Uitspraak
202204637/1/R1.
Datum uitspraak: 17 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Stichting Duinbes, Vereniging Milieudefensie en Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen, gevestigd te onderscheidenlijk Groet, gemeente Bergen (NH), Amsterdam en Heemskerk (hierna: Stichting Duinbes en andere),
2. Staatsbosbeheer,
3. Vereniging MTB Noordwest, gevestigd te Alkmaar,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 juli 2022 in zaken nrs. 21/1364 en 21/1414 in het geding tussen onder meer:
Stichting Duinbes en andere
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2021 heeft het college aan Staatsbosbeheer een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een nieuw tracé voor een mountainbikeroute in de "Schoorlse Duinen" te Schoorl.
Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college de verleende omgevingsvergunning gewijzigd in die zin dat enkele van de daaraan verbonden voorschriften zijn veranderd.
Bij uitspraak van 11 juli 2022 heeft de rechtbank de door onder meer Stichting Duinbes en andere tegen die besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 1 februari 2021 en 20 januari 2022 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op de door onder meer Stichting Duinbes en andere gemaakte bezwaren met inachtneming van wat de rechtbank in de uitspraak heeft overwogen.
Tegen deze uitspraak hebben Stichting Duinbes en andere en Staatsbosbeheer hoger beroep ingesteld. Vereniging MTB Noordwest heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en Vereniging MTB Noordwest hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 5 april 2023 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend aan Staatsbosbeheer voor het aanleggen van een nieuw tracé voor een mountainbikeroute in de ‘Schoorlse Duinen’.
Stichting Duinbes en andere, Staatsbosbeheer en Vereniging MTB Noordwest hebben te kennen gegeven het niet eens te zijn met het besluit van 5 april 2023 en hebben daartegen gronden aangevoerd.
Vereniging MTB Noordwest, het college en Staatsbosbeheer hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2023, waar Stichting Duinbes en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. E.N. Vrijman en [gemachtigde B], Vereniging MTB Noordwest, vertegenwoordigd door mr. L.C.A.C. Hoogewerf, advocaat te Hoorn, vergezeld van ir. P.A.G. Jansen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Fa-Si-Oen, zijn verschenen. Verder is ter zitting het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland als partij gehoord. Namens het college van gedeputeerde staten hebben mr. D. Brouwer en B. Brussel de zitting via een videoverbinding bijgewoond.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
3. Met het besluit van 1 februari 2021, zoals dat later is gewijzigd bij besluit van 20 januari 2022, is ten behoeve van een te realiseren mountainbikeroute (ter gedeeltelijke wijziging van een al bestaande route) een omgevingsvergunning verleend voor het "uitvoeren van een werk" (aanleg route) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Tevens is een omgevingsvergunning verleend voor een activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, de zogenoemde natuurtoestemming. In verband met de omgevingsvergunning voor laatstgenoemde activiteit heeft het college van gedeputeerde staten op 8 december 2020 een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven inzake soortenbescherming in de zin van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb). De vergunde activiteiten vinden plaats in het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen".
4. Met het besluit van 20 januari 2022 heeft het college de verleende omgevingsvergunning gewijzigd, in die zin dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 5, 6, 7 en 8 zijn komen te vervallen en dat daarvoor nieuw geformuleerde voorschriften in de plaats komen, ook genummerd 5, 6, 7 en 8. Deze voorschriften gaan over het plaatsen van vlonders op drie locaties die onderdeel zijn van de mountainbikeroute, ter bescherming van de zandhagedis. Voor deze wijziging van de voorschriften heeft het college van gedeputeerde staten op 5 januari 2022 opnieuw een vvgb afgegeven.
5. In verband met de wijziging van de mountainbikeroute heeft het college van gedeputeerde staten in het kader van de bescherming van het Natura 2000-gebied op 30 oktober 2014 aan Staatbosbeheer een vergunning verleend krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw-vergunning). Bij besluit van 15 februari 2017 heeft het college van gedeputeerde staten naar aanleiding van het door de Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen gemaakte bezwaar het primaire besluit van 30 oktober 2014 herroepen en de vergunning in stand gelaten op grond van de op 1 januari 2017 in werking getreden Wnb. Daarbij is in het kader van de aanvulling van de motivering een passende beoordeling gemaakt. Conclusie van die passende beoordeling is dat de mountainbikeroute geen significante gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelen van de kwetsbare habitattypen van het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen". Dit besluit is onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:803.
6. De wijziging van de mountainbikeroute houdt in dat ruim 6,5 kilometer van de al langer bestaande mountainbikeroute wordt opgeheven. Het betreft hier het westelijke deel van die route, de zogenoemde westlus. Door het toevoegen van een routedeel van minder dan een kilometer, de zogenoemde afkortlus, ontstaat een lus van de nieuwe mountainbikeroute. Dit wordt de zuidlus genoemd. Deze lus is ruim 7 kilometer lang. Verder worden twee nieuwe lussen aangelegd. Dit betreft de zogenoemde middenlus van bijna 10,5 kilometer en een noordlus van ruim 6 kilometer. De drie lussen worden met elkaar verbonden tot een route van in totaal ongeveer 24 kilometer. Bij het realiseren van de nieuwe mountainbikeroute wordt gedeeltelijk gebruik gemaakt van bestaande paden in het gebied: wandelpaden, fietspaden en beheerpaden. Dit betekent dat in totaal ongeveer 8 kilometer nieuwe route wordt aangelegd. Met aftrek van de op te heffen afstand van 6,5 kilometer van de bestaande route, betekent dit een netto toevoeging van paden van ongeveer 1,5 kilometer. Het opheffen van 6,5 kilometer bestaande mountainbikeroute maakt deel uit van de Nbw-vergunning.
