Uitspraak
202207151/1/V6.
Datum uitspraak: 4 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2022 in zaak nr. 21/4969 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2020 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 350,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
Bij besluit van 16 juni 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 1 augustus 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.M. van Rooij-Houweling, advocaat te Zeist, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H. Bouhuys, zijn verschenen. Verder is F. Kanaan als tolk verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op dit geding is de Wi van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
Inleiding
2. De minister heeft [appellant] bij brief van 24 april 2015 meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 25 februari 2015 gestart en hij had, met twee verlengingen wegens verblijf in een asielzoekerscentrum, tot en met 23 november 2018 de tijd om te voldoen aan zijn inburgeringsplicht. De minister heeft de inburgeringstermijn bij besluit van 26 juli 2019 opnieuw verlengd tot en met 24 oktober 2019 wegens medische redenen. [appellant] heeft namelijk op 14 juni 2018 een operatie ondergaan aan zijn rechteronderbeen waarop een revalidatieproces is gevolgd. Omdat [appellant] niet op 24 oktober 2019 aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem bij brief van 29 oktober 2019 een vooraankondiging gestuurd met daarin het voornemen hem een boete van € 525,00 op te leggen. In reactie hierop heeft [appellant] de minister op 5 november 2019 een machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens gestuurd en hem hierbij verzocht de inburgeringstermijn nogmaals te verlengen. De minister heeft Argonaut daarna om medisch advies gevraagd.
2.1. Argonaut heeft op 6 mei 2020 een medisch advies gegeven waarin staat dat niet gesteld kan worden dat [appellant] op grond van zijn medische situatie gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. De minister heeft [appellant] vervolgens bij besluit van 14 mei 2020 een boete van € 350,00 opgelegd en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. De boete is lager geworden, omdat [appellant] 203 lesuren voor de inburgeringscursus heeft gevolgd en hij geslaagd is voor drie examens binnen de inburgeringstermijn.
Naar aanleiding van het door [appellant] gemaakte bezwaar en een brief van ARQ Centrum ’45 van 18 mei 2021, heeft de minister Argonaut op 1 juni 2021 opnieuw om een medisch advies gevraagd. Argonaut heeft op 11 juni 2021 een medisch advies gegeven waarin staat dat uit de verkregen informatie niet blijkt dat [appellant] geen onderwijs kan volgen. Argonaut heeft geen aanleiding gezien voor een andersluidend advies. De minister heeft de boete en de terugbetalingsverplichting daarom bij besluit van 16 juni 2021 gehandhaafd.
Wat heeft de rechtbank geoordeeld?
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister mocht uitgaan van de adviezen van Argonaut en dat hij zich op basis daarvan terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht [appellant] te verwijten valt. De minister heeft volgens de rechtbank om die reden ook mogen besluiten de inburgeringstermijn niet nogmaals te verlengen. De rechtbank vindt dat [appellant] onvoldoende heeft onderbouwd dat hij wegens zijn medische situatie gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen tijdens de inburgeringsperiode van februari 2015 tot en met oktober 2019.
Beoordeling gehele inburgeringsperiode
4. Op basis van het verhandelde op zitting, stelt de Afdeling vast dat tussen partijen niet (langer) in geschil is dat de gehele inburgeringsperiode van 25 februari 2015 tot en met 24 oktober 2019 ter beoordeling voorligt.
Zijn de medische adviezen van Argonaut zorgvuldig tot stand gekomen?
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de medische adviezen van Argonaut van 6 mei 2020 en 11 juni 2021 op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. [appellant] voert aan dat Argonaut zijn PTSS-klachten niet heeft betrokken bij het advies van 6 mei 2020. Argonaut heeft volgens [appellant] ten onrechte maatgevend geacht dat de diagnose PTSS pas op de laatste dag van de inburgeringstermijn door ARQ Centrum ‘45 is gesteld en de behandeling na de inburgeringstermijn is aangevangen. De minister heeft verder volgens [appellant] het verzoek om gegevens aan zijn behandelaar ten onrechte beperkt tot de periode vanaf maart 2020 tot en met april 2021. Volgens [appellant] is deze periode niet relevant voor de vraag of hij in de periode van 23 november 2018 tot en met 24 oktober 2019 ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. [appellant] voert verder aan dat de vraagstelling van Argonaut niet duidelijk genoeg was voor de medische behandelaars.
