Uitspraak
200702359/1.
Datum uitspraak: 5 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1 A], de vereniging "Vereniging van Eigenaars appartementencomplex De Muze" en de vereniging "Vereniging van eigenaren van de Boschflat te Noordwijk", wonend onderscheidenlijk gevestigd te Noordwijk (Zuid-Holland),
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te <woonplaats>,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2007 heeft de verenigde vergadering van het hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: de verenigde vergadering) het kustversterkingsplan "Versterking zwakke schakel Noordwijk" (hierna ook: het versterkingsplan) vastgesteld.
Bij besluit van 1 maart 2007, kenmerk DGWM/2007/2600, heeft verweerder beslist over de goedkeuring van het kustversterkingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1 A], de vereniging "Vereniging van Eigenaars appartementencomplex De Muze" (hierna: VvE De Muze) en de vereniging "Vereniging van eigenaren van de Boschflat te Noordwijk" (hierna: VvE Boschflat) bij brieven van 30 maart 2007 en 13 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op onderscheidenlijk 2 april 2007 en 16 april 2007, en [appellant sub 2] en anderen bij brief van 12 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2007, beroep ingesteld. [appellant sub 1 A], VvE De Muze en VvE Boschflat hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 14 mei 2007.
Bij brief van 12 juli 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk (hierna: het college van burgemeester en wethouders) is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 oktober 2007 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Rijnland (hierna: het college van dijkgraaf en hoogheemraden), het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 2] en anderen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van VvE De Muze en VvE Boschflat. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2008, waar VvE De Muze, vertegenwoordigd door [voorzitter], en mr. dr. K. Heede, advocaat te Noordwijk, VvE Boschflat, vertegenwoordigd door mr. dr. K. Heede voornoemd en ir. A. Babbelaar, [appellant sub 2] en anderen, in de personen van [appellant sub 2] en prof. dr. ir. H.A. Rijken, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. drs. S. Hoitinga en J.A. Beijersbergen, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar als partij gehoord de verenigde vergadering, vertegenwoordigd door A.J.M. Zonneveld, ir. C. de Booij, ing. J. Doornekamp en drs. E. Albrecht, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. E. de Romph-van Wingerden, ambtenaar van de gemeente. [appellant sub 1 A] is niet verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Ingevolge artikel 7i, voor zover thans van belang, gelezen in samenhang met artikel 7b, tweede lid, van de Wet op de waterkering (hierna: Wwk) en artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht.
2.2. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen volgt, anders dan VvE De Muze en VvE Boschflat stellen, dat de mogelijkheid beroep bij de Afdeling in te stellen is beperkt tot belanghebbenden. Het wettelijke stelsel brengt niet met zich dat indien de mogelijkheid om zienswijzen in te brengen is opengesteld voor een ieder, dit om die reden ook geldt voor de kring van de beroepsgerechtigden.
2.3. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden en het college van burgemeester en wethouders stellen zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 1 A] niet-ontvankelijk is. Zij stellen dat zijn woning zich op een afstand van ongeveer 160 meter van de plaats van het versterkingswerk bevindt en dat appellant geen zicht heeft op die plaats of op het strand.
Ook verweerder acht het beroep van [appellant sub 1 A] niet-ontvankelijk omdat diens zicht op het strand door het versterkingswerk niet zal verslechteren en de gevolgen vanwege eventueel te verlenen bouwvergunningen niet relevant zijn in het kader van de goedkeuring van het versterkingsplan.
2.3.1. De woning van [appellant sub 1 A], plaatselijk aangeduid als [locatie], maakt deel uit van het appartementencomplex De Muze. Vanuit de woning op de zesde en hoogste verdieping van dit complex bestaat direct zicht op een gedeelte van de kuststrook tussen de jarkusraaien 81,00 en 81,25 waar het kustversterkingsplan mede op ziet. Voorts is voor het ten behoeve van de uitvoering van het versterkingswerk benodigde vrachtverkeer een aan- en afvoerroute bepaald die langs het appartementencomplex De Muze leidt. In het vorenstaande kan voor [appellant sub 1 A] een belang worden gevonden dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. De door verweerder genoemde argumenten kunnen daar niet aan afdoen.
2.4. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat het beroep van VvE De Muze niet-ontvankelijk is aangezien zij eerst na het verstrijken van de beroepstermijn [appellant sub 1 A] heeft gemachtigd namens haar beroep in te stellen.
