Uitspraak
202302765/3/R4.
Datum uitspraak: 17 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van:
Stichting Habion, gevestigd te Utrecht,
verzoekster,
om opheffing (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) van de bij uitspraak van 1 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3347, getroffen voorlopige voorziening in het geding tussen onder meer:
[partij]
en
de raad van de gemeente Hattem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "De Bongerd, Hattem" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft onder meer [partij] beroep ingesteld. [partij] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 1 september 2023 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van 13 maart 2023 geschorst.
Bij besluit van 5 februari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "De Bongerd, Hattem" opnieuw vastgesteld.
Stichting Habion heeft de voorzieningenrechter verzocht de bij uitspraak van 1 september 2023 getroffen voorlopige voorziening op te heffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 april 2024, waar Stichting Habion, vertegenwoordigd door mr. R.D. van Oevelen, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Nijendaal, advocaat te Arnhem, en drs. S.F. Herder, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. J.J. van Heijningen, advocaat te Zwolle, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Achtergrond verzoek om opheffen schorsing
2. Het bij besluit van 13 maart 2023 vastgestelde bestemmingsplan maakt de herontwikkeling mogelijk van de woonzorglocatie "De Bongerd" aan de Bongerd 32 in Hattem. Op dit perceel staan in de bestaande situatie drie aan elkaar gekoppelde gebouwen: een zorggebouw, een gebouw met aanleunwoningen en een woongebouw. In die gebouwen zijn in totaal 96 wooneenheden aanwezig. Volgens de raad is de herontwikkeling van het complex noodzakelijk, omdat de gebouwen verouderd zijn. De bestaande bebouwing wordt daarom gesloopt en vervangen door drie zelfstandige gebouwen met in totaal 129 wooneenheden. Die gebouwen zijn in de plantoelichting aangeduid als gebouw A, B en C. Beoogd wordt om 63 zorgwoningen te realiseren in gebouw A, 30 sociale huurwoningen en 11 vrijesectorwoningen in gebouw B, en 25 vrijesector huurwoningen in gebouw C.
3. [ partij] woont op het perceel [locatie] in Hattem, op een afstand van ongeveer 25 m ten westen van het plangebied. [partij] komt op tegen de voorziene herontwikkeling, vanwege de gevolgen daarvan voor zijn woon- en leefklimaat.
4. Bij uitspraak van 1 september 2023 heeft de voorzieningenrechter op verzoek van [partij] bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van 13 maart 2023 geschorst. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat uit de plantoelichting en de toelichting van de raad valt op te maken dat de raad mogelijk heeft willen maken dat in het plangebied ook zelfstandig mag worden gewoond door senioren. In de plantoelichting staat dat van de 129 voorziene appartementen ongeveer 63 appartementen zorgwoningen worden. Het plan zelf bevat op dit punt evenwel geen regeling. De voorzieningenrechter sluit niet uit dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het plan in zoverre onvoldoende borgt wat de raad heeft beoogd mogelijk te maken. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 1 september 2023 verder overwogen dat de raad bij het beoordelen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan in beginsel moet uitgaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. De raad heeft rekening gehouden met de planinvulling zoals die volgt uit de plantoelichting, namelijk 63 zorgwoningen, 30 sociale huurwoningen en 36 vrije sector appartementen, terwijl het plan mogelijk maakt dat 129 reguliere appartementen in het hogere segment worden gerealiseerd. Onder omstandigheden mag de raad ook rekening houden met een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden, maar gelet op de mogelijkheden die het plan biedt, twijfelt de voorzieningenrechter er in dit geval aan of de door de raad voorgestane planinvulling een representatieve invulling is. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding het plan op dit punt te schorsen, aldus de uitspaak van 1 september 2023.
5. Bij besluit van 5 februari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "De Bongerd, Hattem" opnieuw vastgesteld. De planregeling is gewijzigd ten opzichte van de regeling van het geschorste bestemmingsplan. De raad heeft hiermee beoogd het door de voorzieningenrechter geconstateerde gebrek te herstellen.
6. Het besluit van 5 februari 2024 strekt tot wijziging van het besluit van 13 maart 2023. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Artikel 6:19 van de Awb is van toepassing op het besluit van 5 februari 2024. Dat betekent dat het beroep van [partij] van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit.
7. De voorzieningenrechter wijst erop dat hoewel bij uitspraak van 1 september 2023 het bij besluit van 13 maart 2023 vastgestelde bestemmingsplan is geschorst, deze schorsing zich mede uitstrekt over een nadien genomen besluit, waarop artikel 6:19 van de Awb van toepassing is, als dat besluit dezelfde strekking heeft als het geschorste besluit. Dat is hier het geval, zodat ook het besluit van 5 februari 2024 is geschorst.
