Uitspraak
202207355/1/R1.
Datum uitspraak: 13 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Anna Paulowna, gemeente Hollands Kroon,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Hollands Kroon,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [partij A] heeft ook een schriftelijke uiteenzetting gegeven namens de Vereniging van Eigenaars Nieuw [...] (hierna: de VvE).
[appellanten], [partij A] en [partij B], de VvE en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2023, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [appellant A] en [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Visser, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B] als partij gehoord. Op de zitting is ook de VvE verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde B].
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het perceel aan de [locatie 1] te Anna Paulowna (hierna: het perceel). Op het perceel staat de in 1875 gebouwde stolpboerderij [...], die bewoond wordt. Het plan maakt de toevoeging van vier wooneenheden mogelijk en kent aan het perceel de bestemming "Wonen - Woonleefgemeenschap" toe.
2. De stolpboerderij [...] met woon- en bedrijfsruimten en bijbehorende grond (hierna: het erf [...]) is in 2014 gesplitst in appartementsrechten. [partij A] en [partij B] zijn appartementseigenaar van de stolpboerderij en het perceel. Zij willen de met het plan mogelijk gemaakte woonleefgemeenschap realiseren.
[appellanten] wonen aan [locatie 2]. Hun woning staat op het erf [...] en zij zijn appartementseigenaar van die woning. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij vrezen dat de beoogde bebouwing en bewoning het landelijke karakter van hun woonomgeving zal aantasten.
3. Bij uitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:702, heeft de Afdeling het door de raad op 17 december 2020 vastgestelde bestemmingsplan "[locatie 1] Anna Paulowna" vernietigd. Dat bestemmingsplan had betrekking op het hele erf [...], dus ook op de woning van [appellanten]. Het voorliggende bestemmingsplan dient ter reparatie van het vernietigde besluit van 17 december 2020. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet opnieuw gevolgd.
Ontvankelijkheid
4. [partij A] en [partij B] stellen dat geborgd is dat [appellanten] geen deel van de woonleefgemeenschap hoeven uit te maken en dat in zoverre voor hen geen belang bij het bestemmingsplan bestaat. Voor zover zij daarmee bedoelen te stellen dat het beroep van [appellanten] niet-ontvankelijk is omdat zij geen belanghebbenden zijn, volgt de Afdeling hen niet. Het perceel van de woning van [appellanten] grenst aan het plangebied. In zo’n geval wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen voor hen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. [appellanten] zijn daarom belanghebbenden. Bovendien hebben zij een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht en is hun beroep ook daarom ontvankelijk (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8).
De VvE
5. [appellanten] stellen zich op het standpunt dat de VvE geen belanghebbende is en daarom geen partij in deze procedure kan zijn. Zij stellen verder dat [partij A] niet bevoegd is om de VvE in deze procedure te vertegenwoordigen, omdat hij daarvoor geen machtiging heeft.
5.1. Artikel 1:2 van de Awb bepaalt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5800), komt een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Een vereniging van eigenaars als bedoeld in titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek komt uit haar aard in beginsel op voor gemeenschappelijke belangen van de appartementseigenaars.
Bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zijn rechtstreeks gemeenschappelijke belangen van de appartementseigenaars betrokken, omdat het plangebied deel uitmaakt van het erf [...]. De VvE is daarom belanghebbende.
5.3. In de vergadering van de appartementseigenaren van 7 juli 2023 is het bestuur van de VvE gemachtigd de VvE in deze procedure te vertegenwoordigen, met ondersteuning door een deskundige. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de interne besluitvorming over deze machtiging in strijd met het recht tot stand is gekomen. In wat [appellanten] naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat [partij A], als bestuurder van de VvE, niet bevoegd is om de VvE in deze procedure te vertegenwoordigen.
5.4. De Afdeling merkt de VvE aan als partij in het geding.
Omvang van het geding
6. In dit geding ligt alleen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ter beoordeling voor. Wat [appellanten] aanvoeren over de besluitvorming binnen de VvE over realisering van een woonleefgemeenschap en een eventuele verdere ondersplitsing in appartementsrechten, valt buiten de omvang van het geding. De Afdeling laat de desbetreffende gronden daarom onbesproken.
Toetsingskader
7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Relativiteit
8. [appellanten] voeren verschillende gronden aan over de aan te houden spuitzones in verband met de in de omgeving aanwezige velden voor bloembollenteelt.