Ontvankelijkheid beroep Vereniging Milieudefensie
7. Vereniging MTB Noordwest betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het beroep van Milieudefensie ontvankelijk is, heeft miskend dat [partij A] en [gemachtigde A] ten tijde van het instellen van beroep op 18 maart 2021 niet bevoegd waren om dat namens Milieudefensie te doen. Zij heeft hierover aangevoerd dat A.D. [partij A], directeur van Milieudefensie, hen weliswaar op 24 augustus 2020 voor de duur van een jaar heeft gemachtigd om namens Milieudefensie onder meer beroep in te stellen, maar dat [partij A] niet bevoegd was om dat te doen. In dat verband heeft Vereniging MTB Noordwest er op gewezen dat de volmachtverklaring van 10 november 2020 van twee bestuursleden van Milieudefensie aan [partij A] pas is verstrekt na 24 augustus 2020, de datum waarop [partij A] [partij B] en [partij C] heeft gemachtigd. Maar ook al zou de volmacht tijdig aan [partij A] zijn verstrekt, dan nog is deze volgens Vereniging MTB Noordwest onvoldoende om [partij B] en [partij C] te kunnen machtigen. De volmacht ziet er namelijk niet op dat [partij A] derden mag laten optreden namens Milieudefensie.
7.1. Ter beoordeling staat of [partij B] en [partij C] ten tijde van het instellen van beroep bevoegd waren om namens Milieudefensie beroep in te stellen bij de rechtbank. In de volmacht van 10 november 2020 staat onder meer dat de volmacht aan [partij A] is verleend "om de Vereniging in alle opzichten te vertegenwoordigen, waaronder begrepen het voeren van processen […], alles met de macht van substitutie". De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het machtigen van derden om namens Milieudefensie een juridische procedure te starten daar niet onder valt. Weliswaar was deze volmacht aan [partij A] nog niet verleend op 24 augustus 2020 en was hij op dat moment nog niet bevoegd om [partij B] en [partij B]-Schoten te machtigen, maar dat was [partij A] wel na 10 november 2020 en dus ook ten tijde van het instellen van het beroep op 18 maart 2021. Gelet hierop acht de Afdeling de verleende machtiging in ieder geval vanaf 10 november 2020 toereikend om beroep in te kunnen stellen namens Milieudefensie. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het beroep van Milieudefensie niet-ontvankelijk is. Het betoog faalt.
Omvang van het geding
8. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is verleend voor het aanleggen van nieuwe delen van de nieuwe mountainbikeroute. Het bestaande deel van de mountainbikeroute, inclusief de nieuwe route over bestaande paden, ligt in deze procedure dus niet ter beoordeling voor.
De omgevingsvergunning gaat verder niet over het gebruik van de mountainbikeroute. De rechtbank heeft vastgesteld dat dat gebruik is toegestaan op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Duingebied". Dat is tussen partijen ook niet in geschil. De voor de aanleg van de route gevraagde en verleende natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo gaat in dit geval dus ook uitsluitend over de gevolgen van de aanlegactiviteiten voor de beschermde soorten in het gebied.
Dat betekent dat het gebruik van de mountainbikeroute in deze procedure ook niet aan de orde kan komen. Als het gebruik van de mountainbikeroute tot overtreding van verbodsbepalingen van hoofdstuk 3 van de Wnb leidt, dan is dat een kwestie van handhaving en moet daarvoor een afzonderlijke omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit worden verleend.
Het hoger beroep van Stichting Duinbes en andere
9. Stichting Duinbes en andere willen een verdergaande vernietiging van het besluit van 1 februari 2021, zoals dat is gewijzigd op 20 januari 2022.
De gronden in hoger beroep richten zich voornamelijk tegen de overwegingen van de rechtbank over het gebruik van de mountainbikeroute. Gelet op wat hiervoor onder 8 is overwogen, zal de Afdeling deze beroepsgronden van Stichting Duinbes en andere buiten bespreking laten.
Door de hiervoor al vermelde uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020 staat de door het college van gedeputeerde staten verleende vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 voor het wijzigen van de mountainbikeroute in het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen" in rechte vast. Daarmee staat ook vast dat de mountainbikeroute geen significante gevolgen zal hebben voor de instandhoudingsdoelen van de kwetsbare habitattypen van het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen". Dat betekent dat de door Stichting Duinbes en andere aangevoerde beroepsgronden die over Natura 2000-aspecten gaan, in dit geding niet aan de orde kunnen komen. De door Stichting Duinbes en andere onder punt 5 en 6 van het beroepschrift daarover aangevoerde gronden heeft de rechtbank daarom terecht niet besproken. De Afdeling zal die gronden daarom ook buiten bespreking laten.
Datzelfde geldt voor de volgens Stichting Duinbes en andere ten onrechte niet door de rechtbank besproken beroepsgrond onder punt 7 in het beroepschrift over het ontbreken van een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet voor de oude mountainbikeroute. Het gaat in deze procedure niet over die route.
De activiteit uitvoeren van een werk
10. Stichting Duinbes en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich bij de beslissing op de aanvraag om een aanlegvergunning niet heeft kunnen baseren op het advies van het Advies team Landschap Cultuurhistorie van Staatsbosbeheer van 29 januari 2019. Zij hebben hierover aangevoerd dat de voor de mountainbikeroute aangelegde vlonders, geplaatste bebording en de tegen erosie neergelegde schapenhekken de landschapswaarden aantasten. Volgens Stichting Duinbes en andere gaan deze inrichtingsmaatregelen ten koste van de ongereptheid van het gebied. Op de zitting hebben Stichting Duinbes en andere te kennen gegeven dat de aangevoerde gronden over de beschermde soorten die volgens hen ontbreken in de afweging, zijn gericht tegen de aangehaakte natuurtoestemming en de vvgb en niet tegen de aanlegvergunning.
10.1. In artikel 6.3.3 van de planregels van het bestemmingsplan "Duingebied" is bepaald dat een vergunning voor een aanlegactiviteit alleen wordt verleend als door die activiteit de natuur-, cultuur- en landschapswaarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast. Dit moet blijken uit een advies van de deskundige op het gebied van natuur, cultuur en landschap.
