Uitspraak
202104195/2/A2.
Datum uitspraak: 31 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021 in zaak nr. 19/4357 in het geding tussen:
[appellant]
en
het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3273, heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op drie vragen, de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden.
Voor het hieraan voorafgaande procesverloop wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak die is aangehecht.
Bij arrest van 21 maart 2024 in zaak C-703/22, ECLI:EU:C:2024:261, heeft het Hof de prejudiciële vragen beantwoord (hierna: het arrest WU). Dit arrest is aangehecht.
[appellant] en het CBR hebben een zienswijze op dit arrest gegeven.
Het CBR heeft een nader stuk ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft sinds éénjarige leeftijd de aandoening ‘homonieme hemianopsie’. Dat betekent dat hij een beperkt horizontaal gezichtsveld heeft. Op 18-jarige leeftijd heeft [appellant] zijn rijbewijs gehaald voor het besturen van motorvoertuigen in de rijbewijscategorieën C en CE (vrachtwagen en bus) en is hij bij het transsportbedrijf van zijn vader gaan werken als beroepschauffeur. Na tien jaar heeft hij verlenging verzocht van dit rijbewijs. Omdat zijn gezichtsveld minder dan 160 graden is, heeft het CBR geweigerd hem een verklaring van geschiktheid te verlenen, die hij nodig heeft voor het besturen van motorvoertuigen in de rijbewijscategorieën C en CE. De eis van 160 graden staat in punt 6.4 van bijlage III bij Richtlijn 2006/126/EG van het Europees parlement en de raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (hierna: de Rijbewijsrichtlijn).
2. Voor de overige voor het geschil relevante feiten en omstandigheden en het toepasselijke wettelijk kader wordt verwezen naar bijgevoegde verwijzingsuitspraak.
Verwijzingsuitspraak
3. [appellant] heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet in aanmerking kan komen voor een verklaring van geschiktheid. Er zijn vier rapporten van verschillende artsen, waaronder een neuropsycholoog, waaruit blijkt dat zij hem geschikt vinden om een vrachtwagen te besturen. Hij heeft weliswaar een beperking in het gezichtsveld, maar die beperking heeft hij al sinds zeer jonge leeftijd en hij heeft deze volledig gecompenseerd door middel van kijkgedrag en hoofdbewegingen.
4. Bij de Afdeling rees naar aanleiding van dit betoog de vraag of [appellant] niet toch rijgeschikt moet worden geacht. Weliswaar voldoet hij in medisch opzicht niet aan de minimumnorm van een horizontaal gezichtsveld met beide ogen van minstens 160 graden als neergelegd in punt 6.4, tweede lid, van bijlage III bij de Rijbewijsrichtlijn (hierna ook: de minimumnorm), maar hij is volgens de deskundigen feitelijk wel geschikt om motorvoertuigen in de categorieën C en CE te besturen. In dit kader vond de Afdeling ook van belang dat [appellant] het rijbewijs nodig heeft voor zijn werk als beroepschauffeur en dat hij, voordat hij zijn rijbewijs in 2016 moest verlengen, ruim tien jaar probleemloos en schadevrij met vrachtwagens heeft gereden.
5. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof daarom de volgende drie prejudiciële vragen gesteld:
1. Moet punt 6.4 van bijlage III bij de Rijbewijsrichtlijn, meer in het bijzonder de norm van een horizontaal gezichtsveld met beide ogen van minstens 160 graden, gelezen in het licht van het evenredigheidsbeginsel, aldus worden uitgelegd dat ook een persoon die in medisch opzicht niet voldoet aan deze norm, maar volgens verschillende medisch deskundigen wél feitelijk geschikt is om een vrachtwagen te rijden, aan de norm kan voldoen?
2. Als deze vraag ontkennend wordt beantwoord, bestaat dan binnen het kader van de Rijbewijsrichtlijn ruimte voor een evenredigheidsbeoordeling in het individuele geval, ook al kent de norm in punt 6.4 van bijlage III bij deze richtlijn geen uitzonderingsmogelijkheid voor dergelijke gevallen?
3. Zo ja, welke omstandigheden kunnen een rol spelen bij de beoordeling of in een concreet geval kan worden afgeweken van de norm voor het gezichtsveld, neergelegd in punt 6.4 van bijlage III bij de Rijbewijsrichtlijn?
Het arrest WU
6. Het Hof heeft de prejudiciële vragen samengevoegd behandeld en hierover het volgende overwogen.
6.1. In de punten 33 tot en met 45 en 48 oordeelt het Hof dat de minimumnorm als ondubbelzinnig vereiste stelt dat het horizontale gezichtsveld van beide ogen niet minder dan 160 graden mag zijn. Daarbij acht het Hof van belang dat de Rijbewijsrichtlijn minimumharmonisatie tot stand brengt, waarmee wordt beoogd om noodzakelijke voorafgaande voorwaarden voor de onderlinge erkenning van dat rijbewijs vast te stellen en dat hiermee ook de doelstelling van de Rijbewijsrichtlijn wordt nagestreefd om bij te dragen aan de veiligheid van het wegverkeer (punt 39). Voor het verzekeren van de verkeersveiligheid is namelijk essentieel dat personen aan wie een rijbewijs wordt afgegeven, over de passende fysieke capaciteiten beschikken, met name wat hun gezichtsvermogen betreft, daar fysieke tekortkomingen zware gevolgen kunnen hebben (punt 42). De erkenning van een zekere beoordelingsmarge om in een concreet geval te kunnen oordelen dat een persoon rijgeschikt is, terwijl hij in medisch opzicht niet voldoet aan het vereiste in punt 6.4 van bijlage III bij de Rijbewijsrichtlijn, maar hij volgens verschillende medische deskundigen feitelijk wel geschikt is om een vrachtwagen te besturen, zou kunnen leiden tot verschillende benaderingen van lidstaat tot lidstaat. Dat kan de doelstellingen van de Rijbewijsrichtlijn ondermijnen (punt 43). Bovendien wordt er dan aan voorbijgegaan dat een betrokkene moet bewijzen dat hij voldoet aan bedoelde minimumnorm over het gezichtsveld en niet dat hij rijgeschikt is (punt 44).