2.4.1. Nog daargelaten dat de identiteit van VvE De Muze binnen de beroepstermijn bekend was en [appellant sub 1 A] binnen de daartoe door de Voorzitter van de Afdeling gestelde termijn stukken heeft ingediend waaruit volgt dat hij door VvE De Muze is gemachtigd namens haar het beroepschrift van 30 maart 2007 in te dienen, is voor deze vereniging van eigenaars ook door mr. dr. K. Heede tijdig beroep ingesteld bij brief van 13 april 2007.
2.5. Verweerder, het college van dijkgraaf en hoogheemraden en het college van burgemeester en wethouders stellen voorts om één of meer van de navolgende redenen dat het beroep van VvE De Muze en VvE Boschflat niet-ontvankelijk is.
Bovenindividuele belangen, zoals bedoeld in de statuten van beide verenigingen, worden volgens hen niet door het bestreden besluit geraakt. Hierbij doen zij een beroep op de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2002, zaak no.
200201630/1(JB 2002, 330), en 11 februari 2004, zaak no.
200304063/1.
200201630/1(JB 2002, 330), en 11 februari 2004, zaak no.
200304063/1.
Verder komt volgens hen VvE Boschflat geen rechtstreeks belang toe gelet op de afstand van haar gebouw tot de kust. Ook ontbreekt dit rechtstreekse belang omdat, gelet op de bestaande bouwmogelijkheden voor een tussen het appartementengebouw en de zee gelegen perceel, geen rekening kan worden gehouden met een blijvend vrij uitzicht.
Ook wat betreft VvE De Muze is volgens hen van belang dat de woonomgeving niet wordt beïnvloed door het plan, gelet op het ontbreken van direct zicht vanuit het appartementencomplex op het strand en de ligging daarvan op een afstand van 160 meter van de plaats van het versterkingswerk.
2.5.1. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2006, zaak no.
200507730/1(AB 2006, 365), volgt dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt.
200507730/1(AB 2006, 365), volgt dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt.
In de situatie van een splitsing in appartementsrechten als bedoeld in titel 9 van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ingevolge artikel 5:112 voorzien Pro in de verplichting tot oprichting van een vereniging van eigenaars die ten doel heeft het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de appartementseigenaars. Hieruit volgt dat een vereniging van eigenaars uit haar aard in beginsel opkomt voor de gemeenschappelijke belangen van de eigenaars, ook indien dit niet uitdrukkelijk in de statuten is vermeld. Buiten twijfel is dat VvE De Muze en VvE Boschflat in dit geval opkomen voor de gemeenschappelijke belangen van hun leden. Gelet hierop en gelet op hetgeen de Afdeling heeft geoordeeld in 2.3.1., waarbij zij in aanmerking neemt dat de Boschflat nog dichter bij het strand staat dan het appartementencomplex De Muze, zijn de belangen van VvE De Muze en VvE Boschflat rechtstreeks bij het goedkeuringsbesluit betrokken. Beide verenigingen dienen dan ook te worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb bij het goedkeuringsbesluit. Het beroep op de uitspraken van 18 september 2002 en 11 februari 2004 faalt aangezien die uitspraken op het voorliggende punt niet de huidige jurisprudentielijn weergeven.
2.6. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat het beroep van VvE De Muze en VvE Boschflat, gelet op artikel 6:13 van Pro de Awb, gedeeltelijk niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat een groot gedeelte van de ingediende beroepsgronden niet is terug te voeren op de ingebrachte zienswijzen. Hij beroept zich daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2006, zaak no.
200602308/1(AB 2007, 95).
200602308/1(AB 2007, 95).
2.6.1. Artikel 6:13 van Pro de Awb moet, gezien de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2003-2004, 29.421, nr. 3, blz. 5 e.v., en nr. 11), aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten over dat onderdeel geen zienswijze naar voren te hebben gebracht.
2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat de uitspraak van 1 november 2006 op de verlening van een milieuvergunning ziet. In die uitspraak is uiteengezet dat een milieuvergunning uit een aantal besluitonderdelen als hiervoor bedoeld kan bestaan.