In het van de aanvraag onderdeel uitmakende advies van het Advies team Landschap Cultuurhistorie is geconcludeerd dat de aan de orde zijnde aanlegwerkzaamheden te klein van schaal zijn om te kunnen leiden tot de conclusie dat sprake is van een onevenredige aantasting van de cultuurhistorische en landschapswaarden. Het onderzoeks- en adviesbureau Natuurlijke Zaken, onderdeel van Landschap Noord-Holland, heeft dit advies bij wijze van "second opinion" beoordeeld. In de memo van 17 april 2020 heeft Natuurlijke Zaken onderschreven dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden aangetast. Het landschap verandert door het neerleggen van onder meer vlonders en hekken wel iets, maar deze aantasting is te gering om van onevenredige aantasting te spreken, aldus de conclusie van Natuurlijke Zaken. Niet in geschil is dat Natuurlijke Zaken een deskundige is als bedoeld in artikel 6.3.3, aanhef en onder b, van de planregels. De Afdeling ziet in wat Stichting Duinbes en andere hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich bij de beslissing op de aanvraag om de aanlegvergunning niet op het advies van het Advies team Landschap Cultuurhistorie en de memo van Natuurlijke Zaken heeft mogen baseren. Dat Natuurlijke Zaken de bebording bij de mountainbikeroute niet in de beoordeling heeft betrokken, betekent niet dat het college zich redelijkerwijs niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de landschapswaarden van het gebied niet onevenredig zullen worden aangetast. Nog daargelaten of plaatsing van de bebording onderdeel uitmaakt van de vergunde aanlegwerkzaamheden van de mountainbikeroute, is de enkele stelling van Stichting Duinbes en andere dat de ongereptheid van het gebied verdwijnt door de vlonders, schapenhekken en bebording onvoldoende voor het oordeel dat de aanlegwerkzaamheden tot een onevenredige aantasting van de landschapswaarden zullen leiden.
Het betoog slaagt niet.
De activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving
11. Ecologisch adviesbureau Altenburg & Wymenga (hierna: A&W) en de stichting Reptielen, Amfibieën, Vissen Onderzoek Nederland (hierna: RAVON) hebben in het gebied van de nieuw aan te leggen mountainbikeroute onderzoek gedaan naar de eventuele aanwezigheid van beschermde soorten en de mogelijke effecten van de aanleg van de route op deze soorten. Het onderzoek van RAVON heeft zich specifiek gericht op de zandhagedis. De bevindingen en conclusies van het onderzoek van A&W zijn neergelegd in het rapport "Ecologische beoordeling van de aanleg van een mountainbikeroute in de Schoorlse Duinen" van 25 juli 2018 en een oplegnotitie van 5 augustus 2019. RAVON heeft de resultaten van het onderzoek neergelegd in het rapport "Zandhagedis en MTB-route, Impact nieuwe MTB-route Schoorl op zandhagedis" van 24 april 2018. Geconcludeerd is dat de aanleg van de route negatieve effecten kan hebben voor de in het gebied voorkomende beschermde dennenorchis en zandhagedis. Volgens de rapporten doorkruist het tracé op een aantal punten potentieel geschikt leefgebied van de zandhagedis. Omdat er bij de aanleg geen leefgebied van de zandhagedis verloren gaat en de aanlegwerkzaamheden buiten de voortplantingsperiode worden uitgevoerd, zijn er volgens de rapporten voor de zandhagedis bij het aanleggen van de route geen negatieve effecten te verwachten als op de knelpunten vlonders worden aangelegd.
12. De door het college van gedeputeerde staten afgegeven vvgb voor de wijziging van de mountainbikeroute gaat over het in artikel 3.5 van de Wnb opgenomen verbod op het opzettelijk verstoren van de ter plaatse aanwezige zandhagedis op de drie in het besluit genoemde knelpunten bij het aanleggen van de route. De vvgb ziet niet op het verbod op het doden van de zandhagedis tijdens het gebruik van de route. Omdat daarvoor op de drie knelpunten ter mitigatie vlonders worden aangelegd, wordt een overtreding van de verbodsbepaling in zoverre voorkomen. Door deze vlonders gaat ook geen essentieel habitat verloren. De vvgb gaat daarnaast over het opzettelijk plukken, verzamelen, afsnijden, ontwortelen of vernielen als bedoeld in artikel 3.10 van de Wnb van de dennenorchis. Het hoger beroep richt zich niet tegen het oordeel van de rechtbank over de dennenorchis.
Goede procesorde
13. Stichting Duinbes en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte het door hen in beroep overgelegde rapport "Contra-expertise MTB Schoorl 2022" van Vos ecologisch onderzoek van 17 januari 2022 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing heeft gelaten. Zij hebben hierover aangevoerd dat het rapport ruim op tijd voor de zitting van 3 februari 2022 aan de rechtbank is toegezonden en dat het niet relevant is dat na het doorsturen ervan voor het college en derde partijen minder dan 14 dagen resteerden om op de contra-expertise te reageren.
13.1. Op grond van artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Het indienen van stukken voor het begin van die tiendagentermijn kan echter ook in strijd zijn met de goede procesorde. Dat is het geval als die stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
De rechtbank heeft overwogen dat de contra-expertise van Vos ecologisch onderzoek op 18 januari 2022 is ontvangen en op 19 januari 2022 aan de andere partijen is doorgestuurd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de ecologische contra-expertise buiten beschouwing mogen laten wegens strijd met de goede procesorde. Gelet op de omvang ervan en de specifieke deskundigheid die nodig is om hier adequaat op te kunnen reageren, heeft de rechtbank de voor de zitting van 3 februari 2022 resterende termijn van minder dan 14 dagen onredelijk kort kunnen achten. Het college heeft hierover op de zitting van de rechtbank ook naar voren gebracht dat het door het late tijdstip van indiening niet mogelijk was om goed te reageren op de contra-expertise. Niet gebleken is verder dat Stichting Duinbes en andere het rapport niet eerder in de procedure hadden kunnen inbrengen.
Het betoog faalt.
Is de vvgb toereikend?