8. Stichting Habion is initiatiefnemer van de beoogde herontwikkeling en heeft de voorzieningenrechter verzocht de bij uitspraak van 1 september 2023 getroffen voorlopige voorziening op te heffen. Volgens Stichting Habion zijn de in de uitspraak van 1 september 2023 geconstateerde gebreken hersteld in het besluit van 5 februari 2024. In dit besluit is namelijk vastgelegd dat ten minste 63 van de 129 voorziene woningen als zorgwoning moeten worden gebruikt. Ook is in de planregels het begrip "zorgwoning" gedefinieerd. Hiermee zijn de planologische gebruiksmogelijkheden in overeenstemming gebracht met wat de raad heeft beoogd mogelijk te maken en met de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de onderzoeken naar de ruimtelijke gevolgen van de herontwikkeling. Het in de uitspraak van 1 september 2023 geconstateerde gebrek dat de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken niet uitgaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is volgens Stichting Habion met het besluit van 5 februari 2024 hersteld.
9. Ingevolge artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen.
Belang
10. Stichting Habion wil zo spoedig mogelijk een aanvraag nemen met de uitvoering van het project. Zolang het plan geschorst blijft kan de omgevingsvergunning voor de beoogde herontwikkeling niet worden verleend. Stichting Habion heeft gelet hierop belang bij het verzoek om het opheffen van de schorsing.
Het verzoek om opheffing inhoudelijk
11. Op de zitting heef [partij] zijn beroepsgrond dat op het besluit van 5 februari 2024 de Omgevingswet van toepassing is, ingetrokken.
12. [ partij] betoogt dat de in de uitspraak van 1 september 2023 geconstateerde gebreken niet zijn hersteld in het besluit van 5 februari 2024. Weliswaar is nu in de planregels vastgelegd dat ten minste 63 van de 129 woningen als "zorgwoning" moeten worden gebruikt, maar dit begrip is niet deugdelijk gedefinieerd in de planregels. [partij] wijst er verder op dat de voorzieningenrechter in de uitspraak van 1 september 2023 inhoudelijk alleen heeft geoordeeld over het betoog dat het plan meer toelaat dan wat is beoogd en waarvan is uitgegaan in de verrichte onderzoeken. Een beoordeling van de andere tegen het besluit van 13 maart 2023 aangevoerde beroepsgronden heeft niet plaatsgevonden. Deze beroepsgronden hebben ook betrekking op het besluit van 5 februari 2024, aldus [partij].
12.1. Artikel 3.1 van de planregels van het besluit van 13 maart 2023 luidt:
"De voor "Wonen - Woongebouw" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep, waarbij het aantal woningen niet meer dan 129 mag zijn;
b. zowel wonen als zorg ter plaatse van de functieaanduiding "zorgwoning".
Het in het besluit van 5 februari 2024 gewijzigde artikel 3.1 van de planregels luidt:
"De voor "Wonen - Woongebouw" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen, al dan niet in combinatie met zorg en/of met een aan-huis-verbonden beroep, waarbij het aantal woningen niet meer dan 129 mag zijn en waarvan ten minste 63 woningen een zorgwoning moeten zijn;
[…]".
Het begrip "zorgwoning" is in artikel 1.57 gedefinieerd als "een woning of wooneenheid die naar zijn aard geschikt is voor het ontvangen van zorg en die feitelijk in gebruik is door een huishouden waarvan tenminste één persoon afhankelijk is van zorg die wordt geboden vanuit een professionele zorgorganisatie in de vorm van een volledig pakket thuis (VPT) zoals bedoeld in de Wet langdurige zorg (Wlz)."
12.2. In de plantoelichting staat dat voor de definitie van het begrip "zorgwoning" aansluiting is gezocht bij de Wet langdurige zorg (Wlz). Van een zorgwoning is sprake als de levensloopbestendige woning in gebruik is door ten minste één persoon die zorg ontvangt vanuit een professionele zorgorganisatie in de vorm van een volledig pakket thuis (VPT) zoals bedoeld in de Wet langdurige zorg (Wlz). Bij een VPT blijft de zorgbehoevende thuis wonen en levert een zorginstelling het volledige pakket zorg. Het is dezelfde zorg die de zorgbehoevende zou krijgen in een zorginstelling, aldus de plantoelichting.
