Uitspraak
202101530/2/R3.
Datum uitspraak: 1 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. De Vlist Vastgoed B.V., gevestigd te Vlist, gemeente Krimpenerwaard,
2. Vereniging van eigenaren Bokelweg en anderen (hierna: de vereniging en anderen), gevestigd respectievelijk wonend te Schiedam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Schiedam,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115, heeft de Afdeling naar aanleiding van de beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen tegen het bestemmingsplan "'s-Graveland & Spaanse Polder 2020" van 15 december 2020 de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak de in de overwegingen 9.4 en 10.5 van die uitspraak geconstateerde gebreken te herstellen.
Bij besluit van 31 oktober 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "’s-Graveland & Spaanse Polder 2020" gewijzigd vastgesteld (hierna: herstelbesluit).
De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen zijn in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld. De vereniging en anderen hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
De raad heeft desgevraagd op de zienswijze van de vereniging en anderen een reactie gegeven.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de vereniging en anderen op de nadere reactie van de raad een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 9 juli 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Tussenuitspraak
2. De Afdeling heeft naar aanleiding van de beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen onder 9.4 van de tussenuitspraak over het bestemmingsplan overwogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Daarbij is geconcludeerd dat de raad voorafgaand aan de vaststelling van het plan op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro een onderzoek naar de behoefte van de nieuwe stedelijke ontwikkeling had moeten (laten) verrichten, met inachtneming van de daarvoor geldende eisen. Dat heeft de raad in strijd met deze bepaling niet gedaan. Het verrichte onderzoek naar de behoefte heeft slechts betrekking op kantoren en ziet niet mede op de overige op grond van artikel 3.1 van de planregels binnen de etalagezone toegestane functies. Gelet hierop is het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Onder 10.5 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van De Vlist Vastgoed B.V. overwogen dat niet is gebleken dat de raad of het college van burgemeester en wethouders van Schiedam over het plan een m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen, waardoor niet is voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. neergelegde verplichting om de daar genoemde artikelen uit de Wet milieubeheer (hierna: Wm) toe te passen. Dit levert een gebrek op (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283, onder 10.5). Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt in hoeverre een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige gevolgen van het plan voor het milieu heeft plaatsgevonden. Nu een m.e.r.-beoordelingsbesluit ontbreekt, moet worden geoordeeld dat niet is voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. neergelegde verplichting de daar genoemde artikelen uit de Wm toe te passen.
De Afdeling heeft vervolgens met het oog op een spoedige beslechting van het geschil de raad opgedragen om de in de overwegingen 9.4 en 10.5 geconstateerde gebreken te herstellen door ofwel het plan alsnog te voorzien van de vereiste onderzoeken en dit deugdelijk motiveren, dan wel een ander besluit te nemen. Als uit het nog te nemen m.e.r.-beoordelingsbesluit volgt dat vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die het plan voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt, dan dient de raad dit aan de Afdeling mede te delen. Dit betekent dat de lusopdracht in dit opzicht uitsluitend strekt tot het nemen van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en niet tot het maken van een milieueffectrapport.
Herstelbesluit
3. De raad heeft ter voldoening aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht alsnog door SWECO Nederland B.V. (hierna: Sweco) een onderzoek laten doen naar de behoefte van de met het plan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling en in het herstelbesluit een onderbouwing gegeven van de behoefte aan de in het plangebied voorziene kantoren en bedrijfsruimte. Daarnaast heeft de raad met het herstelbesluit voorzien in een
m.e.r.-beoordeling, opgesteld door Royal HaskoningDHV op 4 oktober 2023, waaruit volgt dat voor het plan het opstellen van een milieueffectrapport niet nodig is. In dit verband is voorzien in een beperkte aanpassing van de planregeling voor het plangebied.
4. Met het herstelbesluit heeft de raad ter voldoening aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht het plan opnieuw vastgesteld met daarbij een gewijzigde planregeling voor het plangebied.
Van rechtswege ontstane beroepen
5. De beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen tegen het besluit van 15 december 2020 hebben op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van rechtswege betrekking op het herstelbesluit.
De Vlist Vastgoed B.V. heeft te kennen gegeven geen aanleiding te zien voor een reactie op het herstelbesluit. De Afdeling leidt hieruit af dat De Vlist Vastgoed B.V. geen bezwaren heeft tegen het herstelbesluit. Het van rechtswege ontstane beroep De Vlist Vastgoed B.V. is daarom ongegrond.
6. De Afdeling zal hierna aan de hand van de door de vereniging en anderen naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of de raad met het herstelbesluit heeft voldaan aan de desbetreffende opdracht in de tussenuitspraak.