14. Stichting Duinbes en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich bij de vergunningverlening niet heeft mogen baseren op de door het college van gedeputeerde staten afgegeven vvgb, omdat deze niet toereikend is. Zij hebben hierover aangevoerd dat de vvgb ten onrechte niet over het gebruik van de route gaat, maar alleen over de gevolgen van de aanlegwerkzaamheden. Ook had de vvgb moeten zien op de andere in het gebied voorkomende beschermde diersoorten, zoals meerdere vogelsoorten. Verder hebben Stichting Duinbes en andere aangevoerd dat de gevolgen voor de fietspaden tussen de parkeerplaats bij Hargen aan Zee en het noordelijke opstappunt van de noordlus ten onrechte niet in de beoordeling zijn meegenomen.
14.1. Voor zover Stichting Duinbes en andere in dit verband hebben aangevoerd dat de vvgb ten onrechte alleen over de aanlegfase gaat, terwijl juist bij het gebruik van de route door mountainbikers beschermde soorten opzettelijk zullen worden verstoord en/of gedood, slaagt dit niet. Zoals volgt uit wat de Afdeling hiervoor onder 8 heeft overwogen, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat de ontheffing als bedoeld in artikel 3.8 van de Wnb alleen voor de aanlegwerkzaamheden is verleend en niet voor het gebruik van de mountainbikeroute. Dat betekent dat de aan de vvgb ten grondslag liggende beoordeling terecht beperkt is tot de vraag in hoeverre het aanleggen van de nieuwe delen van de route gevolgen heeft voor de in het gebied voorkomende beschermde soorten. De Afdeling bespreekt de in hoger beroep tegen de vvgb aangevoerde gronden die gaan over de gevolgen van het gebruik van de mountainbikeroute daarom niet. Het betoog faalt in zoverre.
14.2. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de reikwijdte van de vvgb uitsluitend wordt bepaald door de in de aanvraag vermelde soorten. Vanwege de onlosmakelijke samenhang met de "b-activiteit" als bedoeld in artikel 2, eerste lid van de Wabo, moet het college namelijk beoordelen of en voor welke soorten een vergunning voor de "i-activiteit" als bedoeld in dat artikellid nodig is. Het college kan dus niet alleen afgaan op de aanvraag, zoals het kennelijk veronderstelt.
De Afdeling ziet evenwel geen grond voor het oordeel dat bij de aanleg van de route voor meer soorten dan de zandhagedis en de dennenorchis verbodsbepalingen worden overtreden. De Afdeling overweegt daarover het volgende. Uit het aan de besluitvorming ten grondslag gelegde, al eerder genoemde rapport van A&W en de "second opinion" van Natuurlijke Zaken blijkt dat in het kader van het ecologisch onderzoek niet alleen is gekeken naar de dennenorchis en de zandhagedis, maar ook naar andere eventueel aanwezige soorten. In het A&W-rapport is geconcludeerd dat de aanleg van de route niet zal leiden tot een voor de Wnb relevante verstoring van andere mogelijk in het plangebied aanwezige soorten, zoals amfibieën, vleermuizen, broedvogels, spitsmuizen, egels, vossen, eekhoorns en boommarters. De aanwezigheid van de wezel, hermelijn en bunzing is verder niet aannemelijk geacht, zo blijkt uit het rapport van A&W.
In wat Stichting Duinbes en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten hier niet op af heeft mogen gaan. Zoals Stichting Duinbes en andere op de zitting hebben erkend, gaat het betoog over de in de vvgb ontbrekende soorten voornamelijk over de gevolgen die het gebruik van de mountainbikeroute heeft voor die andere diersoorten, en dan vooral voor de in het gebied aanwezige vogelsoorten. Maar dat kan in deze procedure niet aan de orde komen.
Wat betreft de negatieve effecten van de aanlegwerkzaamheden hebben Stichting Duinbes en andere er op de zitting op gewezen dat de graafwerkzaamheden kunnen leiden tot verstoring van beschermde diersoorten die in de nabijheid van de aan te leggen route mogelijk hun winterslaap houden. Aangezien van het aan de vergunning verbonden voorschrift vergunde werkzaamheden moeten worden uitgevoerd onder begeleiding van een deskundige, is naar het oordeel van de Afdeling voldoende verzekerd dat mogelijk aanwezige overwinteringsplaatsen in de buurt van de route niet worden beschadigd door de aanleg van de route. Voor zover Stichting Duinbes en andere hebben gewezen op de aanwezige vogels die door de aanlegwerkzaamheden kunnen worden verstoord, overweegt de Afdeling als volgt. Aangezien verstoring van broedende vogels op grond van artikel 3.1 van de Wnb verboden is en in de vvgb van dit verbod geen ontheffing is verleend, zullen de aanlegwerkzaamheden buiten de broedperiode van aanwezige soorten moeten worden uitgevoerd of moeten voorbereidende maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat vogels tot broeden komen. Dit is ook opgenomen in de overwegingen van de vvgb. Als dat niet gebeurt, kan daartoe een verzoek om handhaving worden gedaan. Omdat voorafgaand aan de aanleg moet worden gecontroleerd of er sprake is van een broedende vogel, ongeacht de periode, heeft de rechtbank verder terecht overwogen dat daarmee geborgd is dat een mogelijk risico van het gebruik van niet actuele gegevens over aanwezige broedvogels, zoals Stichting Duinbes en andere hebben gesteld, niet zal leiden tot verstoring van de broedvogels. Ook in zoverre ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de vvgb niet toereikend is.
Het betoog faalt dan ook in zoverre.
14.3. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat bij de aan de vvgb ten grondslag liggende onderzoeken rekening had moeten worden gehouden met de te verwachten toename van verkeersslachtoffers van zandhagedissen op de gewone fietspaden dichtbij de route. Alleen al omdat de (bestaande) fietspaden tussen de parkeerplaatsen en opstappunten van de route geen onderdeel zijn van de mountainbikeroute en de verleende aanlegvergunning dus niet op deze fietspaden ziet, kan de voor de aanleg gevraagde vvgb hier ook niet over gaan. Het betoog faalt ook in zoverre.
