Uitspraak
202205222/1/A2.
Datum uitspraak: 6 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Badhoevedorp, gemeente Haarlemmermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 juli 2022 in zaak nr. 22/958 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 31 december 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 oktober 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Sprakel, advocaat te Haarlem, en in aanwezigheid van [maatschappelijk werker] te Haarlemmermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Gayir, advocaat te Haarlem, en mr. drs. P. Klaver, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is in 2016 vanuit Eritrea naar Nederland gekomen. Sinds 1 april 2019 woont zij in een studio in Badhoevedorp van 25 m2. In september 2019 is in het kader van gezinshereniging ook haar zoon, geboren in 2007, naar Nederland gekomen en bij haar komen wonen. [appellante] heeft een urgentieverklaring aangevraagd omdat de woning te klein is. Daarbij is toegelicht dat [appellante] en haar zoon geen privacy hebben, dat haar zoon geen plek heeft om zijn huiswerk te maken en zich door de woonsituatie niet kan concentreren op school. [appellante] heeft nog een (stief)kind in Eritrea. Gedurende de hoger beroepsprocedure is zij bevallen van haar jongste kind.
2. Het college heeft bij besluit van 31 december 2021 de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd. Omdat een algemene weigeringsgrond van toepassing is, kon gelet op de systematiek van de Huisvestingsverordening Haarlemmermeer 2018 geen urgentieverklaring om sociale of medische redenen worden verleend. Daarom heeft het college in het kader van de artikelen 2.5.11 (bijzondere omstandigheden) en 3.3 (hardheidsclausule) van de Huisvestingsverordening de door [appellante] gestelde medische en sociale omstandigheden beoordeeld. Het college heeft geen toepassing aan die artikelen gegeven, omdat geen sprake is van een woonsituatie die de lichamelijke en/of sociale-psychische gezondheid zeer ernstig bedreigd als bedoeld in artikel 2.5.8a van de Huisvestingsverordening in samenhang met artikel 3.3.2 van de Beleidsregels urgentieregelingen 2018 en de woonsituatie daarom niet leidt tot een schrijnende situatie. Het college heeft zich voor dat standpunt gebaseerd op het tijdens de vergadering van de urgentiecommissie van 21 juni 2021 gegeven mondelinge advies van een arts van Oreon (nu: Argonaut) en het ongedateerde rapport van die arts (hierna samen: het medisch advies).
3. De toepasselijke regelgeving staat in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Het hoger beroep en de beoordeling daarvan
4. [appellante] heeft gronden aangevoerd over het oordeel van de rechtbank over het medisch advies en over het oordeel over artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK). Verder heeft zij aangevoerd dat zowel het college als de rechtbank hebben verzuimd een besluit te nemen over dwangsommen wegens te laat beslissen op het gemaakte bezwaar.
Het medisch advies
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de (medische) informatie die [appellante] heeft overgelegd niet tot de conclusie leidt dat sprake is van een situatie als bedoeld in de artikelen 2.5.11 en 3.3 van de Huisvestingsverordening. Daaraan heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd.
De rechtbank heeft in wat [appellante] in beroep heeft aangevoerd geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het medisch advies partijdig, subjectief of niet inzichtelijk is opgesteld. De rechtbank heeft er op gewezen dat uit het medisch advies blijkt dat alle informatie die [appellante] heeft overgelegd daarbij is betrokken. De adviserend arts heeft op grond daarvan geconcludeerd dat niet aangetoond is dat door de huidige woonsituatie de lichamelijke en/of sociaal-psychische gezondheid van [appellante] of haar zoon zeer ernstig wordt bedreigd. De omstandigheid dat de arts aan tafel zit bij de urgentiecommissie, maakt het medisch advies volgens de rechtbank niet partijdig. Dat de arts de huidige woonsituatie ‘ongemakkelijk’ noemt, doet niets af aan de conclusie van de arts dat er geen acute medische noodzaak is tot verhuizing. Daarin brengt de stelling van [appellante] dat die constatering een te zwakke en bovendien niet medische formulering van de situatie is, volgens de rechtbank geen verandering. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat zij geen aanknopingspunten ziet om [appellante] te volgen in haar betoog dat het medisch advies onzorgvuldig tot stand is gekomen.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omstandigheid dat alle voorhanden informatie door de adviserend arts is betrokken, niet maakt dat het medisch advies objectief en onafhankelijk tot stand is gekomen. Zij wijst op de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 8 oktober 2015, Korošec tegen Slovenië, ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212, en 15 maart 2016, Gillissen tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2016:0315JUD003996609. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het medisch advies niet inzichtelijk is omdat er geen verslag is gemaakt van de vergadering van de urgentiecommissie. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat de opmerking in het medisch rapport dat haar woonsituatie ‘ongemakkelijk’ is, geen medisch oordeel is en onvoldoende onderbouwing geeft van de conclusie van de arts. Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 31 december 2021 niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Het college is namelijk niet ingegaan op de door haar in beroep overgelegde brief van een jongerencoach van de Ambulante Jeugdhulp en de brief van haar sociaal werker. Dit klemt temeer omdat het voor haar moeilijk is om aan een uitgebreid medisch rapport te komen. Daarom had de adviserend arts ten minste aanvullend onderzoek moeten doen door met haar, haar zoon of hun huisarts te spreken.
7. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:414, onder 4.2, mag het college op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van deze wet voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het college de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
8. De Afdeling stelt vast dat [appellante] in deze procedure de volgende stukken heeft overgelegd. Bij de aanvraag een aanvullende toelichting daarop van haar toenmalige gemachtigde, een brief van 1 april 2021 van iemand die haar heeft begeleid, een verwijsbrief van 14 mei 2021 van de huisarts voor haar zoon (onbekend aan wie gericht) en een brief van 12 mei 2021 van een docent/leerling ondersteuner van de school van haar zoon. In de bezwaarprocedure heeft zij een brief van de huisarts van 7 december 2021 over haar zoon overgelegd en in de beroepsprocedure een ongedateerde brief van een sociaal werker van welzijnsorganisatie MeerWaarde en een ongedateerde brief van een jongerencoach van Ambulante Jeugdhulp.
9. Van de vergadering van de urgentiecommissie is geen verslag gemaakt. In het besluit van 20 juli 2021 staat over die vergadering het volgende. Bij de vergadering van de urgentiecommissie is altijd een onafhankelijk arts van Oreon aanwezig. De arts adviseert in medische zaken en heeft het dossier met alle daarin door [appellante] toegezonden stukken, gelezen. Op basis van de stukken heeft de arts geconcludeerd dat de huidige woonsituatie wel ongemakkelijk is, maar op dit moment geen zeer ernstige bedreiging vormt voor de lichamelijke en/of sociaal psychische gezondheid van [appellante] of haar zoon, zoals bedoeld artikel 3.3.2 van de Beleidsregels.
Bij brief van 1 december 2021 heeft de urgentiecommissie in verband met de bezwaarprocedure aan de adviserend arts gevraagd om een schriftelijke verklaring en daarbij aangegeven dat er in bezwaar geen nieuwe medische stukken zijn overgelegd.
In reactie daarop heeft de arts in het ongedateerde rapport verklaard dat uit de meegeleverde informatie van de school van de zoon van [appellante] blijkt dat hij moeite heeft met het leren en dat de school hem alle ruimte biedt om op school zijn werk in rust te kunnen doen. De arts heeft geconcludeerd dat de meegeleverde stukken geen onderbouwing geven voor een acute medische noodzaak tot verhuizing en dat de toelichting in het bezwaarschrift geen aanleiding geeft tot het wijzigen van het advies.
10. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de (medische) informatie die [appellante] heeft overgelegd niet tot de conclusie leidt dat sprake is van een situatie als bedoeld in de artikelen 2.5.11 en 3.3 van de Huisvestingsverordening. De Afdeling licht dat hierna toe.