Beoordeling van de zienswijze van de vereniging en anderen
7. De vereniging en anderen hebben in hun zienswijze tegen het herstelbesluit naar voren gebracht dat de behoefte aan kantoren en bedrijfsruimte in het plangebied niet volgt uit het aan het herstelbesluit ten grondslag gelegde rapport "Ladderonderbouwing kantoor- en (meerlaags) bedrijfsruimte A20-zone Schiedam" van Sweco van 15 september 2023 (hierna: Ladderonderbouwing).
Daarover wordt opgemerkt dat het schaalniveau van het verrichte onderzoek te groot is, omdat voor de behoefte aan kantoren ook is gekeken naar gebieden in de gemeenten Rotterdam en Vlaardingen en voor de behoefte aan bedrijfsruimte daarnaast ook is gekeken naar gebieden in de gemeenten Lansingerland en Capelle aan den IJssel. Volgens de vereniging en anderen is niet voldoende gekeken naar de situatie in Schiedam en teveel (ook) naar Rotterdam. Als alleen naar Schiedam wordt gekeken geldt het volgende voor kantoren. In geheel Schiedam is de totale beraamde vraag voor kantoorruimte in 2032 geschat op minimaal 34.300 m2 en maximaal op 35.760 m2. Het plan voegt 30.000 m2 toe aan de voorraad. Daarmee is nagenoeg de gehele vraag in 2032 al voorzien, terwijl ook in
Nieuw-Mathenesse een enorme hoeveelheid m2 aan kantoorruimte zal worden toegevoegd. Nieuw-Mathenesse is eveneens een voorgenomen stedelijke ontwikkeling, die niet voldoende in kaart is gebracht in de Ladderonderbouwing. Per saldo zal er een enorm overschot aan kantoorruimte zijn in 2032, indien dit plan wordt uitgevoerd, aldus de vereniging en anderen.
In de Ladderonderbouwing is verder ten onrechte geen rekening gehouden met het ontstaan van extra leegstand van bedrijfsruimte binnen het plangebied, die onder meer het gevolg is van het beleid van de gemeente Schiedam over de beëindiging van de bestaande erfpacht, onder andere van de leden van de vereniging. Daardoor komt extra bedrijfsruimte vrij ten opzichte van de al bestaande leegstand, aldus de vereniging en anderen.
8. De raad stelt dat de vereniging en anderen in hun beroepschrift tegen het besluit van 15 december 2020 geen beroepsgrond over het ontbreken van een onderzoek naar de behoefte van de nieuwe stedelijke ontwikkeling hebben aangevoerd. Omdat deze grond volgens de raad voor het eerst wordt aangedragen na de tussenuitspraak is dit in strijd met een goede procesorde.
De Afdeling stelt vast dat de vereniging en anderen in hun beroepschrift tegen het besluit van 15 december 2020 wel degelijk hebben betoogd dat een groot deel van het bedrijventerrein leegstaat en een onderbouwing van de behoefte ontbreekt. Deze beroepsgrond hebben zij op de zitting nader toegelicht. De Afdeling verwijst hiervoor naar wat daarover onder 9 van de tussenuitspraak is gesteld. Er is dan ook aanleiding om de zienswijze van de vereniging en anderen tegen het herstelbesluit te bespreken. Daarover wordt het volgende overwogen.
9. In de Ladderonderbouwing is voor kantoorruimte als uitgangspunt genomen dat het plan voorziet in maximaal 30.000 m2 bvo aan kantoorruimte en dat uitgaande van een reguliere vormfactor van 85% hieruit een verhuurbaar vloeroppervlakte van 25.500 m2 vvo volgt. Voor de beoordeling van de behoefte aan kantoorruimte is als onderzoeksgebied genomen de gemeenten Schiedam, Rotterdam en Vlaardingen. Aan deze keuze ligt ten grondslag dat op basis van de verhuisbewegingen van kantoorgebruikers - zoals deze blijkt uit de "Vastgoeddata, vanaf 2 arbeidsplaatsen, periode april 2018 - juni 2023" - de kantorenmarkt van de gemeente Schiedam subregionaal georiënteerd is (circa 30% van alle verhuisbewegingen) en een sterke relatie heeft met Rotterdam (circa 35% van de verhuisbewegingen). Een beperkt aandeel verhuisbewegingen is van en naar Vlaardingen.
Uit de confrontatie van vraag en aanbod in het onderzoeksgebied volgt een marktruimte van ongeveer 193.000 m2 tot 227.000 m2 vvo aan kantoorruimte voor de komende tien jaar. In de gemeente Schiedam is er de komende tien jaar een marktruimte van ongeveer 25.000 m2 tot 27.000 m2 vvo.
De conclusie van de Ladderonderbouwing is dat de met het plan beoogde ontwikkeling van kantoren in de A20-zone niet zorgt voor onaanvaardbare ruimtelijke effecten (leegstand). Kwantitatief is er voldoende marktruimte in zowel de gemeente Schiedam als in het gehele onderzoeksgebied. Vanuit kwalitatief oogpunt heeft de A20-zone een bovengemiddelde LQR score (locatiekwaliteit) als "OV-knooppuntenlocatie en centrum/(intercity) stationslocatie" en is daarmee een kansrijke locatie voor de ontwikkeling van kantoren.