Staat van instandhouding
15. Stichting Duinbes en andere betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten bij de afgifte van de vvgb de negatieve gevolgen voor de gunstige staat van instandhouding van de in het gebied aanwezige zandhagedis heeft onderschat. Zij hebben hierover aangevoerd dat A&W en RAVON bij de aan de besluitvorming ten grondslag liggende onderzoeken zijn uitgegaan van onjuiste gegevens. Volgens Stichting Duinbes en andere doorkruist de mountainbikeroute namelijk op meer dan drie locaties potentieel leefgebied van de zandhagedis, zodat niet kon worden volstaan met het treffen van maatregelen op deze drie knelpunten. Zij hebben in dit verband gewezen op de in beroep overgelegde notitie van ecologisch adviesbureau Mulder waarin verslag wordt gedaan van een veldbezoek op 16 oktober 2017. Uit deze notitie blijkt volgens hen dat RAVON een vierde knelpunt over het hoofd heeft gezien. Daarnaast hebben zij gewezen op waarnemingen van [gemachtigde A] waaruit blijkt dat er op de mountainbikeroute zeker zeven knelpunten zijn. De rechtbank heeft ten onrechte weinig waarde aan deze waarnemingen toegekend. Dat zij niet als onafhankelijk (deskundige) kan worden aangemerkt doet er volgens Stichting Duinbes en andere niet aan af dat alle gevalideerde waarnemingen van [gemachtigde A] die in waarneming.nl zijn vermeld, moeten worden meegenomen in het onderzoek.
Ook is er volgens Stichting Duinbes en andere in het A&W-rapport ten onrechte aan voorbij gegaan dat de aanleg van vlonders tot gevolg heeft dat voortplantingsplaatsen en/of rustplaatsen van zandhagedissen worden beschadigd en vernield en dat compensatie voor het verloren leefgebied noodzakelijk is om de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis te verzekeren.
15.1. In paragraaf 4.5.3 van het A&W-rapport, dat mede is gebaseerd op de bevindingen in het RAVON-rapport, is vermeld dat de zandhagedis is gebonden aan open heidegebieden en witte duinen, waarbij deze dieren een voorkeur hebben voor een afwisseling van gesloten vegetatie en open zandige stukken, waar ze kunnen opwarmen en hun eieren kunnen afzetten. Aan de hand van een kaart van de Nationale Databank Flora en Fauna waarop de verspreiding van de zandhagedissen in de Schoorlse Duinen en de aantallen waargenomen populaties zijn weergegeven, is geconcludeerd dat de mountainbikeroute op drie locaties potentieel leefgebied van de zandhagedis doorkruist.
Om doden en verwonden van de zandhagedis op deze locaties te voorkomen, verplichten de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften Staatsbosbeheer om op deze knelpunten maatregelen te treffen, zoals het aanleggen van het door RAVON voorgestelde mountainbike-ecoduct die bestaat uit houten vlonders, waar zandhagedissen niet op kunnen klimmen. Door deze vlonders gaat geen essentieel leefgebied verloren. Ook moet Staatsbosbeheer er voor zorgen dat een 50 cm brede vegetatieloze zone wordt aangehouden rond de vlonders. Dit om te voorkomen dat de zandhagedissen er via de vegetatie op kunnen klauteren. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op basis van de rapporten van A&W en RAVON op het standpunt gesteld dat de vlonders in combinatie met het maaien van de aan de route grenzende vegetatie volstaan.
15.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat er meer knelpunten zijn dan de drie waarvan het college is uitgegaan. Over het door Stichting Duinbes en andere bedoelde vierde knelpunt heeft de Afdeling op de zitting vastgesteld dat die locatie zich bevindt op de Julianalaan, een al bestaand geasfalteerd fietspad. Zoals al is overwogen onder 8, gaat de omgevingsvergunning en daarmee ook de aangehaakte natuurtoestemming alleen over de nieuwe delen van de mountainbikeroute. Dit beweerdelijke knelpunt op een bestaand deel van de route is daarom terecht buiten beschouwing gelaten.
In de waarnemingen van [partij C] op drie andere locaties bij de mountainbikeroute, door Stichting Duinbes en andere aangeduid als knelpunten 5, 6 en 7, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ook geen aanleiding hoeven zien om te twijfelen aan de conclusies van RAVON. Nog daargelaten het antwoord op de vraag welk gewicht moet worden gegeven aan de eigen waarnemingen van [partij C] als partij in deze zaak, betekent de enkele waarneming van exemplaren namelijk niet zonder meer dat ook sprake is van potentieel leefgebied. Aangezien Stichting Duinbes en andere niet hebben onderbouwd waarom de beweerdelijke knelpunten 5, 6 en 7 potentieel leefgebied voor de zandhagedis zijn, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat A&W en RAVON deze locaties als knelpunt hadden moeten aanmerken en had moeten betrekken bij de vraag welke effecten de aanleg van de mountainbikeroute op de staat van instandhouding van de zandhagedis heeft kunnen hebben.
15.3. De Afdeling ziet in wat Stichting Duinbes en andere hebben aangevoerd ook geen grond voor het oordeel dat het besluit had moeten voorzien in de verplichting tot compensatie van verloren leefgebied als gevolg van de aanleg van de vlonders, om zo afbreuk aan de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis te voorkomen. Op de zitting is toegelicht dat de oppervlakte van de 80 cm brede vlonders maximaal 60 m² is. Voor zover het potentieel leefgebied van de zandhagedis door de vlonders en de gemaaide aangrenzende strook al verstoord zou worden, staat daar tegenover dat de bestaande westlus van de route zal worden verwijderd. De Afdeling ziet geen reden om te twijfelen aan de toelichting van het college dat de daar te verwachten vegetatie met een veel groter oppervlak geschikt is als leefgebied voor de zandhagedis en kan dienen als compensatie van het mogelijk te verliezen leefgebied ter plaatse van de vlonders. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat aan de vergunning geen voorschrift met een daartoe strekkende verplichting is opgenomen, verder ook geen aanleiding om er aan te twijfelen dat de westlus daadwerkelijk zal worden opgeheven. De verwijdering van de westlus maakt onderdeel uit van het project waarvoor in 2014 de Nbw-vergunning is verleend.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat het verlenen van de natuurtoestemming geen afbreuk zal doen aan het streven de populatie van de zandhagedis in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Het betoog slaagt niet.