Zorgwoningen
13. [ partij] betoogt dat de definitie van zorgwoning in artikel 1.57 van de planregels rechtsonzeker is, omdat hierin nadrukkelijk is aangesloten bij een ten tijde van de vaststelling van het plan van kracht zijnde wet, namelijk de Wet langdurige zorg. In artikel 1.57 is geen verwijzing gemaakt naar toekomstige of vervangende wet- en regelgeving. De Wlz is de "opvolger" van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en het is niet ondenkbaar dat ook de Wlz wordt vervangen door een andere wet, aldus [partij].
13.1. De voorzieningenrechter begrijpt dit betoog van [partij] aldus dat als in de toekomst de Wlz wordt vervangen door een andere wettelijke regeling, de definitie van "zorgwoning" in de planregels zinledig of onduidelijk zal worden, waardoor ook onduidelijkheid zal ontstaan over het toegelaten gebruik van de in het plan bestemde zorgwoningen. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de definitie van "zorgwoning" als zodanig niet onduidelijk is. Dit is ook niet in geschil. Het betoog van [partij] heeft betrekking op de gevolgen van een eventuele toekomstige wijziging of intrekking van de Wlz voor de planregeling over de zorgwoningen. Het is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk dat het door [partij] gevreesde scenario, dus een wijziging van de Wlz die tot complicaties kan leiden voor de interpretatie van het begrip "zorgwoning" in de planregels, zich binnen afzienbare tijd zal voordoen. Dit betoog van [partij] behoeft daarom geen beoordeling in de voorlopige voorzieningenprocedure en komt zo nodig aan de orde in de bodemprocedure.
14. [ partij] betoogt dat dat de planregeling niet-handhaafbaar is, omdat het bevoegd gezag niet zal kunnen controleren of de woning daadwerkelijk wordt bewoond door een zorgbehoevende. Verder betoogt [partij] dat niet duidelijk is of een niet-zorgbehoevende bewoner in de zorgwoning mag blijven wonen als de zorgbehoevende partner de indicatie verliest of komt te overlijden. Volgens [partij] had daarom in de planregels nadrukkelijk moeten worden vastgelegd dat dit niet is toegestaan. Hij verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RBS:2014:3006.
14.1. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de planregeling dat een zorgwoning moet worden bewoond door een huishouden waarvan ten minste één persoon afhankelijk is van zorg niet kan worden gehandhaafd. Het gemeentebestuur kan vaststellen wat het (feitelijke) gebruik is van een woning, door onderzoek te doen in de relevante registers en zo nodig op locatie. Als de zorgbehoevende bewoner zijn zorgindicatie verliest of komt te overlijden, ontstaat de situatie dat een woning niet langer wordt gebruikt als zorgwoning in de zin van de planregels. Als dit ertoe leidt dat in het plangebied minder dan 63 woningen in gebruik zijn als zorgwoning, zal er sprake zijn van strijd met artikel 3.1, onder a, van de planregels. Het bevoegd gezag kan daartegen handhavend optreden. In de uitspraak van 13 augustus 2014 was een bestemmingsplan aan de orde waarin in de planregels nadrukkelijk was vastgelegd dat als strijdig gebruik wordt aangemerkt het gebruik van een zorgwoning als (reguliere) woning. Een dergelijk gebruiksverbod kan verhelderend zijn, maar in de voorliggende zaak is dat gelet op wat hiervoor is overwogen niet noodzakelijk. Het betoog slaagt niet.
Parkeren
15. [ partij] vreest dat de ontwikkeling van het zorgcomplex leidt tot ernstige parkeerhinder in de omgeving van het plangebied. Voor de nadere toelichting van dit betoog heeft [partij] het rapport "Contra-expertise parkeerbalans" van Adviesbureau stedelijk verkeer van 9 augustus 2023 overgelegd. Hierin wordt het parkeeronderzoek dat ten grondslag ligt aan het plan bestreden. Samengevat zijn in de contra-expertise de volgende punten van kritiek opgenomen. Het eerste punt gaat over de 15 parkeerplaatsen in het plangebied die zijn bedoeld voor nachtdiensten, de chauffeur van het dagcentrum, en voor gehandicapten. Deze "gereserveerde parkeerplaatsen" kunnen niet worden gebruikt om de algemene parkeerbehoefte op te vangen. Het tweede geschilpunt gaat over de resultaten van het onderzoek naar de beschikbare parkeercapaciteit in de omgeving. Dit onderzoek is niet representatief. Ten onrechte ontbreken metingen van de zaterdagavond, en er is geteld in de corona-periode. De bestaande parkeerdruk in de omgeving is aanmerkelijk groter dan waarvan de raad uitgaat, aldus het tegenrapport.