6.2. Het Hof heeft in de punten 46 en 47 aandacht besteed aan het evenredigheidsbeginsel en aan artikel 15 van het EU Handvest over het recht om te werken en de vrijheid van beroepskeuze. Het Hof heeft in dat kader overwogen dat de Uniewetgever al een afweging heeft gemaakt tussen enerzijds de vereisten van verkeersveiligheid en anderzijds andere rechten en belangen, waaronder de toegang tot het beroep van beroepschauffeur. Daarbij is ernaar gestreefd om iedere aantasting van de rechten van personen met een visuele handicap zoveel mogelijk te beperken.
6.3. Het Hof concludeert dat de minimumnorm aldus moet worden uitgelegd dat deze eraan in de weg staat dat, in een concreet geval, een persoon die in medisch opzicht niet voldoet aan het daarin gestelde vereiste dat voor bestuurders van groep 2 (bestuurders van voertuigen in de categorieën C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 en D1E) het horizontale gezichtsveld van beide ogen niet minder dan 160 graden mag zijn, toch kan worden geacht aan dit vereiste te voldoen omdat hij volgens verschillende medische deskundigen feitelijk geschikt is om een motorvoertuig van een van deze categorieën te besturen.
Zienswijzen
7. [appellant] betreurt de strikte interpretatie van het Hof, waarmee geen recht wordt gedaan aan zijn unieke situatie en aan de in artikel 15 van het EU Handvest neergelegde vrijheid van beroepskeuze. Hij benadrukt dat hij beschikt over bewezen passende fysieke capaciteiten om als vrachtwagenchauffeur te kunnen functioneren en dat het CBR eerder wel een rijbewijs heeft afgegeven, waarmee hij ondanks zijn aandoening gedurende tien jaar al meer dan een miljoen kilometer schadevrij heeft gereden binnen Europa. Daarnaast is het rapport ‘New standards for the visual functions of drivers’ van de Eyesight Working Group van mei 2005, dat aan de eis van 160 graden ten grondslag heeft gelegen, gedateerd. Er is geen rekening gehouden met de ontwikkelingen sindsdien, zoals het toepassen van camera’s in vrachtwagens in plaats van buitenspiegels, aldus [appellant].
8. Het CBR meent dat het antwoord van het Hof in overeenstemming is met het standpunt van het CBR. Daarnaast bestrijdt het CBR dat het ten tijde van het eerder afgegeven rijbewijs op de hoogte was van de aandoening van [appellant], aangezien hij bij de eerdere aanvragen geen melding had gemaakt van zijn beperkte gezichtsveld.
Beoordeling door de Afdeling
9. De uitleg die het Hof heeft gegeven aan de minimumnorm, dat het horizontale gezichtsveld van beide ogen niet minder dan 160 graden mag zijn, is duidelijk. Als een persoon in medisch opzicht niet voldoet aan deze minimumnorm, dan kan hij niet geacht worden toch aan dit vereiste te voldoen omdat hij volgens verschillende medische deskundigen feitelijk geschikt is om een motorvoertuig van een van deze categorieën te besturen. Voor de nationale rechter is er geen ruimte om de toepassing van de minimumnorm te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.
10. Vaststaat dat [appellant] in medisch opzicht niet aan de minimumnorm voldoet. Dat betekent dat hij niet voldoet aan de eisen om voertuigen in de categorieën C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 en D1E te besturen. De omstandigheden die [appellant] noemt in zijn zienswijze maken deze uitkomst niet anders. Voor een toets aan het evenredigheidsbeginsel is hier, zoals onder 9 is overwogen, namelijk geen ruimte.
11. Daaraan wordt nog toegevoegd dat [appellant] op zichzelf terecht opmerkt dat het rapport waarop die minimumnorm is gebaseerd inmiddels 19 jaar oud is. Het valt dan ook niet uit te sluiten dat zich sindsdien technologische ontwikkelingen hebben voorgedaan dan wel nadere onderzoeken zijn gedaan naar de invloed van homonieme hemianopsie op rijprestaties en daarmee de veiligheid van het verkeer. Evenmin valt uit te sluiten dat deze ontwikkelingen aanleiding kunnen geven om deze strikte minimumnorm opnieuw te bezien. Gelet op het antwoord van het Hof is het niet aan de nationale rechter maar aan de Uniewetgever om die minimumnorm te heroverwegen.
12. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] niet in aanmerking kon komen voor een verklaring van geschiktheid.
Het betoog slaagt niet.
Eindoordeel
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
14. Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en
mr. C.C.W. Lange en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
611