk van de stichtingen als vergoeding van de door hen geleden schade.
Conclusie
18. Gelet op het voorgaande heeft de raad de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet hersteld in het herstelbesluit.
19. Uit de tussenuitspraak volgt dat het beroep van de stichtingen tegen het besluit van 1 oktober 2020 gegrond is. Dat besluit moet dus worden vernietigd.
20. Uit de hiervoor weergegeven bespreking van de zienswijze van de stichtingen volgt dat het beroep van rechtswege tegen het besluit van 21 december 2023 gegrond is. Om deze reden moet ook het besluit van 21 december 2023 vernietigd worden.
21. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan, omdat in het ontwerpbestemmingsplan geen regels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
22. De raad moet de proceskosten van de stichtingen in beroep vergoeden.
23. Het verzoek om schadevergoeding van de stichtingen wordt toegewezen.
24. Het college en de Staat moeten ieder de helft van de proceskosten van de stichtingen vergoeden voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding. De Afdeling stelt deze vast op € 437,50 (1 punt met een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 1 oktober 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] te Luyksgestel" gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 1 oktober 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] te Luyksgestel";
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 21 december 2023 tot gewijzigde vaststelling van enkele planregels van het bestemmingsplan "[locatie] te Luyksgestel", gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 21 december 2023 tot wijziging van het bestemmingsplan "[locatie] te Luyksgestel";
V. veroordeelt de raad van de gemeente Bergeijk tot vergoeding van de bij Stichting Groen Kempenland, Milieuvereniging Bladel en Stichting Brabantse Milieufederatie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Bergeijk aan Stichting Groen Kempenland, Milieuvereniging Bladel en Stichting Brabantse Milieufederatie het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. veroordeelt de raad van de gemeente Bergeijk om aan Stichting Groen Kempenland, Milieuvereniging Bladel en Stichting Brabantse Milieufederatie een schadevergoeding van € 433,34 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Groen Kempenland, Milieuvereniging Bladel en Stichting Brabantse Milieufederatie een schadevergoeding van € 699,99 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. veroordeelt de raad van de gemeente Bergeijk in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Schellingerhout, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Schellingerhout
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
980