Voor elk type besluit, zo ook voor een kustversterkingsplan, moet zelfstandig worden bepaald uit welke besluitonderdelen dit kan bestaan en waartegen het beroep zich richt. In dit geval moet het ervoor worden gehouden dat VvE De Muze en VvE Boschflat in de zienswijzefase zijn opgekomen tegen het gehele versterkingsplan waarbij zij met name zijn ingegaan op de omvang daarvan en de daaraan te relateren gevolgen. Nu hun beroepsgronden ook op de omvang en de gevolgen van het versterkingsplan zien, kan reeds om die reden niet worden geoordeeld dat zij thans opkomen tegen een of meer onderdelen van het plan die als zelfstandig besluitonderdeel moeten worden aangemerkt en waartegen zij geen zienswijzen hebben ingebracht. Aan artikel 6:13 van Pro de Awb valt in dit geval derhalve geen grondslag te ontlenen hun beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren. Voor zover sprake is van nieuwe beroepsgronden ter nadere onderbouwing van de ingebrachte zienswijzen ziet de Afdeling geen aanleiding deze om reden van een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2.7. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk is aangezien zij, door zich te richten op de financiële gevolgen van het versterkingsplan voor hun woningen, oneigenlijk gebruik maken van de beroepsmogelijkheid in de Wwk.
2.7.1. Uit het beroepschrift van [appellant sub 2] en anderen volgt dat zij zich verzetten tegen de nadere uitwerking van het versterkingsplan ter hoogte van hun woningen. De Afdeling ziet reeds om die reden geen grond voor een niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, nog daargelaten de vraag of in hetgeen verweerder heeft gesteld, een dergelijke grond zou kunnen worden gevonden.
2.8. Uit het voorgaande volgt dat in hetgeen verweerder, het college van dijkgraaf en hoogheemraden en het college van burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, geen grond is gelegen de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren.
Het beroep van [appellant sub 1 A], VvE De Muze en VvE Boschflat
2.9. [appellant sub 1 A], VvE De Muze en VvE Boschflat voeren aan dat verweerder, door goedkeuring te verlenen aan het kustversterkingsplan, heeft miskend dat versterking van het centrale en het noordelijke deel van het in het versterkingsplan begrepen gebied, te weten het gedeelte vanaf het Mercurehotel tot aan het Vuurtorenplein onderscheidenlijk het gedeelte vanaf het Vuurtorenplein tot aan de zeereep, uit een oogpunt van veiligheid, natuurwaarden of natuurlijke processen niet nodig is en dat het plan om die reden in zoverre strijdig is met de Wwk. Ook achten zij het plan in zoverre strijdig met het in de Nota Ruimte (hierna ook: de nota) neergelegde beleid, dat nieuwe ontwikkelingen in het kustgebied alleen mogelijk zijn indien daardoor de kosten van de kustversterking niet worden verhoogd. Ten onrechte is volgens hen de wens het achterliggende gebied te kunnen ontwikkelen van belang geacht waarbij komt dat een vastgesteld plan ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit ontbreekt. Zij wijzen erop dat de plannen die indertijd voor het Vuurtorenplein en omgeving zijn gemaakt, geen draagvlak hebben gevonden bij politiek en burgerij. Volgens appellanten is ten onrechte niet voorzien in een volledige uitwerking van de verschillende mogelijkheden. Daarbij komt dat geen volledige maatschappelijke kosten-baten-analyse (hierna: MKBA) is uitgevoerd. Ten onrechte moeten de extra kosten voor een belangrijk gedeelte door de Noordwijkse burgerij worden opgebracht, aldus appellanten.
2.10. Ter zitting hebben VvE De Muze en VvE Boschflat het bezwaar inzake het ontstaan van schade aan de appartementengebouwen door uitvoering van de in hun optiek onnodige verlenging van het versterkingswerk ingetrokken.
2.11. Het kustversterkingsplan voldoet volgens verweerder aan de uitgangspunten van de Wwk. Voor de lengte van het versterkingswerk in noordelijke richting wijst hij op het belang van het verkrijgen van een goede overgang tussen twee typen waterkeringen, in dit geval tussen het geplande dijktalud en het aangrenzende duingebied. Met het in noordelijke richting doortrekken van het dijktalud kunnen gevolgen van een landwaartse afbuiging door een korter dijktalud voor aanwezige bebouwing en openbare ruimte worden voorkomen. Voorts zal met een langere dijkconstructie meer gebied binnendijks komen te liggen hetgeen bijdraagt aan de risicobeheersing en de ruimtelijke mogelijkheden. De gevolgen voor flora en fauna zijn volgens verweerder tijdelijk en beperkt van aard. In de eindsituatie zal extra natuurontwikkeling kunnen plaatsvinden, aldus verweerder.
2.12. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wwk is op de bij deze wet behorende bijlage II en bijlage IIA voor elk dijkringgebied de veiligheidsnorm aangegeven als gemiddelde overschrijdingskans - per jaar - van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn berekend, mede gelet op overige het waterkerend vermogen bepalende factoren.
