Uitspraak
202305449/1/V6.
Datum uitspraak: 10 april 2024
Datum uitspraak: 10 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen,
appellanten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 augustus 2023 in zaak nr. 23/1312 in het geding tussen:
appellanten
en
de minister van Defensie (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij e-mail van 15 maart 2022 heeft de minister het verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
Bij besluit van 1 februari 2023 heeft de minister het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar niet‑ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 2 augustus 2023 heeft de rechtbank het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 januari 2024, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, mr. M.D. Barendrecht en mr. A.J.M. Zwiep, zijn verschenen. Verder is A.J. Omarkhel als tolk verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant], zijn echtgenote, dochter en drie zoons. Volgens [appellant] lopen zij gevaar in Afghanistan, omdat hij heeft gewerkt als tolk voor het Provincial Reconstruction Team in onder andere Uruzgan. Appellanten hebben daarom op 10 november 2021 een verzoek ingediend om te bereiken dat de minister hun overkomst naar Nederland faciliteert.
1.1. De minister heeft het verzoek beoordeeld aan de hand van de Tolkenregeling. De Tolkenregeling bestaat uit een set werkafspraken uit 2014 tussen de ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en Justitie en Veiligheid. Die werkafspraken geven handvatten voor het omgaan met lokale medewerkers die een substantiële periode hebben gewerkt voor Nederland in het kader van een internationale militaire of politiemissie in Afghanistan en daardoor persoonlijk gevaar lopen en bescherming nodig hebben.
1.2. De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellant] niet voldoet aan de vereisten om naar Nederland te worden overgebracht. Vervolgens heeft de minister het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De afwijzing is volgens de minister namelijk geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De minister heeft in het besluit van 1 februari 2023 verder toegelicht dat [appellant] niet voorkomt in de database van het ministerie van Defensie en dat hij twijfelt aan de echtheid van de stukken die [appellant] heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn werk als tolk.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft appellanten niet gevolgd in het betoog dat de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592, die ging over de bij brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860), ook geldt voor beslissingen van de minister in het kader van de Tolkenregeling. Naar het oordeel van de rechtbank zijn die regelingen daarvoor namelijk te verschillend. Volgens de rechtbank heeft de minister bij de Tolkenregeling de vrijheid om naar eigen inzicht te beslissen welke maatregelen hij al dan niet voor de persoon in kwestie treft. Zulke beslissingen moeten meer worden gezien in het licht van een privaatrechtelijke werkgever-werknemerrelatie dan als uitoefening van een publieke taak, aldus de rechtbank. Een civielrechtelijke procedure bij de burgerlijke rechter ligt daarom volgens de rechtbank voor de hand. Omdat er geen publiekrechtelijke rechtsgrond is, is de afwijzing van het verzoek naar het oordeel van de rechtbank geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
2.1. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat het aan de betrokken bestuursorganen zelf is om te bepalen welk bestuursorgaan uitvoering geeft aan de Tolkenregeling.
Hogerberoepsgronden
3. Appellanten klagen in hoger beroep over de hiervoor weergegeven overwegingen van de rechtbank. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de Tolkenregeling dezelfde zeer bijzondere omstandigheden spelen als die waarin de Afdeling in de uitspraak van 14 september 2022 - over de speciale voorziening - aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de beslissing om al dan niet de overkomst van personen vanuit Afghanistan naar Nederland te faciliteren, een publiekrechtelijke rechtshandeling is. De rechtbank heeft volgens appellanten daarom niet onderkend dat de e-mail van 15 maart 2022, waarin de minister hun verzoek heeft afgewezen, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
3.1. Tot slot voeren appellanten aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, onder 5.8, volgt dat niet de minister van Defensie, maar de minister van Buitenlandse Zaken het aangewezen bestuursorgaan is om te beslissen op verzoeken in het kader van de Tolkenregeling.
Is de e-mail van 15 maart 2022 een besluit?
4. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de e-mail van 15 maart 2022, waarin de minister het verzoek heeft afgewezen, een publiekrechtelijke rechtshandeling is. In de uitspraak van 14 september 2022, onder 5.3 en 5.6, heeft de Afdeling overwogen dat een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb een schriftelijke beslissing is van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hoofdregel is dat een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van zo’n rechtshandeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. Op die hoofdregel bestaan echter uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen is een beslissing van een bestuursorgaan namelijk ook een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb als dat bestuursorgaan die beslissing heeft genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet berust op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag.
4.1. Hier is een soortgelijke situatie aan de orde als bij de speciale voorziening, beschreven in de uitspraak van 14 september 2022, onder 5.7. Ook bij de Tolkenregeling draait het namelijk om personen en hun familieleden die Nederland op de een of andere manier hebben ondersteund bij de missie in Afghanistan en daardoor gevaar lopen. Nederland voelt zich daarom verantwoordelijk voor die personen en hun familieleden. Met het maken van de interne werkafspraken waar de Tolkenregeling uit bestaat, hebben de betrokken bestuursorganen de publieke taak aan zich getrokken om zich in te spannen voor de veiligheid van die groep.
4.2. Dat de Tolkenregeling niet bestaat uit één brief maar uit een aantal werkafspraken, is in dit verband niet relevant. Dat neemt namelijk niet weg dat de desbetreffende bestuursorganen door uitvoering te geven aan die Tolkenregeling de hiervoor beschreven publieke taak aan zich hebben getrokken. Doordat de uitvoering van de interne werkafspraken voor de betrokken personen grote gevolgen heeft, krijgen die interne werkafspraken externe werking. Ook het feit dat de Tolkenregeling - anders dan de speciale voorziening - niet zonder meer is gericht op het overbrengen van Afghanen naar Nederland en een meer individueel karakter heeft, leidt niet tot een ander oordeel. Als een bestuursorgaan personen in het kader van de Tolkenregeling op andere wijze bescherming biedt, geeft dat bestuursorgaan namelijk ook invulling aan de hiervoor beschreven publieke taak.
4.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat de e-mail van 15 maart 2022, waarin de minister het verzoek heeft afgewezen, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
4.4. De hogerberoepsgrond slaagt.
Welk bestuursorgaan is bevoegd?
5. Naar het oordeel van de Afdeling is er niet één aangewezen bestuursorgaan dat op alle aanvragen in het kader van de Tolkenregeling moet beslissen. Anders dan de speciale voorziening, is de Tolkenregeling namelijk niet beperkt tot de nasleep van de evacuatieoperatie in Afghanistan die is geëindigd op 26 augustus 2021. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het bij de Tolkenregeling kan gaan om verschillende civiele, militaire of politiemissies over de hele wereld en om mensen met uiteenlopende functies die vallen onder de verantwoordelijkheid van verschillende bestuursorganen. Omdat [appellant] heeft gesteld dat hij als tolk heeft gewerkt voor onder andere het Provincial Reconstruction Team in Uruzgan - werkzaam onder de verantwoordelijkheid van de NAVO - is naar het oordeel van de Afdeling in deze zaak de minister van Defensie het aangewezen bestuursorgaan om een besluit te nemen op de aanvraag.
5.1. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat appellanten verder aanvoeren te bespreken. De Afdeling verklaart het beroep tegen het besluit van 1 februari 2023 gegrond, vernietigt dat besluit en draagt de minister op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De minister moet dat besluit binnen vier weken nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De Afdeling acht daarbij van belang dat appellanten in hun hogerberoepschrift te kennen hebben gegeven dat zij zich in Afghanistan in een moeilijke situatie bevinden en daarom snel duidelijkheid wensen over hun zaak. Appellanten hebben in het nader stuk aangevoerd dat het voor de hand ligt dat de minister een hoorzitting houdt. Vanzelfsprekend staat voorop dat de minister op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb appellanten hoort. Of er aanleiding is daarvan op een van de gronden in artikel 7:3 van die wet af te zien, is in de eerste plaats aan de minister om te beoordelen.
7. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 augustus 2023 in zaak nr. 23/1312;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 1 februari 2023, kenmerk BS2023001385, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. draagt de minister van Defensie op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Defensie tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
voorzitter
w.g. Van den Oosterkamp
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
941