Uitspraak
202307903/1/V1.
Datum uitspraak: 27 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 29 november 2023 in zaak nr. 20/5524 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 15 juni 2020, aangevuld bij brief van 15 december 2022, heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 24 juli 2023 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om een aan de besluiten klevend gebrek te herstellen.
De staatssecretaris heeft op 4 september 2023, gecorrigeerd bij brief van 10 oktober 2023, een aanvullend besluit genomen.
Bij uitspraak van 29 november 2023 heeft de rechtbank het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen het besluit van 15 juni 2020, aangevuld bij brief van 15 december 2022, en tegen het besluit van 4 september 2023, gecorrigeerd bij brief van 10 oktober 2023, gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.M. Zuidhoek, advocaat te Gieten, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
1. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling is op [geboortedatum] 2012 in Nederland geboren. Zijn vader heeft de Armeense nationaliteit en zijn moeder de Russische. Het zusje van de vreemdeling is op [geboortedatum] 2015 in Nederland geboren. De vreemdeling heeft een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van de Afsluiting Definitieve Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Afsluitingsregeling).
3. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling en zijn gezinsleden niet in het bezit zijn van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf en volgens hem niet aanmerking komen voor vrijstelling van dit vereiste. Verder heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling en zijn gezinsleden niet aan het vereiste, dat in de Afsluitingsregeling ‘voorwaarde’ wordt genoemd, neergelegd in paragraaf B9/6.5 van de Vc 2000, onder c, voldoen. Dit vereiste houdt in dat een vreemdeling zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna: de DT&V), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa) of de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (hierna: de AVIM). De vreemdeling bestrijdt niet dat hij en zijn gezinsleden in de periode van 29 januari 2014 tot 17 april 2015 buiten beeld waren en niet beschikbaar waren voor vertrek. Daarom heeft de staatssecretaris zich ook op het standpunt gesteld dat ook contra-indicatie e, neergelegd in paragraaf B9/6.6 van de Vc 2000, op de vreemdeling en zijn gezinsleden van toepassing is. Verder valt de belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM volgens de staatssecretaris in hun nadeel uit. Tot slot doen zich volgens de staatssecretaris geen bijzondere omstandigheden voor in de zin van artikel 4:84 van de Awb.
De tussenuitspraak
4. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in de door de staatssecretaris bij het verweerschrift van 26 mei 2023 aan haar overgelegde informatie staat dat het laatste terugkeergesprek op 24 maart 2021 heeft plaatsgevonden. Daarna heeft de DT&V de keuze gemaakt om het dossier af te sluiten en geconcludeerd dat gedwongen vertrek niet mogelijk is, omdat hij de nationaliteit van de vreemdeling, zijn zusje en zijn moeder niet kan vaststellen. Om die reden heeft de DT&V de laatste vertrekprocedure in 2021 afgesloten. Het is de staatssecretaris dus, ook in de jaren dat het gezin wel in beeld was van de in de Afsluitingsregeling genoemde instanties, niet gelukt het gezin te laten vertrekken, aldus de rechtbank.
Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris ondeugdelijk gemotiveerd hoe het voorgaande zich verhoudt tot het doel van de contra-indicatie en waarom hij in dit geval geen aanleiding heeft gezien om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid.
De einduitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat partijen het erover eens zijn dat de vreemdeling en zijn gezinsleden niet voldoen aan vereiste c van de Afsluitingsregeling en dat contra-indicatie e op hen van toepassing is. Volgens vereiste c mag een vreemdeling zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden hebben onttrokken aan het toezicht van de in de Afsluitingsregeling genoemde instanties. Volgens contra-indicatie e verleent de staatssecretaris geen vergunning aan een vreemdeling die niet beschikbaar is geweest voor vertrek.
6. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij in dit geval, waarin vereiste c en contra-indicatie e zodanig met elkaar verband houden, vereiste c ook indringend op evenredigheid moet toetsen. Uit deze indringende evenredigheidstoets volgt volgens de rechtbank dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb is afgeweken van het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid. De staatssecretaris heeft namelijk niet toegelicht hoe het feit dat het hem, ook in de jaren dat de vreemdeling en zijn gezinsleden wel in beeld waren, niet gelukt is het gezin uit te zetten, zich verhoudt tot het doel van de contra-indicatie, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de Armeense autoriteiten alleen een terug- en overnameovereenkomst hebben afgegeven voor de vader van de vreemdeling en niet voor de overige gezinsleden.
Hoger beroep
7. In zijn eerste grief klaagt de staatssecretaris, onder verwijzing naar zijn standpunt over de indringendheid van de evenredigheidstoets in het aanvullende besluit van 4 september 2023, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat vereiste c en contra-indicatie e van de Afsluitingsregeling zodanig met elkaar verband houden, dat zij vereiste c indringend op evenredigheid moet toetsen. De staatssecretaris betoogt dat hij contra-indicatie e in de vorm van het beschikbaarheidscriterium niet als een belastend, maar als een begunstigend element toepast. Contra-indicatie e kan ertoe leiden dat de staatssecretaris een vreemdeling niet tegenwerpt dat hij niet aan vereiste c voldoet, mits hij wel beschikbaar is geweest voor vertrek en contra-indicatie e dus niet van toepassing is. Door het voldoen aan het beschikbaarheidscriterium kan de staatssecretaris een vreemdeling toch nog een verblijfsvergunning verlenen, terwijl die vreemdeling niet aan vereiste c voldoet.
Volgens de staatssecretaris is, door de wijze waarop hij contra-indicatie e gebruikt om te beoordelen of een vreemdeling behoort tot de groep voor wie de Afsluitingsregeling is bedoeld, contra-indicatie e geen belastend element als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, waardoor een indringende toets voor deze contra-indicatie niet in de rede ligt. De rechtbank heeft ten onrechte de nauwe verwevenheid tussen vereiste c en contra-indicatie e zo uitgelegd, dat beide een indringende toets rechtvaardigen, aldus de staatssecretaris.
7.1. De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 17 augustus 2022, onder 8.2.1 en 8.3, overwogen dat de in de Afsluitingsregeling neergelegde vereisten geen belastende elementen zijn. Daarmee heeft de staatssecretaris alleen een begrenzing aangebracht in de groep vreemdelingen die de staatssecretaris door dat beleid begunstigt. De staatssecretaris onthoudt vreemdelingen die niet aan de vereisten voldoen, en voor wie de Afsluitingsregeling niet is bedoeld, niets waar zij anderszins recht op zouden hebben. De Afsluitingsregeling bevat in de kern begunstigend beleid, maar de daarin opgenomen contra-indicaties zijn belastende elementen. De regeling is dus niet zonder meer begunstigend van aard. Vergeleken met de vereisten uit de Afsluitingsregeling, die een terughoudende evenredigheidstoetsing rechtvaardigen, is bij de toetsing van de evenredigheid van tegengeworpen contra-indicaties een indringender toets aangewezen.
7.2. De Afdeling begrijpt het betoog van de staatssecretaris zo dat, in de gevallen dat een vreemdeling zich aan het toezicht van de DT&V, het COa en de AVIM heeft onttrokken, maar niettemin wel beschikbaar is voor vertrek, de staatssecretaris contra-indicatie e niet aan die vreemdeling tegenwerpt. Voor het tegenwerpen van die contra-indicatie bestaat in die gevallen ook geen grond. Dit laat onverlet dat, als een vreemdeling niet beschikbaar is voor vertrek en de staatssecretaris contra-indicatie e wel aan die vreemdeling tegenwerpt, dit belastend is voor die vreemdeling en een indringende evenredigheidstoetsing gerechtvaardigd is. Verder volgt uit het betoog van de staatssecretaris dat hij vereiste c in voor vreemdelingen gunstige zin toepast als een vreemdeling beschikbaar is voor vertrek. Daarmee brengt hij alleen een ruimere begrenzing aan in de groep vreemdelingen die hij begunstigt. Voor een indringende rechterlijke evenredigheidstoetsing van vereiste c, als door de rechtbank voorgestaan, bestaat dan ook geen aanleiding.