8.1. De raad stelt dat deze beroepsgronden op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging kunnen leiden, omdat de gezondheid van de toekomstige bewoners van het plangebied los staat van het belang van [appellanten].
8.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Dit wordt het relativiteitsvereiste genoemd.
[appellanten] kunnen tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan opkomen met het oog op hun belang om gevrijwaard te blijven van aantasting van hun woon- en leefomgeving. Zie de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, onder 10.5. Zij kunnen zich echter niet beroepen op het in acht nemen van een bepaalde spuitzone tussen landbouwgronden en de nieuw te bouwen woningen. Zij beroepen zich dan op een aspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening dat kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van wat zij hierover hebben aangevoerd.
Procedure
9. [appellanten] betogen dat ten onrechte geen ontwerpplan ter inzage is gelegd. Volgens hen moest afdeling 3.4 van de Awb opnieuw worden gevolgd, omdat de raad de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2022 grotendeels negeert. Zij wijzen er verder op dat er geen berichtgeving over de planwijziging is geweest, zodat er geen gelegenheid voor participatie of inspraak was. Al in mei 2022 zijn de gemeente en [partij A] in gesprek gegaan en er was daarom volgens hen ruim voldoende tijd voor een democratisch informatie- en besluitvormingsproces.
9.1. Wanneer de bestuursrechter een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan heeft vernietigd, mag het bevoegde bestuursorgaan in beginsel kiezen of het bij het nemen van een nieuw besluit terugvalt op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag of dat het de procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw doorloopt. Het bevoegde bestuursorgaan kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Alleen als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan zou worden vastgesteld, moet de wettelijk voorgeschreven procedure opnieuw worden doorlopen. Zie hierover bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:31, onder 13.2.
9.2. De raad heeft het plan opnieuw vastgesteld met een aantal wijzigingen. De wijzigingen zijn vermeld in hoofdstuk 8 van de plantoelichting. Daarin staat dat de belangrijkste wijzigingen de verkleining van het plangebied en het opnemen van een zone met de bestemming "Tuin" zijn. In paragraaf 1.1 van de plantoelichting en in verweer heeft de raad toegelicht dat de woning van [appellanten] nu buiten het bestemmingsplan wordt gehouden, omdat zij geen deel willen uitmaken van de woonleefgemeenschap.
De Afdeling acht de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang in dit geval niet zo groot dat een wezenlijk ander plan voorligt. Ook in het ontwerpplan werd op deze locatie voorzien in de bouw van woningen ten behoeve van een woonleefgemeenschap. Daarbij ging het om de toevoeging van vijf woningen. Dat nu vier woningen mogen worden toegevoegd in een kleiner plangebied, maakt het niet een wezenlijk ander plan.
Voor zover [appellanten] betogen dat inwoners van Hollands Kroon moeten kunnen meedenken over de wijziging van het plan, overweegt de Afdeling dat tegen het besluit beroep openstaat en in dat kader bezwaren tegen wijzigingen naar voren kunnen worden gebracht. Hierin ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad opnieuw afdeling 3.4 van de Awb had moeten doorlopen.
9.3. Het betoog slaagt niet.
10. [appellanten] betogen verder dat de besluitvorming in de raad niet zorgvuldig is geweest, omdat de raadsleden het vernietigde bestemmingsplan met bijbehorende stukken niet via de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl konden raadplegen en relevante stukken niet beschikbaar waren gesteld.
10.1. De raad betwist dat er op dit punt fouten in de procedure zijn gemaakt. Er zijn volgens de raad geen aanwijzingen of vragen vanuit de raad geweest over ontbrekende stukken of onduidelijkheden daaromtrent.
10.2. Niet gebleken is dat de raad niet heeft kunnen kennisnemen van stukken die van belang waren voor de vaststelling van het bestemmingsplan. Dat het vernietigde bestemmingsplan met bijbehorende stukken niet meer via www.ruimtelijkeplannen.nl kon worden geraadpleegd, betekent niet dat de raadsleden die stukken niet via andere kanalen konden raadplegen. Het is bovendien aan de raad om te beoordelen of raadpleging van bepaalde stukken nodig is om een besluit te kunnen nemen. De raad is op de hoogte gesteld van het bestaan van door [appellanten] bedoelde gewijzigde en geactualiseerde bijlagen bij de plantoelichting, omdat deze in de voorgelegde plantoelichting vermeld zijn. Bij de raadsstukken zaten ook de door [appellanten] op 31 oktober 2022 naar voren gebrachte aandachtspunten en hun reactie op een memo van het college van burgemeester en wethouders van 2 november 2022. Dat in het raadsvoorstel is gevraagd om in te stemmen met de Nota van wijzigingen en de raad volgens het vaststellingsbesluit conform heeft beslist, is ten slotte een kennelijke vergissing. Er is geen Nota van wijzigingen. De wijzigingen ten opzichte van het ontwerp staan in hoofdstuk 8 van de plantoelichting. Dit is ook vermeld in de motivering van het vaststellingsbesluit.