Toetsingskader deskundigenadviezen en boete
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:566, onder 4.1, mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
5.2. Omdat de minister [appellant] een boete heeft opgelegd wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht, ligt ook de vraag voor of de minister dit, gelet op de adviezen van Argonaut, terecht heeft gedaan en zo ja, of de hoogte van de boete evenredig is.
5.3. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin dit aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen voor het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.4. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
Adviezen Argonaut
6. De Afdeling is van oordeel dat de redenering in het medisch advies van Argonaut van 6 mei 2020 niet begrijpelijk is en de getrokken conclusie niet daarop aansluit. De Afdeling is verder van oordeel dat het medisch advies van 11 juni 2021 niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Het medisch advies van 6 mei 2020
6.1. In de brief van 19 februari 2020 hebben F.M. Goekoop, ANIOS (arts niet in opleiding tot specialist) psychiatrie, en N.C. van der Laan, psychiater van ARQ Centrum ’45, gereageerd op de vragen die Argonaut bij brief van 30 januari 2020 heeft gesteld. Goekoop en Van der Laan hebben in die brief vermeld dat bij [appellant] op 24 oktober 2019 de diagnose PTSS is gesteld, waarbij vooral nachtmerries, slaapproblemen, prikkelbaarheid, wantrouwen en woede op de voorgrond staan. Suïcidaliteit, dissociaties en psychotische kenmerken zijn volgens Goekoop en Van der Laan niet aanwezig. Goekoop en Van der Laan hebben verder vermeld dat [appellant] op een wachtlijst is geplaatst voor individuele traumatherapie en dat de behandeling dus nog niet was aangevangen.
6.2. In het medisch advies van 6 mei 2020 heeft Argonaut uit de brief van ARQ Centrum ’45 van 19 februari 2020 afgeleid dat in november 2019 een psychiatrische diagnose werd gesteld waarvoor behandeling werd gestart en dat dit dus na de inburgeringsperiode is. Argonaut heeft daarbij verwezen naar een eerder medisch advies van 28 januari 2019 en vastgesteld dat daaruit blijkt dat de psychische aandoeningen op dat moment geen medische indicatie gaven voor een verlenging van de inburgeringstermijn. Volgens Argonaut blijkt uit de nader ontvangen informatie niet dat de aangegeven aandoeningen resulteren in dermate ernstige belemmeringen of intensieve medische behandeling, dat [appellant] hierdoor voor een periode van ten minste drie maanden aaneengesloten geen onderwijs zou hebben kunnen volgen.
6.3. Dit advies bevat naar het oordeel van de Afdeling een onzorgvuldigheid, aangezien uit de brief van 19 februari 2020 volgt dat de diagnose op 24 oktober 2019, op de laatste dag van de inburgeringstermijn, is gesteld en [appellant] daarna op een wachtlijst is geplaatst voor behandeling. Het advies roept daarnaast vragen op, omdat daaruit niet kan worden afgeleid in hoeverre Argonaut de diagnose PTSS en de daarbij genoemde klachten uit de brief van 19 februari 2020 bij haar beoordeling heeft betrokken. Dat weegt des te zwaarder gelet op wat de Afdeling hierna onder 6.8 en 7.4. overweegt. Het lag op de weg van de minister om Argonaut hier nader over te bevragen. De minister heeft dit niet gedaan.
Het medisch advies van 11 juni 2021
6.4. Bij brief van 28 april 2021 heeft Argonaut ARQ Centrum ’45 opnieuw om medische informatie gevraagd. In deze brief heeft Argonaut opgenomen dat [appellant] heeft aangegeven in de periode vanaf maart 2020 tot en met april 2021 wegens psychische problemen vertraging te hebben opgelopen bij zijn inburgering.
6.5. De Afdeling constateert echter dat [appellant] in de machtiging tot het opvragen van gezondheidsgegevens van 18 april 2021 alleen heeft vermeld dat de behandeling voor PTSS op 4 maart 2020 is begonnen. Hij heeft dus niet vermeld dat hij vanaf maart 2020 wegens psychische problemen vertraging heeft opgelopen. [appellant] voert daarom terecht aan dat Argonaut zich ten onrechte heeft beperkt heeft tot de periode vanaf 20 maart 2020. Het is niet duidelijk waarom deze periode relevant is voor de vraag of [appellant] binnen de inburgeringstermijn voor een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Immers, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1753, onder 4.2, betreft de vraag of iemand binnen de inburgeringstermijn wegens medische omstandigheden tijdelijk niet in staat was onderwijs te volgen, in beginsel een beoordeling van de situatie in het verleden.