15.1. De resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie zijn vastgelegd in het rapport "Parkeerbalans herontwikkeling De Bongerd" van BonoTraffics van april 2022, dat gevoegd is als bijlage bij de plantoelichting. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de totale behoefte van de in het plangebied voorziene functies 116 parkeerplaatsen is. In het plangebied wordt voorzien in 102 parkeerplaatsen. Dit betekent volgens het rapport dat er in het plangebied een tekort zal zijn van 14 parkeerplaatsen op het drukste moment, namelijk de "werkdagavond". Deze 14 parkeerplaatsen kunnen volgens de raad zo nodig alsnog worden gerealiseerd in het plangebied, maar het is uit het oogpunt van een optimaal gebruik van de ruimte zinvol om de restcapaciteit in de directe (openbare) omgeving te benutten. Uit de parkeertellingen blijkt dat er in de directe omgeving, binnen 100 m tot het plangebied, nog voldoende restcapaciteit is om het tekort van maximaal 14 parkeerplaatsen op te vangen, aldus de raad.
De raad en Stichting Habion hebben bij nadere stukken van 16 augustus 2023 gereageerd op de contra-expertise. Stichting Habion heeft daarbij een reactie van BonoTraffics op de contra-expertise overgelegd.
15.2. De voorzieningenrechter overweegt dat het gehele plangebied is bestemd voor "Wonen-Woongebouw". Blijkens artikel 3.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor parkeervoorzieningen. In paragraaf 2.2 van de plantoelichting is een tekening weergegeven van de beoogde toekomstige inrichting van het plangebied. Op deze tekening zijn de beoogde parkeerplaatsen in het plangebied opgenomen. De voorzieningenrechter stelt vast dat er in het plangebied, buiten de bouwvlakken, nog ruimschoots ruimte aanwezig is voor de realisatie van extra parkeerplaatsen. Het is dus zowel planologisch toegestaan als fysiek mogelijk om aanmerkelijk meer dan de 102 beoogde parkeerplaatsen in het plangebied te realiseren. Uit de hiervoor weergegeven toelichting blijkt ook dat de raad rekening houdt met het scenario dat er meer dan 102 parkeerplaatsen in het plangebied moeten worden gerealiseerd. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het plan leidt tot ernstige parkeerproblemen in de omgeving van het plangebied. De voorzieningenrechter wijst er ten overvloede nog op dat in artikel 10.1 van de planregels is vastgelegd dat een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" alleen kan worden verleend als - overeenkomstig de gemeentelijke parkeernormen - wordt voorzien in voldoende parkeercapaciteit in het plangebied of in de omgeving daarvan. Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
16. Over het betoog van [partij] dat het plan is voorbereid in strijd met de "Participatiecode gemeente Hattem" van 30 maart 2017 en dat [partij] onvoldoende is betrokken bij de voorbereiding, is al geoordeeld in overweging 6.1 van de uitspraak van 1 september 2023. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om anders te oordelen. Het betoog slaagt niet.
17. De beroepsgronden van [partij] die zien op de gevolgen van het plan voor beschermde natuurgebieden zullen naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet slagen in de bodemprocedure. De afstand van het perceel van [partij] tot het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied bedraagt minstens (ongeveer) 500 m. Bovendien ligt tussen het perceel van [partij] en het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied bebouwing. Naar verwachting zal [partij] daarom het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb kunnen worden tegengeworpen.
18. [ partij] heeft verder onder meer aangevoerd dat het plan leidt tot een ernstige aantasting van zijn uitzicht, dat hij onaanvaardbare geluidoverlast zal ondervinden, en dat het plan is vastgesteld in strijd met de "Omgevingsvisie Hattem". De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding voor de verwachting dat deze en andere, in verband met het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure in deze uitspraak niet besproken beroepsgronden, in de bodemprocedure zullen leiden tot het oordeel dat het bij besluit van 5 februari 2024 vastgestelde bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd is met het recht.
Conclusie
19. De voorzieningenrechter ziet aanleiding de bij uitspraak van 1 september 2023 getroffen voorlopige voorziening op te heffen.
Proceskosten
20. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
heft op de voorlopige voorziening, getroffen bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3347.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
w.g. Meijer
voorzieningenrechter
voorzieningenrechter
w.g. Milosavljevic
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2024
739-947