ECLI:NL:RBMNE:2025:2318

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Lelystad

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/129

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder

(gemachtigde: mr. S. van Gent).

Als derde-partij (belanghebbenden) nemen aan de zaak deel:

Omwonenden:

[derde-partij 1] uit [woonplaats]

[derde-partij 2] uit [woonplaats]

[derde-partij 3.1] en [derde-partij 3.2] uit [woonplaats] ,

[derde-partij 4.1] en [derde-partij 4.2] uit [woonplaats] ,

[derde-partij 5.1] en [derde-partij 5.2] (gemachtigde: mr. G.W. Wezelman)

Huurder:

6. All In Rentals B.V. uit Oud-Beijerland (gemachtigde: mr. P. Smit).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de herroeping van de aan hem verleende omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning aan de [adres] in [woonplaats] (de woning).

1.1

Eiser is eigenaar van de woning. Hij heeft de woning verhuurd aan All In Rentals B.V. (huurder). Op 7 september 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning.

1.2

Met een besluit van 22 december 2022
(het primaire besluit)heeft het college aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning. Daartegen hebben diverse omwonenden bezwaar gemaakt. Op 4 mei 2023 hebben omwonenden hun bezwaren toegelicht tijdens een hoorzitting van de adviescommissie. Tijdens die hoorzitting is onder andere over de parkeerproblematiek en parkeerdruk gesproken en is gebleken dat het door eiser overgelegde rapport ‘Parkeeronderzoek Eenhoornplaat, Emmeloord’ van 18 november 2022, en een nader rapport van 17 maart 2023, uitgevoerd door [onderzoeksbureau 1] , onjuistheden bevatten. De commissie heeft daarom haar advies aangehouden en het college verzocht een nader parkeeronderzoek te (laten) doen. Vervolgens heeft [onderzoeksbureau 2] B.V. onderzoek verricht naar de parkeerdruk en op 26 juni 2023 het rapport “Parkeeronderzoek Eenhoornplaat-Emmeloord’ uitgebracht.

1.3

De commissie heeft op 5 september 2023 advies uitgebracht.

Het college heeft met het besluit van 30 november 2023 (
het bestreden besluit) dat advies overgenomen en de bezwaren gegrond verklaard en in heroverweging besloten de aanvraag wat betreft de activiteit strijd ruimtelijke ordening voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning alsnog te weigeren.

1.4

Eiser heeft daartegen beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook de huurder heeft gereageerd en gemachtigde mr. Wezelman namens de buren van de woning.

1.5

De rechtbank heeft het beroep op 14 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en [A] , werkzaam bij cluster vergunningen, toezicht en handhaving van de gemeente Noordoostpolder, en omwonenden [derde-partij 2] , [derde-partij 3.1] en [derde-partij 3.2] , [derde-partij 5.1] en zijn gemachtigde mr. G.W. Wezelman. Ook zijn verschenen [B] , statutair directeur van All In Rentals B.V., en haar gemachtigde mr. P. Smit.

1.6

Op 13 februari 2025 heeft eiser de rechtbank bericht dat de huurder de omwonenden heeft uitgenodigd voor een gesprek over passende oplossingen voor de parkeerdruk in de wijk. De rechtbank heeft daarin geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen.

Het bestreden besluit

2. In het bestreden besluit herroept het college de op 22 december 2022 verleende omgevingsvergunning en weigert hij alsnog de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning. Het college legt daaraan ten grondslag dat niet wordt voldaan aan de beleidsregel “Ander woongebruik kernen in Noordoostpolder 2018” (beleidsregel), omdat deze per 9 mei 2023 is ingetrokken. Op 9 mei 2023 is het voorbereidingsbesluit ‘Wonen’ (voorbereidingsbesluit) in werking getreden. Dit voorbereidingsbesluit ziet op kamerverhuur door personen die geen huishouden vormen. Dit gaat over het huisvesten van arbeidsmigranten waarbij wordt vastgesteld waarin het begrip ‘wonen’ wordt gekoppeld aan het begrip ‘wonen’ en ‘één huishouden’. Nieuwe situaties worden hierdoor tijdelijk niet mogelijk gemaakt. Ook is niet voldaan aan de overwegingen uit het parkeerbeleid ‘parapluplan parkeren’.

Beoordeling door de rechtbank

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4. De rechtbank beoordeelt of het college terecht de verleende omgevingsvergunning heeft herroepen en de aanvraag voor een omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd.

De rechtbank beoordeelt dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

Geen omgevingsvergunning nodig?