6.6. Bij brief van 18 mei 2021 hebben S. Bajar, psycholoog in opleiding tot GZ-psycholoog, en L. Spanjaards, GZ-psycholoog, namens ARQ Centrum ’45 gereageerd op de brief van Argonaut van 28 april 2021. Zij hebben in deze brief vermeld dat de behandeling van PTSS op dat moment was gestart en dat deze bestaat uit narratieve exposure therapie. Naar aanleiding van deze brief heeft de minister Argonaut op 1 juni 2021 verzocht een nieuw medisch advies uit te brengen. De minister heeft er hierbij op gewezen dat in een eerdere machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens van november 2019 staat dat [appellant] sinds 2016 kampt met psychische klachten en dat een eerste diagnose pas is gesteld op de laatste dag van de inburgeringstermijn.
6.7. Argonaut heeft op 11 juni 2021 een nieuw medisch advies gegeven en geconcludeerd dat er geen aanleiding is voor een ander advies. Argonaut heeft hierbij overwogen dat de beoordeling door ARQ Centrum ’45 aan het einde van de inburgeringstermijn heeft plaatsgevonden. De nieuwe aangeleverde stukken geven volgens Argonaut geen inzicht in eventuele functioneringsstoornissen tussen 11 juli 2018 en 19 februari 2020, waardoor zij geen uitspraak kan doen over het ontbreken van benutbare mogelijkheden tot het volgen van onderwijs op basis van eventueel bestaande psychiatrische aandoeningen vanaf het begin van de inburgeringstermijn. Volgens Argonaut kan niet gesteld worden dat geen sprake is van een ziekte of gebrek, maar uit de stukken volgt niet dat [appellant] geen onderwijs kon volgen. Argonaut wijst er verder op dat de brief van ARQ Centrum ’45 van 18 mei 2021 dateert van meer dan anderhalf jaar na het einde van de inburgeringstermijn en dat ook de behandeling pas is gestart na het verstrijken van de inburgeringstermijn. Het al dan niet beschikbaar zijn voor onderwijs binnen de inburgeringstermijn wegens behandeling hoeft volgens Argonaut daarom niet beoordeeld te worden.
6.8. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 6.5 heeft overwogen, is het medisch advies van 11 juni 2021 niet zorgvuldig tot stand gekomen. Argonaut heeft haar vraagstelling aan ARQ Centrum ’45 in de brief van 28 april 2021 namelijk beperkt tot een periode die buiten de inburgeringstermijn valt. De vraagstelling was daarnaast algemeen van aard. ARQ Centrum ’45 heeft daarom geen concrete medische informatie verstrekt over de situatie van [appellant] binnen de inburgeringstermijn. Argonaut had moeten onderzoeken of er voordat op 24 oktober 2019 de diagnose PTSS werd gesteld, sprake was van klachten waardoor [appellant] werd beperkt in het volgen van het inburgeringstraject. Argonaut heeft zich bovendien in het medisch advies ten onrechte beperkt tot een beoordeling van de periode van 11 juli 2018 tot 19 februari 2020, aangezien de inburgeringstermijn liep van 25 februari 2015 tot en met 24 oktober 2019.
Bewijslast inburgeraar bij medische problematiek
7. De Afdeling neemt verder het volgende in aanmerking. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2535, onder 5.2, is het aan de inburgeringsplichtige om de door deze gestelde medische problematiek aannemelijk te maken door medische stukken over te leggen. De artsen van Argonaut baseren hun medische beoordeling vervolgens op de overgelegde stukken. Dit geldt ook voor medische stukken die gaan over psychische klachten.