10.1. De Afdeling overweegt dat de arts een advies aan het college heeft gegeven in het kader van de beoordeling van de bijzondere omstandigheden en de hardheidsclausule. Uit het medisch advies volgt dat de arts daarbij de bij de aanvraag overgelegde stukken heeft betrokken. De brief van de huisarts van 7 december 2021 dateert van na het bezwaarschrift. Deze brief heeft [appellante] overgelegd na de brief van 1 december 2021 van de urgentiecommissie. Voor zover die brief niet is betrokken bij het door de arts opgestelde rapport, overweegt de Afdeling dat de inhoud daarvan nagenoeg gelijk is aan de brief van de huisarts 14 mei 2021. De huisarts beschrijft in de brieven van 14 mei 2021 en 7 december 2021 de woonsituatie en geeft aan dat de zoon van [appellante] daardoor niet goed slaapt en hij zijn schoolwerk niet goed kan doen omdat hij geen eigen ruimte en geen rustige plek heeft om zijn huiswerk te maken. Ook de brief van 1 april 2021 gaat wat de huisvesting betreft met name over de zoon van [appellante] en zijn problemen met schoolwerk. [appellante] brengt terecht naar voren dat de motivering van de conclusie van de arts dat geen sprake is van een acute medische noodzaak tot verhuizing, summier is. De adviserend arts heeft er echter expliciet op gewezen dat in de brief van 12 mei 2021 van een docent/leerling ondersteuner van de school van de zoon [appellante] staat dat er op school wordt gezorgd dat de zoon van [appellante] de rust en ruimte krijgt om zich te bewegen en om in alle rust te kunnen werken. De woonruimte van [appellante] is inderdaad klein en de Afdeling begrijpt dat [appellante] de omschrijving in het medisch advies dat de huidige woonsituatie ongemakkelijk is als een eufemisme beschouwt, maar dat doet zoals de rechtbank terecht heeft overwogen niet af aan de conclusie van de adviserend arts. De Afdeling wijst er daarbij op dat om voor sociaal medische urgentie in aanmerking te komen sprake moet zijn van een levensontwrichtende woonsituatie, zoals genoemd artikel 2.5.8a van de Huisvestingsverordening, en nader uiteengezet in artikel 3.3.2 van de Beleidsregels als een zeer ernstige bedreiging van de lichamelijke en/of sociale-psychische gezondheid als gevolg van de huidige woonsituatie. De Afdeling is daarom van oordeel dat de motivering van de conclusie van de arts dat geen sprake is van een acute medische noodzaak tot verhuizing met de verwijzing naar de bij de aanvraag overgelegde stukken, voldoende zorgvuldig, begrijpelijk en inzichtelijk is. Het feit dat het medisch advies voorafgaand aan het besluit van 20 juli 2021 mondeling is gegeven en pas voorafgaand aan het besluit van 31 december 2021 op schrift is gesteld, maakt dit oordeel niet anders. Verder wijst de Afdeling erop dat, zoals zij in onder meer de uitspraken van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2535, en 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:414, heeft overwogen huisbezoek of een onderzoek in persoon geen vereisten zijn voor een zorgvuldige totstandkoming van een medisch onderzoek.
10.2. De Afdeling volgt de rechtbank ook in haar oordeel over de in beroep overgelegde stukken. De in beroep overgelegde brieven gaan niet in op de inhoudelijke juistheid van het medisch advies en geven geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid, begrijpelijkheid en inzichtelijkheid daarvan. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat in de brief van jongerencoach staat dat de zoon van [appellante] het met zijn inzet op school, bijbaantje, zwemles en voetbal naar omstandigheden naar behoren doet. In de brief van de jongerencoach staat verder dat er wel zorgen zijn over hoe het zal gaan als de baby geboren is. Op de zitting heeft [appellante] daarover gezegd dat zij in verband met de komst van de baby een nieuwe aanvraag om een urgentieverklaring heeft gedaan.
10.3. Tot slot heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de arts onafhankelijk heeft geadviseerd. De Afdeling voegt daaraan nog toe dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het beginsel van equality of arms is geschonden, zoals [appellante], onder verwijzing naar de arresten van het EHRM van 8 oktober 2015 en 15 maart 2016 betoogt. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1319, onder 5.6, volgt dat de Afdeling uit rechtspraak van het EHRM afleidt dat het de taak van de bestuursrechter is om zo nodig compensatie te bieden indien een partij niet in een gelijke positie verkeert ten opzichte van de wederpartij. Uit wat de Afdeling hiervoor in de overwegingen 10.1 en 10.2 overweegt, volgt dat het medisch onderzoek van de adviserend arts op een voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. [appellante] heeft de gelegenheid gehad om de conclusies van dit onderzoek gemotiveerd te weerspreken en daarvoor bewijsstukken aan te dragen. De Afdeling volgt haar daarom niet in haar betoog dat het beginsel van equality of arms geschonden zou zijn. De Afdeling ziet ook geen aanleiding een andere onafhankelijke deskundige te benoemen.
10.4. De gronden slagen niet.
Artikel 3 van het IVRK
11. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college de belangen van de zoon van [appellante] in het kader van artikel 3 van het IVRK voldoende betrokken heeft bij de beoordeling van de aanvraag. De Afdeling wijst er daarbij op dat uit haar overwegingen hiervoor onder 10.1 volgt dat het college die belangen zowel in besluit van 20 juli 2021 als in het besluit van 31 december 2021 de uitdrukkelijk heeft betrokken. Die besluiten steunen immers op het medisch advies.
De gronden slagen niet.
Dwangsom
12. [appellante] voert aan dat zowel het college als de rechtbank hebben verzuimd een besluit te nemen over dwangsommen wegens te laat beslissen op het gemaakte bezwaar. Zij vraagt de Afdeling hierover een uitspraak te doen.