9.1. In de Ladderonderbouwing is voor bedrijfsruimte als uitgangspunt genomen dat het plan voorziet in 6,25 ha aan bedrijfsruimte. Aan de keuze van het onderzoeksgebied voor de beoordeling van de behoefte aan bedrijfsruimte ligt eveneens een analyse van de verhuisbewegingen van en naar bedrijventerreinen in Schiedam ten grondslag. 29% van deze verhuisbewegingen zijn bedrijven die binnen Schiedam verhuizen. Verder is er een sterke relatie met Rotterdam ten noorden van de Maas (29%). In totaal vinden 67% van de verhuisbewegingen plaats binnen het gebied van de Rechtermaasoever. Dit gebied - dat bestaat uit het gebied Rotterdam ten noorden van de Rijn, Maassluis, Vlaardingen, Schiedam, Capelle aan den IJssel en Lansingerland Zuid - wordt ook gebruikt als onderzoeksgebied in de Bedrijvenstrategie van de MRDH vanwege de samenhang. Deze gebieden zijn allemaal gericht op de A20-corridor. Deze gemeenten liggen ook allemaal binnen een straal van 10 á 15 km van het plangebied. Onderzoek van het PBL (2007) en het CBS (2013) toont aan dat de meeste verhuisbewegingen op bedrijventerreinen plaatsvinden binnen de eigen regio.
Uit de confrontatie van vraag en aanbod van bedrijfsruimte in het onderzoeksgebied volgt een behoefte van 85 ha aan bedrijventerreinen. Ook kwalitatief is er behoefte aan bedrijventerrein in het reguliere segment. De behoefte aan het reguliere segment bedraagt 16 ha. De met het plan beoogde uitbreiding van 6,25 ha aan bedrijfsruimte past zowel kwantitatief als kwalitatief binnen de in het onderzoeksgebied aanwezige marktruimte.
In de regio is de vraag naar bedrijventerreinen groter dan het beschikbare planaanbod. Zelfs als het volledige bestaande planaanbod wordt ontwikkeld blijft er nog meer dan 6,25 ha marktvraag over. Dat de behoefte aan bedrijventerrein groot is, blijkt bijvoorbeeld ook uit de ontwikkeling van de Mechatronica Innovatie Campus Schiedam (MICS) op ’s-Graveland-Zuid.
De conclusie van de Ladderonderbouwing is dat de beoogde ontwikkeling van bedrijfsruimte in de A20-zone en de twee locaties met wijzigingsbevoegdheden niet zorgen voor onaanvaardbare ruimtelijke effecten (leegstand). Kwantitatief is er voldoende marktruimte in zowel de gemeente Schiedam als in het gehele onderzoeksgebied. Kwalitatief is er voor het beoogde werkmilieu, regulier, ook voldoende marktruimte in het reguliere segment. De leegstand van bedrijfsruimte in Schiedam en Groot Rijnmond ligt onder het frictieniveau, waardoor de toevoeging van nieuwe voorraad aan bedrijfsruimte niet zorgt voor ongewenste leegstand.
10. De Afdeling stelt vast dat in de Ladderonderbouwing de keuze voor de onderzoeksgebieden voor de beoordeling van zowel de behoefte aan kantoorruimte als bedrijfsruimte toereikend is gemotiveerd. Uit de Ladderonderbouwing blijkt - anders dan de vereniging en anderen in hun nadere reactie hebben gesteld - dat bij de beoordeling van de behoefte van zowel kantoorruimte als bedrijfsruimte ook het aanbod in Rotterdam is meegenomen.
Voor zover de vereniging en anderen hebben gewezen op de situatie op het bedrijventerrein Nieuw-Mathenesse en de volgens hen daarin voorziene hoeveelheid m2 aan kantoorruimte, heeft de raad onweersproken verklaard dat op deze locatie geen nieuwe kantoorruimte mogelijk wordt gemaakt. Er is daar een transformatie beoogd van een bestaand bedrijventerrein naar een gemengd woon-werkgebied.
Door de raad is verder onweersproken gesteld dat - anders dan de vereniging en anderen menen - in de Ladderonderbouwing wel rekening is gehouden met eventuele leegstand van bedrijfsruimte op het bedrijventerrein ’s-Gravelandse Polder en Spaanse Polder als gevolg van de beëindiging van bestaande erfpachtovereenkomsten. Op dit moment is er weinig leegstand op het bedrijventerrein en er is ook geen leegstand te verwachten van erfpachters van bedrijfsruimte die gaan vertrekken. Deze bestaande bebouwing wordt gesloopt en er wordt nieuw gebouwd of er vindt herontwikkeling plaats. Voor alle vrijkomende locaties zijn er door geïnteresseerden concrete plannen ingediend en de gronden zijn ook al uitgegeven of gereserveerd.