7.1. [appellant] heeft zijn huisarts bij brief van 31 augustus 2022 de vraag gesteld of hij het waarschijnlijk acht dat [appellant] in de periode van 23 november 2018 tot en met 24 oktober 2019 ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen als gevolg van de fysieke pijn en PTSS-klachten die hij toen ondervond. Bij deze brief heeft [appellant] verschillende bijlagen gevoegd, waaronder een brief van 21 januari 2019 van anesthesioloog H. Buda van het Erasmus Medisch Centrum over een bezoek van [appellant] aan de polikliniek pijngeneeskunde op 4 december 2018. In deze brief staan onder meer de bevindingen van een psycholoog, inhoudende dat [appellant] klachten heeft die passend zijn bij PTSS. In deze brief is aan de huisarts van [appellant] geadviseerd om hem te verwijzen naar psychologische begeleiding voor zijn PTSS-klachten.
7.2. Huisarts F. Bom heeft bij brief van 2 september 2022 gereageerd op de brief van [appellant] van 31 augustus 2022 en heeft hierin opgenomen dat [appellant] zijn spreekuur in de periode van 23 november 2018 tot en met 24 oktober 2019 meerdere malen heeft bezocht wegens forse psychische klachten gerelateerd aan PTSS, die in de loop van de tijd progressief leken toe te nemen. De behandeling kwam volgens Bom moeizaam op gang, omdat verschillende GGZ-instellingen [appellant] niet in behandeling konden nemen.
[appellant] heeft vervolgens bij brief van 8 september 2022 ook ARQ Centrum ’45 de vraag gesteld of deze instelling het waarschijnlijk acht dat hij in de periode van 23 november 2018 tot en met 24 oktober 2019 ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgens als gevolg van de fysieke pijn en PTSS-klachten die hij toen ondervond. Verpleegkundig specialist GGZ, M. Nieuwkerk, heeft bij brief van 21 september 2022 hierop gereageerd en heeft aangegeven dat [appellant] door zijn huisarts op 14 augustus 2019 naar ARQ Centrum ‘45 is verwezen. Volgens Nieuwkerk is [appellant] eerder verwezen naar GGZ-Rivierduinen, die hem weer heeft doorverwezen naar Parnassia I-Psy. Omdat de wachttijd bij Parnassia I-Psy een jaar was, adviseerde zij aanmelding bij Stichting Firmitas. Na een intake bij Stichting Firmitas in juli 2019 werd geconstateerd dat de klachten passend waren bij PTSS en dat een intensievere behandeling was vereist. Daarom is [appellant] uiteindelijk naar ARQ Centrum ’45 verwezen. ARQ Centrum ’45 heeft bij de intake op 24 oktober 2019 de diagnose PTSS gesteld.
7.3. De Afdeling stelt voorop dat [appellant] met het overleggen van deze medische stukken de door hem gestelde medische problematiek aannemelijk heeft gemaakt. Anders dan de minister op de zitting bij de Afdeling heeft betoogd, strekt de op [appellant] rustende bewijslast niet zo ver dat hij moet aantonen dat hij voor ten minste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. De minister had dan ook, mede gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 6 tot en met 6.8 heeft overwogen, in de door [appellant] overgelegde brief van de huisarts van 2 september 2022 en de brief van ARQ Centrum ’45 van 21 september 2022 op dat moment aanleiding moeten zien om Argonaut om een nader medisch advies te vragen.
7.4. De Afdeling is het, mede in het licht van de door [appellant] overgelegde medische stukken, met hem eens dat Argonaut in haar adviezen van 6 mei 2020 en 11 juni 2021 onvoldoende heeft stilgestaan bij de diagnose PTSS en de gevolgen daarvan voor zijn vermogen om onderwijs te volgen binnen de inburgeringstermijn. Uit de onder 7.1 en 7.2 uiteengezette medische informatie volgt immers dat de diagnose PTSS weliswaar pas op 24 oktober 2019 is gesteld, maar dat [appellant] daarvoor al kampte met klachten die gerelateerd konden worden aan PTSS.
Alles bij elkaar genomen concludeert de Afdeling dat de minister niet heeft voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht door zonder nader onderzoek de adviezen van Argonaut aan het besluit van 16 juni 2021 ten grondslag te leggen. Het besluit van 16 juni 2021 is daarom in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb tot stand gekomen. Omdat de minister de adviezen van Argonaut ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, is het besluit ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
7.5. Het betoog slaagt.
Is er ruimte voor nader onderzoek?