In bijlage II is aangegeven dat deze overschrijdingskans voor dijkringgebied 14, waartoe de primaire waterkering van de duinen bij Noordwijk aan Zee behoort, is bepaald op gemiddeld 1/10.000 per jaar.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wwk geschiedt de aanleg, versterking of verlegging van een primaire waterkering overeenkomstig een door de beheerder vastgesteld plan.
2.13. In de nota is de waterkering bij Noordwijk aangemerkt als prioritaire zwakke schakel in de kustverdediging. Aangegeven is dat bij versterking van prioritaire zwakke schakels een gecombineerde aanpak van verbetering van de veiligheid en van de ruimtelijke kwaliteit wordt voorgestaan waarbij rekening wordt gehouden met natuur, landschap, economische functies en recreatie.
In de nota is voorts aangegeven dat de kust van twee kanten onder forse druk staat. De voorspelde klimaatverandering kan tot een snellere zeespiegelstijging en tot frequentere en zwaardere stormen leiden. De veiligheid tegen overstromingen vanuit de zee komt daarmee onder druk te staan. Tegelijkertijd groeien de bevolking en de economie, waardoor kustplaatsen en bebouwde gebieden uitdijen. De ruimte voor uitbreiding van deze functies moet in samenhang worden bezien met de benodigde ruimte voor toekomstige versterking van de zeewering.
Het ontwikkelingsperspectief is volgens de nota gericht op behoud en verbetering van het kustfundament en op sterkte houden van de zeewering. Daarnaast is het perspectief gericht op behoud en versterking van de bestaande aantrekkelijke structuur van uitgestrekte duingebieden met waardevolle natuurgebieden en drukbezochte kustplaatsen en inpassing van economische ontwikkelingen. Bij de ruimtelijke ontwikkeling in de kustzone moet de zeewering op sterkte worden gehouden en nu al rekening worden gehouden met klimaatveranderingen die naar verwachting op een termijn van 200 jaar kunnen optreden.
Het bouwbeleid is er volgens de nota op gericht zo duurzaam mogelijk met de ruimte van het kustfundament om te gaan. Behoud en verbetering van functies staan centraal. Binnen de kustplaatsen is ruimte voor ver- en nieuwbouw voor de bewoners en ontwikkeling van economische en toeristische activiteiten, zolang de veiligheid van het achterland niet nadelig wordt beïnvloed en dit niet leidt tot kostenverhoging van toekomstige versterkingswerken.
2.13.1. In de Strategische Visie Hollandse Kust 2050 van de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland uit februari 2002 zijn verschillende kustvakken als zwakke schakel aangemerkt, waarvoor op korte termijn planstudies noodzakelijk worden geacht voor de aanpak van de versterking. De noodzaak tot versterking van de zwakke schakel Noordwijk is onder meer bevestigd in het beheerdersoordeel "Beoordeling consequenties van zwaardere golfbelasting voor de waterkering" van het hoogheemraadschap van Rijnland uit juni 2003.
Uit het beheerdersoordeel volgt dat de waterkering tussen jarkusraai 80,75 en 82,00 in de nabije toekomst niet voldoende zand bevat om aan de veiligheidsnorm van de Wwk te voldoen. Ter plaatse van het Palaceplein (iets ten zuiden van jarkusraai 81,75) doet zich het meest urgente veiligheidsprobleem voor: de waterkeringszone, zoals die is gedefinieerd in de door het hoogheemraadschap van Rijnland vastgestelde legger, heeft, met name vanwege de relatief geringe hoogte van het kustprofiel, reeds nu onvoldoende zand om een storm met een kans op voorkomen van eens per 10.000 jaar te kunnen weerstaan.
2.13.2. Op 3 mei 2005 is de notitie "Startdocument versterking zeewering Noordwijk" van Arcadis Ruimte & Milieu B.V. en Alkyon Hydraulic Consultancy & Research B.V. uitgebracht. In deze notitie is een aantal mogelijke landwaartse, consoliderende en zeewaartse oplossingen voor de versterking van de kustverdediging bij Noordwijk beoordeeld op hun haalbaarheid en zijn vier mogelijke oplossingsrichtingen voorgesteld. De oplossingsrichtingen die voor verdere uitwerking in aanmerking kwamen, zijn een consoliderende oplossing, waarbij de afslaglijn door middel van het aanbrengen van zand op de huidige plaats wordt gehouden en drie zeewaartse oplossingen. Bij de zeewaartse oplossingen wordt door het aanbrengen van een zandbanket, het plaatsen van een damwand of dijktalud of het construeren van een dijk in de duinen de afslaglijn in zeewaartse richting verplaatst. De landwaartse oplossingen kwamen vanwege de hoge kosten en de grote gevolgen voor de ruimtelijke structuur niet voor verdere uitwerking in aanmerking.