Alternatieven
16. Stichting Duinbes en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat niet is voldaan aan de in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb gestelde eis dat er geen andere bevredigende oplossing voor de ingreep bestaat. Stichting Duinbes en andere hebben er op gewezen dat het primaire doel van de ingreep is om Natura 2000-doelen beter te kunnen behalen en dat de andere genoemde doelen van secundair belang zijn. Gelet op het doel van de ingreep zijn er volgens Stichting Duinbes en andere minder bezwarende alternatieven mogelijk. Zo kan er voor worden gekozen om na opheffing van de westlus geen of een kortere nieuwe route aan te leggen of om de nieuwe route door minder kwetsbaar habitatgebied aan te leggen.
16.1. De Afdeling stelt vast dat het doel van het college bij de verlegging van de mountainbikeroute tweeledig is. Naast de verbetering van het Natura 2000-gebied is beoogd om de recreatieve voorzieningen in de Schoorlse Duinen te verbeteren. Het is de bedoeling dat de mountainbikeroute zal voorzien in de groeiende behoefte aan recreatiemogelijkheden in het nu al druk bezochte duingebied. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de toegenomen populariteit van mountainbiken heeft geleid tot een intensief gebruik van de mountainbikeroute. De verlegging van de route en de daarop afgestemde opstapplaatsen zijn zodanig gekozen dat het ruimte geeft aan zowel de rustzoekende natuurliefhebbers als aan de mountainbikers, omdat ze gescheiden kunnen genieten van het duingebied. Met de aanleg van deze voorziening voor mountainbikers in het duingebied heeft het college dus mede invulling gegeven aan dit recreatiedoel. In het licht van het doel om binnen de Schoorlse Duinen een mountainbikeroute te realiseren, kunnen de geopperde mogelijkheden om de route buiten de Schoorlse Duinen of helemaal niet aan te leggen, geen bevredigende oplossing bieden.
Het college heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat de voorgestelde inkorting van de mountainbikeroute geen bevredigende oplossing biedt. Zoals ter zitting is toegelicht, draagt een kortere mountainbikeroute niet bij aan een de verbetering van de recreatieve voorzieningen in de Schoorlse Duinen. Van belang is verder dat door de aanleg van de nieuwe mountainbikeroute er 1,5 km route in het gebied zal bijkomen en dat de invloed van de aanlegactiviteiten voor de aanwezige beschermde soorten niet groot zal zijn. Zoals uit het voorgaande volgt, zijn er op de aan te leggen route slechts drie knelpunten waar potentieel leefgebied van de zandhagedis mogelijk verstoord wordt. Die knelpunten kunnen worden weggenomen door de aanleg van vlonders met een oppervlakte van maximaal 60 m². Daarnaast zullen maximaal 23 dennenorchissen verplaatst moeten worden. Gelet op de beperkte gevolgen en - naar niet in geschil is - het toenemende gebruik van de mountainbikeroute in de Schoorlse Duinen, kon het college redelijkerwijs kiezen voor het verleggen van de mountainbikeroute en niet voor een inkorting ervan.
De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich, gelet op het doel en de gevolgen van de ingreep, niet op standpunt heeft kunnen stellen dat er geen bevredigend alternatief is.
Het betoog faalt.
Dwingende redenen van groot openbaar belang
17. Stichting Duinbes en andere betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de natuurtoestemming nodig is vanwege dwingende redenen van groot openbaar belang. Volgens hen is niet zeker of het project bijdraagt aan de door het college genoemde reden van groot openbaar belang, namelijk verbetering van de Natura 2000-doelen in de Schoorlse Duinen. Voor het antwoord op de vraag of daarvan sprake is, moet volgens Stichting Duinbes en andere gekeken worden naar de natuur zoals die was ten tijde van de aanwijzing van het gebied als Staatsnatuurmonument in 1995 en niet naar de situatie nu. Omdat de westlus is aangelegd na 1995 kunnen de positieve effecten van de verwijdering daarvan niet worden meegewogen, aldus Stichting Duinbes en andere.
17.1. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de natuurtoestemming nodig is in het belang van dwingende redenen van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder b, onder 3°, van de Wnb. Het college heeft hierover toegelicht dat die redenen gelegen zijn in de bevordering van de Natura 2000-instandhoudingsdoelen in de Schoorlse Duinen. Met de aanlegwerkzaamheden waarvoor een omgevingsvergunning is verleend en waarvoor het college van gedeputeerde staten de vvgb heeft afgegeven, wordt uitvoering gegeven aan de Nbw-vergunning. De verlegging van de route is onderdeel van het in die vergunning vergunde project. Verlegging van de route zal er toe leiden dat het gebied ter plaatse van de westlus zich verder zal kunnen ontwikkelen tot een goed Natura 2000-gebied voor de daar aangewezen habitattypen, in het bijzonder de witte en grijze duinen aldaar die (mede) het leefgebied van de zandhagedis vormen.
17.2. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 20 september 2007 (ECLI:EU:C:2007:532) volgt dat de beoordeling op grond van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en het onderzoek naar het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van een Natura 2000-gebied door een plan of project. In de uitspraak van 18 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:438) heeft de Afdeling overwogen dat artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn voor de soortenbescherming vergelijkbare begrippen kent als artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn ter regeling van de gebiedsbescherming en dat om die reden voor de uitleg en toepassing van de begrippen uit artikel 16 aansluiting Pro wordt gezocht bij dit arrest. De werkzaamheden waarvoor de omgevingsvergunning voor aanleggen en de vvgb zijn verleend, leiden tot de (mogelijke) verstoring van potentieel leefgebied van de zandhagedis van 60 m2.