10.3. Het betoog slaagt niet.
Provinciale regelgeving
11. [appellanten] betogen dat het bestemmingsplan betrekking heeft op een nog te verwezenlijken ontwikkeling en daarom onder de vigerende provinciale regelgeving zou moeten vallen en niet onder de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV), die al op 17 november 2020 ingetrokken is.
11.1. Op 17 november 2020 is de Omgevingsverordening NH2020 (hierna: de Omgevingsverordening), voor zover hier van belang, in werking getreden.
Artikel 12.2 van de Omgevingsverordening bepaalt:
"1. Het oude recht blijft van toepassing tot een besluit onherroepelijk wordt, als voor de inwerkingtreding van de betreffende bepaling van deze verordening:
[…]
b. voor een ambtshalve te nemen besluit, een besluit als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, of een besluit als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening, dat op verzoek wordt genomen, een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit ten aanzien waarvan op de voorbereiding afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is en het besluit binnen 2 jaar na de in de aanhef genoemde inwerkingtreding is genomen; of
[…]."
11.2. In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting is met juistheid vastgesteld dat uit artikel 12.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening volgt dat de PRV nog van toepassing is op de vaststelling van het bestemmingsplan. Zoals hiervoor onder 9.1 en 9.2 is overwogen, mocht de raad in dit geval terugvallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag. Het ontwerp in deze procedure is op 4 september 2020 ter inzage gelegd en het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is binnen de overgangstermijn, op 3 november 2022, genomen. Dat de raad met het oog op het verstrijken van die termijn haast heeft gemaakt met de vaststelling van het bestemmingsplan, maakt niet dat de Omgevingsverordening van toepassing is.
11.3. Het betoog slaagt niet.
Gemeentelijk beleid
12. [appellanten] betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met de Omgevingsvisie Hollands Kroon (hierna: de Omgevingsvisie), omdat er nog geen woonleefgemeenschap is. Het initiatief kan daarom volgens hen niet worden aangemerkt als "proeftuin" in de zin van de Omgevingsvisie, maar betreft het toevoegen van reguliere woningen.
12.1. De Omgevingsvisie vermeldt bij het onderwerp "Wonen" het volgende:
"Proeftuin:
Wij stellen ons open en welwillend op voor nieuwe woonvormen.
Er is sprake van een nieuwe/bijzondere woonvorm wanneer:
- Het meerdere huishoudens betreft;
- Tussen deze huishoudens structureel voor elkaar aantoonbaar maatschappelijke, sociale en/of religieuze handelingen worden verricht;
- We hanteren hierbij de planologische vertaling ‘Sociaal Maatschappelijk-Wonen, omdat het gaat over een niet reguliere toevoeging van wonen aan de bestaande voorraad.
en
- Maximaal drie proeftuinen waarbij twee evaluatiemomenten (na vergunningverlening en één jaar na ingebruikname) plaatsvinden."
12.2. De raad stelt zich op het standpunt dat de woonleefgemeenschap die het bestemmingsplan mogelijk maakt, een nieuwe woonvorm is als bedoeld in de Omgevingsvisie. Het plan betreft verder de eerste proeftuin en past daarom volgens de raad in de Omgevingsvisie.
12.3. Uit de Omgevingsvisie volgt dat de raad wil meewerken aan de realisering van nieuwe woonvormen, tot een maximum van drie zogenoemde proeftuinen. Het bestemmingsplan is daarmee in overeenstemming. Anders dan [appellanten] veronderstellen, stelt de Omgevingsvisie niet als voorwaarde voor het planologisch toestaan van een woonleefgemeenschap, dat die woonleefgemeenschap er feitelijk al is. De hiervoor onder 3 vermelde uitspraak van 9 maart 2022, waarnaar [appellanten] in dit verband verwijzen, leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak heeft de Afdeling geen uitleg gegeven aan dit onderdeel van de Omgevingsvisie. Daarin is geoordeeld dat de woning van [appellanten] feitelijk geen onderdeel van een woonleefgemeenschap was en dat het bestaande legale gebruik van de woning voor regulier wonen ten onrechte was wegbestemd.