In de rapportage "Tweede fase planstudie versterking zwakke schakel Noordwijk - randvoorwaarden en uitgangspunten voor veiligheidsaspecten en de morfologische studie" van Alkyon Hydraulic Consultancy & Research B.V. uit september 2005 zijn de vier oplossingsrichtingen nader uitgewerkt en gedimensioneerd op grond van aangenomen verzwaarde randvoorwaarden.
Het voorkeursalternatief dient te voldoen aan de volgende eisen:
- de veiligheid van het achterland moet worden gewaarborgd;
- het voorkeursalternatief moet in de toekomst (in de periode na 50 jaar) uitbreidbaar zijn door een duinverbreding;
- ruimtelijke ontwikkelingen in de huidige kernzone moeten kunnen plaatsvinden;
- de ruimtelijke kwaliteit van Noordwijk aan Zee moet zo min mogelijk worden beïnvloed.
In de door Arcadis Ruimte & Milieu B.V. en Alkyon Hydraulic Consultancy & Research B.V. opgestelde projectnota "Projectnota versterking zwakke schakel Noordwijk" van 30 juni 2006 zijn de vier alternatieven uit de startnotitie op verschillende aspecten beoordeeld. Daarbij is gebruik gemaakt van een door SEO Economisch Onderzoek uitgevoerde MKBA. Op grond van de beoordeling, mede op basis van de ingekomen reacties, is de zeewaartse oplossing in de vorm van een dijk in duin-constructie als voorkeursalternatief aangemerkt.
2.13.3. De kuststrook waarover het versterkingsplan zich uitstrekt, loopt van jarkusraai 80,00 in het noorden tot jarkusraai 83,00 in het zuiden. Het traject, met een lengte van ongeveer drie kilometer, is verdeeld in vijf secties, waarbij sectie 3 is onderverdeeld in drie deelsecties (A, B en C).
Volgens het ontwerpversterkingsplan voorziet het plan ter hoogte van de Koningin Wilhelmina Boulevard in de aanleg van een steenbekleding in de huidige duinzone tussen de jarkusraaien 81,00 en 82,00 (secties 2 tot en met 4). Daar wordt een dijklichaam met een zandkern gerealiseerd. De kruinbreedte van het dijklichaam is vijf meter. De hoogte van de dijk varieert van 8,5 meter +NAP (secties 3B, 3C en 4) tot elf meter +NAP (secties 2, 3A en 3B). Op de kruin van de dijk wordt een zandpakket aangebracht. Vóór de huidige duinzone wordt door een zandsuppletie een nieuwe duinenrij aangebracht. In de secties 1 (van jarkusraai 80,00 tot jarkusraai 81,00) en 5 (van jarkusraai 82,00 tot jarkusraai 83,00) worden de overgangen gerealiseerd van de nieuwe duinzone naar de bestaande duinen. Dit geschiedt door het aanbrengen van zand tot een hoogte van 8,5 meter +NAP.
Het plan is ten opzichte van het ontwerpplan op enkele punten gewijzigd vastgesteld. Indien de huidige hoogte van het duin tussen de Koningin Wilhelmina Boulevard en het strand lager is dan 8,50 meter +NAP, zal deze worden opgehoogd tot negen meter +NAP (op de dijk in duin-constructie van 8,50 meter +NAP wordt een zandpakket aangebracht van 0,50 meter). Voor het overige zal de nieuwe hoogte van de duinen niet boven de bestaande hoogte uitstijgen. Verder zal de dijk in duin-constructie een maximale hoogte krijgen van 10,30 meter +NAP in plaats van elf meter +NAP en zal de maximale verbreding van de duinenrij niet 50 meter maar 42 meter bedragen.
2.14. Niet in geschil is dat het kustgedeelte tussen het Palaceplein en het Mercurehotel nabij de Lage Wurft niet voldoet aan de wettelijke veiligheidsnorm en dat hiervoor een versterkingsplan noodzakelijk is. Partijen zijn verdeeld over de vraag op welke wijze hieraan invulling dient te worden gegeven. Appellanten bepleiten een korte dijkconstructie die zou moeten aansluiten op de bestaande duinen ter hoogte van de Lage Wurft. In het versterkingsplan is, zoals hierboven is aangegeven, gekozen voor een lange variant tot het Vuurtorenplein met vervolgens een verlenging tot aan de zeereep.