17.3. De Afdeling overweegt dat het belang van de bevordering van Natura 2000-instandhoudingsdoelen in zijn algemeenheid een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, onder b, van de Wnb. Vervolgens moet beoordeeld worden of dit door het college naar voren gebrachte belang zwaarwegend genoeg is om in dit concrete geval te kunnen worden aangemerkt als een dwingende reden van groot openbaar belang. De rechtbank heeft die vraag naar het oordeel van de Afdeling terecht bevestigend beantwoord. In wat Stichting Duinbes en andere hebben aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan het standpunt van het college dat verwijdering van de westlus een positieve bijdrage zal leveren aan de ontwikkeling van de ter plaatse van de westlus aanwezige Natura 2000-habitattypen witte en grijze duinen. Verlegging van de mountainbikeroute zal dus gunstige effecten hebben voor het Natura 2000-gebied. Uit de enkele stelling van Stichting Duinbes en andere dat de westlus is aangelegd na 1995 volgt niet dat de positieve gevolgen van verwijdering van de westlus niet kunnen bijdragen aan het oordeel dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang.
Mede gelet op de omvang van het (potentieel) verstoorde leefgebied van de zandhagedis, en het ontbreken van bevredigende alternatieven, bestaat geen aanleiding om het college niet te volgen in zijn stelling dat met verlegging van de route een dwingende reden van groot openbaar belang is gediend.
Het betoog faalt.
Conclusie
18. Het hoger beroep van Stichting Duinbes en andere is ongegrond.
Het hoger beroep van Staatsbosbeheer en het incidenteel hoger beroep van Vereniging MTB Noordwest
Dictum van de rechtbankuitspraak
19. Staatsbosbeheer en Vereniging MTB Noordwest betogen dat de rechtbank, door in de beslissing te bepalen dat het college een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren moet nemen, heeft miskend dat het besluit van 1 februari 2021, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 20 januari 2022, tot stand is gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
19.1. Dit betoog slaagt. De door de rechtbank vernietigde omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Er heeft geen bezwaarprocedure plaats gevonden. Vernietiging van de besluiten van 1 februari 2021 en 20 januari 2022 heeft tot gevolg dat het college opnieuw op de aanvraag van Staatsbosbeheer moet beslissen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar zal moeten nemen. De beslissing van de rechtbank zal daarom in zoverre moeten worden vernietigd.
Wijziging van de voorschriften
20. Het college heeft met het wijzigingsbesluit van 20 januari 2022 vier aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd in die zin dat het Staatsbosbeheer heeft verplicht om ook de knelpunten 1 en 2 van vlonders te voorzien (met de daarbij behorende voorschriften). In zoverre is tegemoet gekomen aan de in beroep aangevoerde gronden van Stichting Duinbes en andere tegen de aan het besluit van 1 februari 2021 voorgeschreven maatregelen om bij de knelpunten 1 en 2 boomstammen te leggen.
20.1. Staatsbosbeheer betoogt terecht dat de rechtbank het beroep van Stichting Duinbes en andere ten onrechte gegrond heeft verklaard alleen al vanwege deze wijziging van de voorschriften. Doordat de aanvankelijk aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften 5, 6, 7, en 8 zijn vervallen met het wijzigingsbesluit van 20 januari 2022 en Stichting Duinbes en andere geen schade hebben gesteld, hadden Stichting Duinbes en andere geen belang meer bij een oordeel van de rechtbank over de in zoverre aangevoerde beroepsgronden. Dat betekent dat de rechtbank het beroep van Stichting Duinbes en andere, voor zover dat is gericht tegen de met het besluit van 20 januari 2022 vervallen omgevingsvoorschriften niet gegrond, maar niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De aangevallen uitspraak zal ook in zoverre moeten worden vernietigd.
Nachtrijden
21. Staatsbosbeheer en Vereniging MTB Noordwest betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit op een onjuiste feitelijke grondslag berust, omdat er daarin van uit is gegaan dat geen sprake is van nachtrijden en de daarmee gepaard gaande mogelijke nachtelijke verstoring van soorten, terwijl dat niet verboden is.
21.1. Zoals hiervoor onder 8 is overwogen, gaat de verleende omgevingsvergunning niet over het gebruik van de mountainbikeroute en kan dat gebruik in deze procedure dan ook niet aan de orde kan komen. Dat betekent dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door de beroepsgronden over het nachtelijk gebruik van de mountainbikeroute in de beoordeling te betrekken.
Het betoog slaagt.
De activiteit ‘veranderen van een weg’
22. De rechtbank heeft overwogen dat de mountainbikeroute een weg is in de zin van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2019 (hierna: de APV) waarvoor op grond van artikel 2:11 van Pro de APV een omgevingsvergunning nodig is als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Omdat de activiteit aanleg van een weg onlosmakelijk is verbonden met de overige activiteiten in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, had de vergunningaanvraag en het daarop volgende besluit naar het oordeel van de rechtbank ook moeten zien op de activiteit aanleg en wijziging van een weg. Omdat dat niet is gebeurd, heeft de rechtbank het besluit ook om deze reden vernietigd.
23. Staatsbosbeheer en Vereniging MTB Noordwest betogen dat de rechtbank heeft miskend dat voor de aanleg van de mountainbikeroute geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo nodig is. Zij hebben hierover aangevoerd dat de mountainbikeroute geen voor het openbaar verkeer openstaand pad is. Zij hebben er in dit verband op gewezen dat de mountainbikeroute een louter recreatieve functie heeft en niet als doel heeft om openbaar verkeer af te wikkelen. Ook vormt de mountainbikeroute geen verbinding tussen openbare wegen. Staatsbosbeheer en de Vereniging MTB Noordwest verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2776.
Staatsbosbeheer heeft verder aangevoerd dat er op grond van artikel 2:11, vierde lid, van de Awb ook geen vergunningplicht geldt als de mountainbikeroute wel een weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW) zou zijn.