5. Eiser stelt dat hij geen omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten had hoeven aanvragen. In het geldende bestemmingsplan is het begrip “wonen” niet gedefinieerd en dan moet het begrip uitgelegd worden conform het algemene spraakgebruik en mag niet worden aangehaakt bij het begrip “woning”. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter vallen onder “wonen” diverse vormen van huisvesting, waaronder ook de huisvesting van arbeidsmigranten en dat betekent volgens eiser dat een omgevingsvergunning niet nodig is.

6.1

De rechtbank stelt vast dat op het perceel van toepassing zijn het bestemmingsplan “Emmeloord-West” en het “Parapluplan parkeren”. Eiser heeft terecht opgemerkt dat het begrip “wonen” in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Dit betekent niet dat een omgevingsvergunning niet nodig zou zijn, zoals eiser stelt.

6.2

Naar het oordeel van de rechtbank is het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning zonder omgevingsvergunning wel strijdig met het bestemmingsplan.

De gronden van het perceel van de woning hebben de bestemming ‘Wonen’ en ‘Tuin’.

Volgens artikel 17.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor wonen in woningen. Hieruit volgt dat wonen wordt gezien als wonen in woningen. In artikel 1.34 van de planregels is het begrip ‘woning’ gedefinieerd als “een gebouw of een gedeelte van een gebouw, krachtens aard en indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van één huishouden”. Op basis van vaste rechtspraak^[1]geldt dat op grond van algemeen spraakgebruik sprake is van een huishouden wanneer het gaat om een gezin of een situatie van gezamenlijk hoofdverblijf waarbij over en weer zorg voor elkaar wordt gedragen. Daarvan is bij het huisvesten van arbeidsmigranten geen sprake en bovendien hebben deze arbeidsmigranten ook geen familieband met elkaar. Daarom geldt dat arbeidsmigranten die in één woning wonen niet voldoen aan de definitie van het wonen van één huishouden in een woning in de zin van het bestemmingplan. Bovendien volgt uit artikel 17.1, aanhef en onder a dat sommige woningen de aanduiding “specifieke vorm van wonen - ander woongebruik” kunnen hebben. Voor die woningen geldt dan dat er geen sprake hoeft te zijn van één huishouden, zoals bij studenten en arbeidsmigranten het geval is. De woning heeft niet een dergelijke aanduiding. Dat betekent dat een omgevingsvergunning voor het huisvesten van vier arbeidsmigranten die geen huishouden vormen wel noodzakelijk is vanwege strijd met het bestemmingsplan.

Vergunning is niet herroepen?

7. Eiser stelt dat de aan hem verleende omgevingsvergunning niet is herroepen met als gevolg dat die dan ook niet alsnog geweigerd kon worden.

8. Deze beroepsgrond slaagt niet. In bezwaar dient een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden.^[2]In de bezwaarprocedure heeft de commissie voor de bezwaarschriften partijen gehoord. Vervolgens heeft de commissie advies uitgebracht. Het bestreden besluit geeft het advies weer van de commissie voor de bezwaarschriften. In dat advies staat dat het primaire besluit moet worden herroepen en dat een nieuw besluit genomen moet worden. In het bestreden besluit staat dat het college heeft besloten het advies van de commissie op te volgen en de overwegingen van de commissie over te nemen. Daar volgt dus uit dat het advies onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. Hoewel het bestreden besluit minder helder is geformuleerd, blijkt uit het geheel dat bedoeld is dat het college na volledige heroverweging heeft besloten de aanvraag voor een vergunning alsnog te weigeren en dat er dus geen vergunning meer is.

Gevolgen intrekking beleidsregel

9. Eiser stelt dat hij de aanvraag voor een vergunning heeft ingediend op het moment dat de beleidsregel van toepassing was. Hij vindt daarom dat ook in bezwaar op basis van dat beleid zijn aanvraag beoordeeld had moeten worden en niet op basis van de later inwerking getreden regels van het voorbereidingsbesluit.

10. Deze grond slaagt niet. Het college heeft op 9 mei 2023 de beleidsregel ingetrokken. Op diezelfde datum is het voorbereidingsbesluit in werking getreden.^[3]Als uitgangspunt bij het nemen van een besluit geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden, zoals die zich op dat moment voordoen en het recht moet worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt (toetsing ex-nunc).^[4]In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door de toepassing van het nieuwe beleid mogelijk in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Dit betekent dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het voorbereidingsbesluit ‘Wonen’ van toepassing was.

11. Eiser stelt ook dat het feit dat de ‘beleidsregel’ is ingetrokken niet maakt dat vergunningverlening niet meer mogelijk zou zijn. Eiser wijst op het voorbereidingsbesluit onder 6 waarin staat dat het college onder voorwaarden kan afwijken van het verbod en dat dit min of meer hetzelfde toetsingskader is als in de ingetrokken beleidsregel. Het college heeft niet gemotiveerd dat aan het voorbereidingsbesluit is getoetst en waarom niet kon worden afgeweken.