2.14.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder van belang kunnen achten dat met een lange variant een vloeiende aansluiting van de dijk in duin-constructie op de bestaande kust kan worden verkregen. De in de alternatievenvergelijking betrokken korte dijkconstructie, 115 meter landinwaarts ter plaatse van de Lage Wurft, heeft hij, gelet op de nadelige ruimtelijke gevolgen daarvan voor de bebouwde kom van Noordwijk aan Zee, voor ongewenst kunnen houden. Wat betreft het door appellanten bepleite korte alternatief zeewaarts ter hoogte van de Lage Wurft heeft verweerder van belang kunnen achten dat, naar uit de stukken volgt, dit alternatief op den duur niet de vereiste bescherming zal kunnen bieden en in noordelijke richting, derhalve in de richting van het Vuurtorenplein, zal moeten worden uitgebreid. Daarbij heeft verweerder rekening kunnen houden met de te verwachten klimatologische ontwikkelingen op de langere termijn voor de kust van Noordwijk aan Zee. Uit de gedane onderzoeken, welke door appellanten niet zijn bestreden, volgt dat, afgezien van het huidige veiligheidsprobleem, binnen een periode van ongeveer 25 jaar een veiligheidsprobleem wordt voorzien voor het gedeelte van de kust tot aan het Vuurtorenplein. Daarbij komt voorts, zo stelt verweerder, dat de door appellanten bedoelde variant, gelet op het geringere breedteprofiel van de duinen ter hoogte van de Lage Wurft, door mogelijke achterloopsheid van de constructie uit een oogpunt van veiligheid in mindere mate dan de in het versterkingsplan neergelegde langere dijkconstructie zal voldoen en tot hogere onderhoudslasten zal leiden. Appellanten hebben deze stelling niet althans onvoldoende onderbouwd bestreden. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid met de keuze voor een langere dijkconstructie kunnen instemmen.
2.14.2. De lange variant tot aan het Vuurtorenplein biedt, anders dan het korte alternatief van appellanten, de mogelijkheid van een verdere verlenging. Niet in geschil is dat het gedeelte van het versterkingsplan vanaf het Vuurtorenplein tot aan de zeereep thans en ook in de nabije toekomst, niet noodzakelijk is met het oog op de in de Wwk neergelegde veiligheidsnorm. Wel dient dit gedeelte van het versterkingswerk de beheersing van het risico voor gebouwen in de afslagzone en is het van belang voor het wegnemen van bouwbeperkingen op en in de nabijheid van het Vuurtorenplein, welk gebied dan binnendijks komt te liggen. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd en ook anderszins ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de Wwk eraan in de weg staat dat verweerder zonder actueel veiligheidsrisico bij de beoordeling van dit gedeelte van het versterkingswerk bepalende betekenis heeft toegekend aan risicobeheersing en ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden. Zij vindt hiervoor steun in artikel 10 van Pro de Wwk waaruit volgt dat de uitvoering van kustversterkingswerken niet alleen vanwege de in de Wwk neergelegde veiligheidsnorm noodzakelijk kan zijn, maar ook anderszins kan worden gevorderd door het algemeen belang. Anders dan appellanten stellen, brengt de verlenging van de dijkconstructie tot aan de zeereep niet alleen een verbetering van de risicosituatie voor onbebouwde gronden met zich, maar deels ook voor thans reeds bebouwde gronden. De Afdeling ziet voorts niet in waarom de bouwmogelijkheden op en in de nabijheid van het Vuurtorenplein, waarvoor de verlenging de uit de keur voortvloeiende beperkingen in beginsel doet vervallen, niet mede het algemeen belang zouden kunnen dienen. Dat een deel van de gronden in handen is van een projectontwikkelaar maakt dat niet anders. Voorts is voldoende aannemelijk, hetgeen ter zitting is bevestigd, dat het gemeentebestuur van Noordwijk voornemens is stedenbouwkundige plannen te ontwikkelen en ten uitvoer te brengen ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het Vuurtorenplein en omgeving, zodra hiervoor mogelijkheden ontstaan. Dat de indertijd gemaakte plannen geen verdere uitwerking hebben gekregen, sluit niet uit dat andere plannen kunnen worden ontwikkeld die wel op een voldoende draagvlak kunnen rekenen. De Afdeling ziet geen aanleiding appellanten te volgen in hun standpunt dat reeds nu in vastgestelde ruimtelijke plannen had moeten zijn voorzien. De vraag of aanleiding bestaat bouwmogelijkheden, die liggen besloten in het ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Bosweg en omgeving", uit te breiden en zo ja, op welke wijze en in welke omvang, kan in deze procedure verder niet aan de orde komen. Indien wordt overwogen in vervolgbesluiten ruimere bouwmogelijkheden voor het Vuurtorenplein en omgeving te bieden, dienen de belangen van appellanten daarbij te worden betrokken en afgewogen.