7.3. De grief slaagt.
8. In zijn tweede grief klaagt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd hoe het feit dat het de staatssecretaris, ook in de jaren dat de vreemdeling en zijn gezinsleden wel in beeld waren van de in de Afsluitingsregeling genoemde instanties, niet is gelukt om hen uit te zetten, zich verhoudt tot het doel van contra-indicatie e. Volgens de staatssecretaris is de rechtbank aan het doel van vereiste c en contra-indicatie e voorbijgegaan. Ook heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris niet onderkend dat hij in het aanvullende besluit van 4 september 2023 uitgebreid heeft gemotiveerd waarom het niet onevenredig is om in het geval van de vreemdeling en zijn gezinsleden vast te houden aan het beleid.
8.1. De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 17 augustus 2022, onder 11.6, overwogen dat het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid in algemene zin evenredig is. Verder heeft de Afdeling onder 11.8, over de evenwichtigheid in het individuele geval, overwogen dat de staatssecretaris bij zijn beoordeling de door een vreemdeling aangevoerde omstandigheden moet betrekken die verband houden met de desbetreffende contra-indicatie. Dat is bijvoorbeeld het geval als die omstandigheden zien op de aard en ernst van het aan het gezinslid tegengeworpen gedrag. Ook moet de staatssecretaris die omstandigheden kenbaar wegen in het licht van de doelen van de in geschil zijnde contra-indicatie. Of de besluitvorming voldoet aan de eis van evenwichtigheid, is afhankelijk van de aan de orde zijnde contra-indicatie en de omstandigheden van de individuele zaak.
8.2. In deze zaak voldoet de besluitvorming aan de eis van evenwichtigheid. Het doel van vereiste c en contra-indicatie e is te voorkomen dat de staatssecretaris vreemdelingen die voor een periode langer dan drie maanden uit beeld waren bij de in de Afsluitingsregeling genoemde instanties en die niet beschikbaar waren om te werken aan vertrek, waardoor de desbetreffende vreemdelingen hebben berust in hun onrechtmatige verblijf, begunstigt en dat zij een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling kunnen krijgen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris in deze zaak aan dit doel is voorbijgegaan.
8.3. De staatssecretaris heeft namelijk in het aanvullend besluit van 4 september 2023, onder verwijzing naar de bij het verweerschrift van 26 mei 2023 overgelegde informatie, deugdelijk gemotiveerd dat de vreemdeling en zijn gezinsleden, in de periodes dat zij wel in beeld waren, van april 2015 tot begin 2019, diverse verblijfsprocedures hebben gevoerd, waardoor zij feitelijk niet uitzetbaar waren. Ook heeft de staatssecretaris naar voren gebracht dat de vertrekprocedure in 2021 niet alleen is gesloten vanwege het niet kunnen vaststellen van de nationaliteit van de vreemdeling, zijn moeder en zusje, maar dat hierbij ook meespeelde dat het gezin op geen enkele manier wilde meewerken aan hun vertrek. Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet bij haar overwegingen betrokken dat de vreemdeling en zijn gezinsleden weliswaar niet gedwongen naar Armenië kunnen terugkeren, maar dat er ook een mogelijkheid bestaat om vrijwillig te vertrekken. Uit ambtelijk ingewonnen informatie van 29 augustus 2023 is de staatssecretaris gebleken dat de vreemdeling, zijn moeder en zijn zusje bijvoorbeeld in aanmerking komen voor het Armeense staatsburgerschap of daar een reguliere verblijfsvergunning kunnen aanvragen en verkrijgen.