12.4. Het betoog slaagt niet.
Toegestaan gebruik - woonleefgemeenschap
13. [appellanten] betogen dat onduidelijk is hoe een woonleefgemeenschap zich onderscheidt van reguliere woningen. De plantoelichting wijst in dit verband op een statutair vastgelegde morele verplichting van bewoners, maar een morele verplichting kan niet afgedwongen worden. Volgens hen is ook onduidelijk hoe de naleving van de planregels moet worden gecontroleerd en gehandhaafd.
13.1. In de planregels zijn onder meer de volgende begripsbepalingen opgenomen.
Artikel 1.60
"Regulier wonen: Huisvesten met vast karakter, waarbij geen sprake is van meerdere huishoudens waarbij tussen de huishoudens structureel voor elkaar aantoonbaar maatschappelijke, sociale en/of religieuze handelingen worden verricht".
Artikel 1.71
"Woonleefgemeenschap: Betreft meerdere huishoudens waarbij tussen deze huishoudens structureel voor elkaar aantoonbaar maatschappelijke, sociale en/of religieuze handelingen worden verricht".
Artikel 4.1 van de planregels bevat de bestemmingsomschrijving en luidt als volgt:
"De voor ‘Wonen - Woonleefgemeenschap’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. Een woonleefgemeenschap waarbij het aantal wooneenheden maximaal het aantal bedraagt zoals aangegeven ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’, al dan niet in combinatie met:
[…]
en daaraan ondergeschikt:
b. het houden van sociaal, culturele, educatieve, levensbeschouwelijke (groeps)activiteiten;
[…]."
Artikel 4.5.1 bepaalt:
"Als gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving wordt in ieder geval begrepen:
a. Gebruik ten behoeve van regulier wonen;
[…]."
13.2. De Afdeling is van oordeel dat de begripsbepalingen voldoende duidelijk maken wat onder een woonleefgemeenschap moet worden verstaan en wat een woonleefgemeenschap onderscheidt van regulier wonen. Op grond van artikel 4.5.1 van de planregels is regulier wonen op het perceel niet toegestaan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze planregel niet handhaafbaar is.
In paragraaf 6.1 van de plantoelichting is gewezen op de mogelijkheid om statutair verplichtingen vast te leggen. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat daarmee het structurele karakter van de tussen de huishoudens te verrichten handelingen kan worden aangetoond. De raad hoeft niet de in statuten vermelde morele verplichtingen af te dwingen.
13.3. Het betoog slaagt niet.
14. In paragraaf 8 van de plantoelichting staat dat een voorwaardelijke verplichting in de planregels is opgenomen, inhoudende dat de gronden als bedoeld in artikel 3.1 en 4.1 slechts als zodanig gebruikt mogen worden indien sprake is van een woonleefgemeenschap. De Afdeling stelt vast dat een dergelijke voorwaardelijke verplichting niet in de planregels is opgenomen. Het standpunt van [appellanten] dat zo’n voorwaardelijke verplichting ondeugdelijk is, kan reeds daarom niet tot het door hen daarmee beoogde doel leiden.
Motivering
15. [appellanten] betogen dat de raad ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom de reguliere woonbestemming niet langer in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Volgens hen heeft de raad ook niet gemotiveerd waarom het initiatief wel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Zeker nu de beoogde ontwikkeling in strijd is met de Omgevingsverordening zoals die nu luidt, mag die motivering volgens hen wel worden verwacht.
15.1. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen, kent de raad bestemmingen toe die hij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Hij hoeft niet te motiveren of de vorige bestemming, in dit geval de reguliere woonbestemming van het perceel, al dan niet in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening is. In de plantoelichting is de nieuwe bestemming van het perceel ruimtelijk onderbouwd. Zo is in paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting vermeld dat het plan geen afbreuk doet aan de aanwezige landschappelijke kwaliteiten en de ruimtelijke kwaliteit versterkt. [appellanten] hebben niet gemotiveerd op welke punten de ruimtelijke onderbouwing niet deugdelijk is.
15.2. Ook dit betoog slaagt niet.
Conclusie
16. Het beroep is ongegrond.
17. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Visser
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
148