2.14.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan strijdig moet worden geacht met het geldende rijksbeleid, zoals onder meer neergelegd in de Nota Ruimte. In deze nota is op verschillende plaatsen het belang van de economische en ruimtelijke ontwikkeling van de kustplaatsen benadrukt. Niet is aannemelijk gemaakt dat de ruimtelijke mogelijkheden die in beginsel ontstaan met de keuze voor de in het plan neergelegde lengte van de dijkconstructie zullen leiden tot kostenverhogingen van de dijkconstructie in de toekomst.
2.14.4. Wat betreft hetgeen appellanten voorts in algemene bewoordingen hebben aangevoerd over de gevolgen voor flora en fauna overweegt de Afdeling dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het kader van het kustversterkingsplan op 20 december 2006 ontheffing heeft verleend van de verbodsbepalingen in de artikelen 8 en 13, eerste lid, van de Flora- en faunawet ten behoeve van de blauwe zeedistel alsmede van de verbodsbepalingen in de artikelen 9, 11 en 13, eerste lid, van de Flora- en faunawet ten behoeve van de zandhagedis. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat op grond van de Flora- en faunawet nog andere ontheffingen nodig zijn. Voor het overige hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het treffen van maatregelen in de uitvoeringsfase strijd met de Flora- en faunawet kan worden voorkomen. Dat in de eindfase sprake zal zijn van een vergroting van de ontwikkelingsmogelijkheden voor flora en fauna door de aansluiting van het versterkingswerk op het ten noorden daarvan gelegen duingebied is verder niet in geschil.
2.14.5. Uit de uitgevoerde MKBA volgt dat een korte variant, met name de door appellanten bepleite variant, in aanleg goedkoper zal zijn dan het gekozen alternatief. Voldoende aannemelijk is evenwel dat een korte variant op den duur tot hogere kosten zal leiden, met name gelet op de omstandigheid dat op den duur niet met de voorgestane lengte zal kunnen worden volstaan. De Afdeling ziet niet in waarom de baten vanwege het ontstaan van bouwmogelijkheden en een verminderde kans op schade bij overstromingen niet als positief invoergegeven in de MKBA mogen worden meegenomen. Ook anderszins ziet zij in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op de MKBA heeft kunnen baseren. In de keuze van de gemeenteraad van Noordwijk in financiële zin een bijdrage te leveren aan het versterkingswerk kan de Afdeling verder niet treden.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
2.15. [appellant sub 2] en anderen richten zich in hun beroep op het gedeelte van het kustversterkingsplan ter hoogte van hun woningen op de eerste etage van het appartementencomplex La Coquille aan de [locatie 1, 2 en 3]. Doordat de zeewering hier een hoogte van negen meter +NAP, inclusief een zandsuppletie van 0,5 meter, zal krijgen, zal volgens hen het zicht vanuit hun woningen op strand en branding verloren gaan. Bij de uitvoering van hun alternatieve plan zou dit niet het geval zijn. Daarbij stellen appellanten dat niet is gewaarborgd dat het microreliëf in de duinstrook met niet meer dan één meter zal variëren en dat geen hoog opgroeiende beplanting zal worden aangebracht. Ten slotte zijn zij van mening dat in het besluit ten onrechte geen erkenning van de door hen te lijden schade is neergelegd.
2.16. Op 11 mei 2007 hebben metingen plaatsgevonden ter bepaling van de mate van de toekomstige belemmering van het uitzicht vanaf de balkons van de woningen van [appellant sub 2] en anderen. De metingen hebben geresulteerd in de notitie "Meetrapport profielen [locatie 1, 2, 3] Zwakke Schakel Noordwijk" van Grontmij Nederland B.V., gedateerd 9 juli 2007. Bij de metingen is gebruik gemaakt van het Global Positioning System (GPS) met aanvullend tachymetrische metingen. Om een goede nauwkeurigheid te kunnen behalen, is nabij de vuurtoren op het Vuurtorenplein een basispunt geplaatst. Alle metingen zijn vanaf dit basispunt verricht. Niet in geschil is dat met de wijze waarop de metingen hebben plaatsgevonden, een reëel beeld van de toekomstige situatie is verkregen.