8. Wat betreft de vraag of de minister de gelegenheid moet krijgen het hiervoor geconstateerde gebrek te herstellen, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818, onder 6.1, volgt dat in boetezaken de goede procesorde leidend is ter begrenzing van de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus. Uit deze uitspraak volgt verder dat in gevallen waarin naar aanleiding van de discussie in hoger beroep nader onderzoek of een nadere toelichting van het bestuursorgaan nodig is om tot een juiste vaststelling van de hoogte van de boete te komen, ruimte bestaat voor toepassing van de bestuurlijke lus.
8.1. De Afdeling is van oordeel dat er in dit geval geen ruimte is voor toepassing van de bestuurlijke lus. Weliswaar is nader onderzoek door de minister, bijvoorbeeld bestaande uit een nadere vraagstelling aan Argonaut, in beginsel mogelijk, maar dit zou neerkomen op nader onderzoek naar de medische situatie van [appellant] ten tijde van de inburgeringstermijn, die inmiddels bijna vier jaar geleden is verstreken. Gelet op dit tijdsverloop en in aanmerking genomen dat een dergelijk onderzoek zou leiden tot een verdere verlenging van deze procedure, die al bijna vier jaar duurt, verzet de goede procesorde zich in dit geval tegen toepassing van de bestuurlijke lus.
Wat betekent dit voor de boete?
9. Hoewel [appellant] niet binnen de door de minister gestelde termijn aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft hij met medische stukken aannemelijk gemaakt dat hij tijdens de inburgeringsperiode kampte met klachten die gerelateerd konden worden aan PTSS. Het lag daarom op de weg van de minister om aan te tonen dat [appellant] desalniettemin verwijtbaar te laat is ingeburgerd. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 7.4 heeft overwogen, is de minister hier niet in geslaagd. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:566, onder 4.3. Omdat de goede procesorde zich in dit geval verzet tegen de toepassing van de bestuurlijke lus (zie hiervoor onder 8.1), kan de minister het gebrek in het boetebesluit niet herstellen. Dit betekent dat de minister niet aan zijn bewijslast heeft voldaan. De Afdeling acht het daarom passend en geboden dat in dit geval geen boete wordt opgelegd.
Wat betekent dit voor de terugbetalingsverplichting?
10. Over de terugbetalingsverplichting overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 7.4 en 9 heeft overwogen, heeft de minister niet aangetoond dat [appellant] verwijtbaar te laat is ingeburgerd. De minister heeft om dezelfde reden ook niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] niet in aanmerking kwam voor verlenging van de inburgeringstermijn als bedoeld in artikel 7b, derde lid, aanhef onder a, van de Wi, gelezen in samenhang met de artikelen 1 en 2 uit de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt. Gelet op het tijdsverloop valt redelijkerwijs niet te verwachten dat de minister in dit stadium een reële inschatting kan geven van de termijn waarmee de inburgeringsperiode achteraf bezien verlengd had moeten worden. Hierdoor kan de Afdeling niet vaststellen of [appellant] in dit geval te laat is ingeburgerd. Omdat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat hij tijdens de inburgeringsperiode kampte met klachten die gerelateerd kunnen worden aan PTSS en deze klachten invloed hebben gehad op zijn vermogen om in te burgeren, komt het feit dat niet kan worden vastgesteld of [appellant] te laat is ingeburgerd voor risico van de minister. Dit betekent dat de terugbetalingsverplichting teniet moet worden gedaan.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat [appellant] verder heeft aangevoerd te bespreken. Het beroep is gegrond en het besluit van 16 juni 2021 wordt vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 14 mei 2020 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Concreet betekent dit dat [appellant] de door de minister opgelegde boete niet hoeft te betalen en de lening voor het volgen van een inburgeringscursus niet hoeft terug te betalen.
12. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2022 in zaak nr. 21/4969;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 16 juni 2021, kenmerk JSCI240/004456905;
V. herroept het besluit van 14 mei 2020, kenmerk HH35/641915019;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 juni 2021;
VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 185,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
899
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:9
Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Artikel 5:46
[…]
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
[..]
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Wet inburgering
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige behaalt:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
[…]
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 16
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
[…]
5. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
a. de hoogte van de lening;
b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
c. kwijtschelding.
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
[…]
Besluit inburgering
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2. […]
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van Pro de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
Artikel 1
De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
Artikel 2
Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.