12.1. De Afdeling stelt het volgende vast. [appellante] heeft in haar beroepschrift, onder ‘procesverloop’, vermeld dat zij na ommekomst van de beslistermijn op 6 december 2021 een ingebrekestelling heeft gestuurd, dat het college daarna op het door haar gemaakte bezwaar heeft beslist op 31 december 2021 en dat haar beroep is gericht tegen dit besluit. In de gronden en de conclusie van haar beroepschrift komt zij niet meer terug op de ingebrekestelling. Uit het beroepschrift valt ook niet op te maken dat [appellante] heeft beoogd om beroep in te stellen tegen het niet-tijdig nemen van een beschikking over de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom. Evenmin heeft zij het college in gebreke gesteld wegens het niet-tijdig nemen van een beschikking zoals bedoeld in artikel 4:18 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder heeft [appellante] dit ook niet aan de orde gesteld in haar reactie op het verweerschrift van het college en op de zitting van de rechtbank. Dat de ingebrekestelling onderdeel uitmaakte van de door [appellante] aan de rechtbank overgelegde stukken, maakt niet dat de rechtbank hieruit had moeten afleiden dat zij ook een beslissing moest nemen over de dwangsom. De rechtbank heeft daarom terecht geen uitspraak gedaan over een dwangsom wegens te laat beslissen op het gemaakte bezwaar.
Nu er geen beschikking als bedoeld in artikel 4:18 Awb is genomen, kan de Afdeling daarover geen oordeel geven.
De grond slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
w.g. Van Altena
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. De Vink
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
154-1064
BIJLAGE
Huisvestingsverordening Haarlemmermeer 2018
Geldend van 09-02-2019 t/m 31-12-2021 met terugwerkende kracht vanaf 01-01-2019
Artikel 2.5.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
[…]
b. er is geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem;
[…].
Artikel 2.5.8 Overige urgentiecategorieën
1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.5.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot tenminste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
[…]
b. woningzoekenden, met inbegrip van de situatie waarin dit slechts geldt voor één lid van het huishouden van een woningzoekende, die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte in een levensontwrichtende woonsituatie verkeren die naar het oordeel van burgemeester en wethouders alleen opgelost kan worden door verhuizing naar andere zelfstandige woonruimte, voor zover zij niet behoren tot de in artikel 2.5.7 bedoelde urgentiecategorie;
[…].
Artikel 2.5.8a Sociaal medische urgentie
1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager, het huishouden van aanvrager of een lid van dat huishouden zich naar het oordeel van burgemeester en wethouders op grond van medische of sociale omstandigheden in een levensontwrichtende woonsituatie bevindt, welke alleen beëindigd kan worden door verhuizing naar andere zelfstandige woonruimte.
2. Van een levensontwrichtende woonsituatie als bedoeld in het eerste lid is sprake:
a. indien een of meerdere leden van het huishouden van de aanvrager ernstige medische beperkingen heeft;
[…].
Artikel 2.5.11 Bijzondere omstandigheden
Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om in bijzondere omstandigheden toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
Artikel 3.3 Hardheidsclausule
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
Beleidsregels urgentieregeling 2018
Artikel 2.2 Uitwerking algemene weigeringsgronden (artikel 2.5.5 lid 1 Huisvestingsverordening)
Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
[…]
b. er is geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem;
Er kan sprake zijn van een urgent huisvestingsprobleem als het huishouden van aanvrager dakloos is of zeer binnenkort dakloos zal worden. Met dakloosheid wordt gelijkgesteld de situatie waarin het huishouden van aanvrager naar het oordeel van burgemeester en wethouders als gevolg van een probleem met de huisvesting redelijkerwijs geen gebruik meer geacht wordt te kunnen maken van de tot dan toe bewoonde woning. In de volgende gevallen is op zichzelf staand geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem:
[…]
•Het huishouden van aanvrager is te klein […] behuisd;
[…].
Artikel 3.3.2 Sociaal-medische urgentie
Inleiding
Om in aanmerking te komen voor een urgentieverklaring om medische en/of sociale redenen zoals bedoeld in artikel 2.5.8a van de verordening, moet er sprake zijn van een zeer ernstige bedreiging van de lichamelijke en/of sociale-psychische gezondheid als gevolg van de huidige woonsituatie. In onderstaande situaties kan er sprake zijn van een dergelijke bedreiging:
a. Ernstige medische beperkingen;
[…]
Voor alle gevallen zijn ook de in artikel 2.5.5 genoemde algemene weigeringsgronden van toepassing.
Ernstige medische beperkingen
Een situatie waarbij de lichamelijke en/of sociaal-psychische gezondheid van de aanvrager of één of meer leden van het huishouden aantoonbaar wordt bedreigd als gevolg van de huidige woonsituatie.
[…].