2.16.1. Uit de metingen en de op grondslag daarvan gemaakte tekening van de huidige en toekomstige situatie, volgt dat het versterkingswerk, waaronder de nieuwe duinenrij, er niet toe zal leiden dat voor appellanten het zicht op de zee verloren zal gaan. Wel zullen er, met name ter hoogte van de woning [licatie 1], gevolgen zijn voor dit zicht omdat de duinen ter hoogte van deze woning vanwege een doorsteek relatief laag zijn en met het kustversterkingsplan hier een verhoging tot negen meter +NAP is voorzien.
Door de duinuitbreiding zal het zicht op het strand vanuit de woningen van appellanten nagenoeg geheel verloren gaan. Ook zal het zicht op de branding bij vloed en bij een smalle branding vermoedelijk geheel verloren gaan. Bij eb en een brede branding zal het zicht op de branding volgens het deskundigenbericht vermoedelijk ten dele behouden blijven.
Volgens het deskundigenbericht kan voorts niet worden uitgesloten dat de duinen als gevolg van natuurlijke processen nimmer hoger zullen worden dan negen meter +NAP. Door het aanbrengen van beplanting op de duinen kan deze dynamiek wel enigszins worden beteugeld, aldus het deskundigenbericht.
2.17. Niet in geschil is dat het kustversterkingsplan gevolgen voor [appellant sub 2] en anderen met zich zal brengen. Hun uitzicht op het strand en de branding zal voor een belangrijk gedeelte worden gewijzigd in een uitzicht op een kuststrook met duinen en duinbeplanting. Wel blijft het zicht op de zee voor appellanten behouden.
Om deze gevolgen van het desbetreffende gedeelte van het dijkversterkingswerk, waarvan de noodzaak op zich door appellanten niet wordt bestreden, te beperken hebben appellanten een alternatief plan voorgesteld dat erin voorziet het duin over een lengte van 65 meter van 8,50 meter +NAP te laten aflopen tot vier meter +NAP. Daargelaten de vraag of dit alternatief uit waterstaatkundig oogpunt aanvaardbaar is, heeft verweerder het geleidelijk aflopen van het duin over een beduidend grotere afstand dan het in het kustversterkingsplan neergelegde zandpakket met een breedte van 42 meter in redelijkheid om ruimtelijke redenen ongewenst kunnen achten.
Verweerder heeft voorts het risico op een verdere vermindering van het uitzicht door een natuurlijke verhoging van de duinen dan wel door opgroeiende beplanting in redelijkheid beperkt kunnen achten. Van belang is dat, hoewel enige fluctuaties in de hoogteligging van de duinen op termijn niet kunnen worden uitgesloten, niet aannemelijk is dat de in het versterkingsplan neergelegde hoogte door natuurlijke processen ingrijpend zou kunnen worden gewijzigd. In dit verband is ter zitting van de zijde van het hoogheemraadschap van Rijnland onweersproken gesteld, dat hierbij kan worden gedacht aan een hoogteverschil van plus of min een halve meter. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten dit voor onjuist te houden. Uit het verhandelde ter zitting is verder gebleken dat voor kleinschalige duinbeplanting in de vorm van helmgras wordt gekozen.
Voor zover het gewijzigde uitzicht tot een waardevermindering van de woningen van appellanten leidt, overweegt de Afdeling dat appellanten deze waardevermindering niet nader hebben onderbouwd. Voorts is met de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005 voorzien in een passende schadevergoedingsregeling. De eventuele schadeplichtigheid zal in de schadevergoedingsprocedure kunnen worden beoordeeld.
Conclusies beide beroepen
2.18. Uit het vorenstaande volgt dat het kustversterkingsplan gevolgen met zich zal brengen voor appellanten. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder bij zijn besluit tot goedkeuring de belangen van appellanten onvoldoende heeft betrokken of hun belangen op een onevenwichtige wijze heeft afgewogen. Verweerder heeft de belangen van appellanten in redelijkheid van minder gewicht kunnen achten dan de belangen die door het kustversterkingsplan worden gediend.
2.18.1. De conclusie is dat hetgeen appellanten hebben aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het kustversterkingsplan heeft kunnen goedkeuren.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Bechinka
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2008
371.