Anders dan de vereniging en anderen kennelijk menen, wordt met de Ladderonderbouwing inzicht gegeven in de totale behoefte aan kantoren en bedrijfsruimte in relatie tot de met het plan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling.
11. Gezien vorenstaande, ziet de Afdeling in wat de vereniging en anderen hebben betoogd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de Ladderonderbouwing zodanig gebrekkig is of zodanige leemten in kennis of dusdanige onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. De raad heeft zich in het herstelbesluit dan ook redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een behoefte, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, en dat het plan geen onaanvaardbare structurele leegstand in het desbetreffende gebied tot gevolg heeft.
Het betoog slaagt niet.
12. De vereniging en anderen hebben in hun zienswijze tegen het herstelbesluit nog naar voren gebracht dat zij eraan twijfelen of de Ladderonderbouwing onderdeel is geweest van de besluitvorming over het herstelbesluit.
De raad heeft hierover onweersproken toegelicht dat de Ladderonderbouwing een onderdeel vormt van de onderbouwing van het herstelbesluit en dat de Ladderonderbouwing in het raadsvoorstel is benoemd en als bijlage 9 bij de toelichting van het herstelbesluit is gevoegd. Daarmee is het ook onderdeel geweest van de besluitvorming door de raad.
Gelet hierop slaagt het betoog niet.
13. In hun zienswijze voeren de vereniging en anderen ook aan dat het opmerkelijk is en blijft dat in de plantoelichting het plan door de raad als consoliderend is aangemerkt, maar dat in werkelijkheid een forse uitbreiding mogelijk wordt gemaakt. Zoals de raad terecht stelt, hebben de vereniging en anderen deze grond niet eerder aangedragen in hun beroepschrift tegen het oorspronkelijke besluit. Dit is door hen echter wel als zodanig gesteld in de pleitnota die zij hebben voorgedragen op de zitting voorafgaand aan de tussenuitspraak. Gelet hierop en nu de raad naar aanleiding van deze zienswijze daarop alsnog adequaat heeft kunnen reageren, ziet de Afdeling voldoende aanleiding deze grond bij de beoordeling van het herstelbesluit te betrekken.
De Afdeling is van oordeel dat de bedoelde opmerking van de raad in de plantoelichting als zodanig geen juridisch bindend onderdeel van het plan is, zodat daaraan voor de rechtmatigheid van het plan geen betekenis toekomt. Dat het plan volgens de raad hoofdzakelijk een consoliderend karakter heeft, betekent verder niet dat de raad hierin niet kan voorzien in nieuwe ontwikkelingen die hij in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.
Het betoog slaagt niet.
14. In aanmerking genomen de door de vereniging en anderen tegen het herstelbesluit ingediende zienswijze, is de Afdeling van oordeel dat de raad in het herstelbesluit in zoverre voldaan heeft aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht.
Conclusie
15. Omdat de Afdeling over de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft geoordeeld dat het besluit van 15 december 2020 in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. en de daar genoemde artikelen uit de Wm, zijn de beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen tegen dat besluit gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd.
16. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
17. De van rechtswege ontstane beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen tegen het besluit van 31 oktober 2023 zijn ongegrond.
18. De raad moet de proceskosten van De Vlist Vastgoed B.V. en de vereniging en anderen vergoeden. Van de vereniging en anderen zijn ook [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C] op de zitting verschenen. Voor zover zij hebben gevraagd om de door hen voor het bijwonen van de zitting gemaakte verletkosten te vergoeden, hebben zij de hoogte van de gestelde verletkosten niet met stukken nader onderbouwd. Daarom komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking. Voor de gemaakte reiskosten geldt dat deze voor de aanwezigheid van één van hen kunnen worden vergoed.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en de Vereniging van eigenaren Bokelweg en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Schiedam van 15 december 2020 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schiedam van 15 december 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "'s-Graveland & Spaanse Polder 2020";
III. draagt de raad van de gemeente Schiedam op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
IV. verklaart de beroepen van De Vlist Vastgoed B.V. en deVereniging van eigenaren Bokelweg en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Schiedam van 31 oktober 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "'s-Graveland & Spaanse Polder 2020" ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Schiedam tot vergoeding van de bij De Vlist Vastgoed B.V. opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Schiedam tot vergoeding van de bij de Vereniging van eigenaren Bokelweg en anderen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.640,58, waarvan € 2.625,00 is toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Schiedam aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
a. € 360,00 aan De Vlist Vastgoed B.V.;
b. € 360,00 aan de Vereniging van eigenaren Bokelweg en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Plambeck
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
159