23.1. In de APV wordt voor wat onder "weg" moet worden verstaan verwezen naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW. De Afdeling overweegt dat voor het bepalen of een weg voor openbaar verkeer openstaat als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW de feitelijke situatie ter plaatse bepalend is. Uit de stukken is gebleken dat de aan te leggen mountainbikeroute vrij is van fysieke belemmeringen om die te betreden dan wel om daarop te rijden met een mountainbike en dat de mountainbikeroute feitelijk opengesteld en vrij toegankelijk is voor mountainbikers. Het is ook de bedoeling van Staatsbosbeheer dat mountainbikers overdag vrij toegang hebben tot het pad. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de mountainbikeroute een weg is als bedoeld in genoemd artikel, te weten een voor openbaar verkeer openstaand pad. Dat dit pad alleen een recreatieve functie heeft, maakt dat niet anders. De aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020 ging over de toepassing van de Wegenwet, niet over de Wegenverkeerswet, en is in zoverre hier dan ook niet relevant.
Staatsbosbeheer heeft echter terecht naar voren gebracht dat de aanleg en het wijzigen van de mountainbikeroute past in de taken en doelstellingen die Staatsbosbeheer op grond van artikel 3 van Pro de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer heeft. Met de aanleg van de mountainbikeroute in de Schoorlse Duinen geeft het uitvoering aan de aan hem opgedragen publieke taak om de recreatieve voorzieningen in het duingebied te behouden en te verbeteren. Gelet op het bepaalde in artikel 2:11, vierde lid, van de APV is voor de aanleg van de mountainbikeroute daarom in dit geval geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo vereist. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
24. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van Staatsbosbeheer en het incidenteel hoger beroep van Vereniging MTB Noordwest gegrond zijn. Wat Staatsbosbeheer en Vereniging MTB Noordwest overigens hebben aangevoerd behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de beroepen gegrond zijn verklaard, de besluiten van 1 februari 2021 en 20 januari 2022 zijn vernietigd en is bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op de bezwaren met inachtneming van hetgeen de rechtbank in de uitspraak heeft overwogen.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen het besluit van 1 februari 2021, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 20 januari 2022, niet-ontvankelijk verklaren voor zover deze zijn gericht tegen de bij besluit van 20 januari 2022 vervallen voorschriften en voor het overige ongegrond verklaren. Dat betekent dat de gewijzigde omgevingsvergunning in stand blijft.
Omdat het college met het wijzigingsbesluit van 20 januari 2022 hangende de beroepsprocedure de aan de vergunning verbonden voorschriften heeft gewijzigd en in zoverre tegemoet is gekomen aan het beroep van Stichting Duinbes en andere, heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien om te bepalen dat het college het door Stichting Duinbes en andere en Stichting Wandelnet betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten vergoedt.
Het besluit van 5 april 2023
25. In het besluit van 5 april 2023 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op de aanvraag van Staatsbosbeheer. Het college heeft in dat besluit opnieuw vergunning verleend voor de aanleg van de gewijzigde mountainbikeroute in de Schoorlse Duinen. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat aan het besluit van 5 april 2023 de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
Proceskosten en griffierecht
26. Het college moet de proceskosten van de Vereniging MTB Noordwest vergoeden.
27. De griffier van de Raad van State zal aan Staatsbosbeheer met toepassing van artikel 8:114 van Pro de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Staatsbosbeheer en het incidenteel hoger beroep van Vereniging MTB Noordwest gegrond;
II verklaart het hoger beroep van Stichting Duinbes, Vereniging Milieudefensie en Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 juli 2022 in zaak nrs. 21/1364 en 21/1414, voor zover daarbij de beroepen gegrond zijn verklaard, de besluiten van 1 februari 2021 en 20 januari 2022 zijn vernietigd en daarbij is bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op de bezwaren, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in de uitspraak heeft overwogen;
IV. verklaart de ingestelde beroepen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) van 1 februari 2021, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 20 januari 2020 niet-ontvankelijk voor zover de beroepen zijn gericht tegen de bij besluit van 20 januari 2022 vervallen voorschriften, en voor het overige ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) van 5 april 2023, kenmerk D517282;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) tot vergoeding van bij Vereniging MTB Noordwest in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de griffier van de Raad van State aan Staatsbosbeheer het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door J. Hoekstra, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Deen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
604
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.2, eerste lid
Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…]
d. een weg aan te leggen of verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg, voor zover daarvoor tevens een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b,
[…]
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Artikel 2.7, eerste lid
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Artikel 2.27, eerste lid
In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
Wet natuurbescherming
Artikel 3.5
1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.
3. Het is verboden eieren van dieren als bedoeld in het eerste lid in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen.
4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.
5. Het is verboden planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Habitatrichtlijn of bijlage I bij het Verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen.
Artikel 3.8
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
[…]
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°.in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°.ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
3°.in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4°.voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
5°.om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
c.er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
[…].
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders blijkt, verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten;
Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2019
Artikel 1:1
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
weg: hetgeen in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder wordt verstaan.
Artikel 2:11 (Omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg
1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van weg.
[…]
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan Pro het bevoegd gezag de vergunning weigeren indien:
a. de beoogde activiteit schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig beheer en veilig gebruik daarvan;
b. de beoogde activiteit een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
c. de beoogde activiteit afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
4. Het verbod is niet van toepassing indien in opdracht van een bestuursorgaan of openbaar lichaam publieke taken worden verricht.
Bestemmingsplan "Duingebied"
Artikel 6.3.1 Aanlegverbod zonder omgevingsvergunning
Het is verboden op of in de gronden met de bestemming Natuur zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, aan te leggen, of de volgende werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen of verharden van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
b. het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, ophogen en aanleggen van drainage;
c. het aanleggen van boven- of ondergrondse kabels en leidingen en het aanbrengen van daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur;
d. het aanbrengen, verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting alsmede het verwijderen van oevervegetaties.
Artikel 6.3.3 Voorwaarde voor een omgevingsvergunning
De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 6.3.1 zijn slechts toelaatbaar, indien:
a. daardoor de natuur-, cultuur en landschapswaarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast;
b. uit een advies van de deskundige op het gebied van natuur, cultuur en landschap blijkt dat voldaan wordt aan het bepaalde in lid 6.3.3 onder a.