8.4. De grief slaagt.
9. In zijn derde grief klaagt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom aan het algemeen belang van de Staat meer gewicht toekomt dan aan de belangen van de vreemdeling bij voortzetting van zijn privéleven in Nederland. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat hij, om uitvoering te geven aan de tussenuitspraak van 24 juli 2023, nader heeft onderzocht of de vreemdeling zich met behulp van zijn ouders in Armenië zou kunnen vestigen en daar een bestaan zou kunnen opbouwen. In het aanvullend besluit van 4 september 2023 is de staatssecretaris ingegaan op het belang van de vreemdeling, op zijn medische problemen en de gevolgen die een eventueel vertrek naar Armenië op hem zouden kunnen hebben. Bij zijn belangenafweging heeft hij het rapport van ‘Defence for Children’ van 8 juni 2023 betrokken. Daarnaast heeft hij informatie ingewonnen bij Team Onderzoek en Expertise Land en Taal. Hieruit volgt dat de vreemdeling in Armenië - net als in Nederland - speciaal onderwijs kan volgen en dat logopedie en fysiotherapie daar beschikbaar zijn. Verder betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vreemdeling niet heeft gestaafd wat de gevolgen van terugkeer naar Armenië voor hem zouden zijn.
9.1. De staatssecretaris heeft uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak door nader te onderzoeken of de vreemdeling zich zou kunnen vestigen in Armenië. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in het geval van de vreemdeling, minder gewicht toekomt aan zijn belangen bij voortzetting van zijn privéleven, dan aan het algemeen belang van de Staat. De staatssecretaris heeft in dit verband naar voren gebracht dat de vreemdeling in Armenië namelijk speciaal onderwijs kan volgen en daar toegang heeft tot logopedie en fysiotherapie. Met hulp van zijn ouders, logopedisten en speciaal onderwijs zal hij, ondanks zijn selectief mutisme, de Armeense taal kunnen leren. Hij spreekt immers al een beetje Armeens. Tot slot heeft de rechtbank niet onderkend dat de vreemdeling daar niets tegenover heeft gezet waaruit blijkt dat de benodigde zorg niet beschikbaar is in Armenië, dat hij de Armeense taal niet opnieuw dan wel beter kan leren of dat zijn ouders of instanties hem hierbij niet kunnen helpen. Onder deze omstandigheden heeft de staatssecretaris deugdelijk gemotiveerd waarom hij aan het privéleven van de vreemdeling geen zwaarder gewicht hoeft toe te kennen dan aan het algemeen belang van de Staat.
9.2. De grief slaagt.
Conclusie over het hoger beroep
10. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die nog bespreking behoeven, is het beroep alsnog ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 29 november 2023 in zaak nr. 20/5524;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2024
488-1034
BIJLAGE
Vreemdelingencirculaire 2000, zoals deze luidde op 10 oktober 2023
B9 Humanitair niet-tijdelijk
(…)
6. Afsluiting Definitieve Regeling langdurig verblijvende kinderen
(…)
6.5. Voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling
(…)
Hoofdpersoon
De IND verleent een vergunning aan de vreemdeling:
a. die jonger is dan 19 jaar op het moment van de oorspronkelijke aanvraag, dan wel op enig moment tussen 1 februari 2013 en 29 januari 2019;
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag uiterlijk op de peildatum (29 januari 2019) ten minste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
c. die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of AVIM (in het kader van de meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, van voogdijinstelling Nidos; én
d. die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van deze Afsluitingsregeling.
(…)
6.6. Contra-indicaties
De IND verleent de vergunning niet als bij de hoofdpersoon of een gezinslid op het moment van de beoordeling sprake is van de volgende contra-indicaties:
a. de vreemdeling vormt een gevaar voor de openbare orde (inclusief artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag) of de nationale veiligheid;
b. de vreemdeling is al houder van een verblijfsvergunning;
c. de vreemdeling is onderdaan van een lidstaat van de EU;
d. de vreemdeling heeft de identiteit of nationaliteit niet kunnen aantonen door onder meer het overleggen van documenten of consistent en naar waarheid verklaren en antwoorden;
e. de vreemdeling is niet beschikbaar geweest in het kader van vertrek; of
f. de vreemdeling heeft de Europese Unie aantoonbaar verlaten.
(…)