12.1

De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd dat is getoetst aan het voorbereidingsbesluit en dat niet is voldaan aan de onder 6 genoemde voorwaarden om af te kunnen wijken. Dit is een gebrek in het bestreden besluit.

12.2

Het college heeft in zijn verweerschrift en op de zitting nader gemotiveerd dat het op grond van het voorbereidingsbesluit net als in de ingetrokken beleidsregel verboden is om het gebruik van de gebouwen te wijzigen ten behoeve van het wonen door meer dan één huishouden. Wel is er de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van een woning voor de huisvesting van meer dan één huishouden, maar dan moet wel een goed woon- en leefklimaat zijn gegarandeerd en mogen er geen onevenredige nadelige effecten ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden en de aangelegen percelen. Daar werd volgens het college in dit geval niet aan voldaan vanwege het niet voldoen aan de Nota parkeernormen. Het niet voldoen aan de Nota parkeernormen betekent ook dat sprake is van onevenredige nadelige effecten voor aangelegen percelen.

12.3

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de aanvullende motivering in beroep het motiveringsgebrek hersteld. Omdat eiser door het motiveringsgebrek niet in zijn belangen is geschaad, ziet de rechtbank aanleiding om het gebrek te passeren.^[5]Het gebrek leidt er wel toe dat het college het griffierecht aan eiser moet vergoeden.

Parkeren: rapporten van [onderzoeksbureau 1]

13. Eiser voert aan dat aan de parkeernorm uit de parkeernota wel werd voldaan gelet op de uitkomst van het door [onderzoeksbureau 1] verrichte parkeeronderzoek. Hij stelt dat in dat rapport geen onjuiste data zijn gebruikt. Hij erkent wel dat sommige berekeningen van percentages niet helemaal juist waren, maar dat maakt nog niet dat er helemaal geen gebruik meer van gemaakt mocht worden. Bij alsnog juiste toepassing van de percentages zou volgens [onderzoeksbureau 1] de parkeerdruk niet boven de 90% uit komen.

14. De rechtbank leidt uit de stukken af dat tijdens de bezwaarprocedure al was geconstateerd dat het eerste rapport van [onderzoeksbureau 1] dat aan het primaire besluit ten grondslag lag onjuistheden bevatte. Tijdens de hoorzitting van de adviescommissie werd duidelijk dat ook in het door eiser overgelegde tweede rapport van [onderzoeksbureau 1] van 17 maart 2023 de percentages niet klopten. Om die reden heeft de commissie de bezwaarprocedure aangehouden en het college verzocht om onderliggende data en de wijze van berekening van de parkeerdruk. De rechtbank vindt dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat niet langer gebruik kon worden gemaakt van de twee rapporten van [onderzoeksbureau 1] vanwege de geconstateerde fouten en onzorgvuldigheden. Op het college rust immers de plicht om zich te vergewissen of een advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering in het advies begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.^[6]In dit geval waren er concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van het onderzoeksrapport zodat het college niet zonder nadere motivering op de rapporten van [onderzoeksbureau 1] mocht afgaan.

Parkeren: rapport van [onderzoeksbureau 2]

15. Eiser betwijfelt de objectiviteit en onafhankelijkheid van het bureau [onderzoeksbureau 2] dat op verzoek van het college het parkeeronderzoek heeft verricht. Op zitting heeft eiser toegelicht dat hij vanuit de gemeente alleen [onderzoeksbureau 2] voorgesteld kreeg om in te schakelen en geen andere bureaus. Hij heeft dat voorstel gevolgd. De kosten voor het opgestelde rapport van [onderzoeksbureau 2] heeft hij zelf betaald.

16.1

De rechtbank maakt uit de brief van 5 juni 2023 van het college op dat eiser verzocht is om een aangepast parkeeronderzoek of een nieuw parkeeronderzoek te laten uitvoeren. Daarbij is opgemerkt dat het eiser vrij stond om te kiezen voor het zelfde bureau of voor een ander bureau. Wel is eiser meegegeven dat gezien de gewijzigde versies en de geconstateerde fouten getwijfeld wordt aan de kwaliteit van [onderzoeksbureau 1] en is het advies om te overwegen een ander bureau het onderzoek te laten uitvoeren. Vervolgens heeft het college [onderzoeksbureau 2] ingeschakeld om het parkeeronderzoek uit te voeren.

16.2

Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de objectiviteit van [onderzoeksbureau 2] . Dat het college [onderzoeksbureau 2] heeft ingeschakeld om onderzoek uit te voeren, maakt nog niet dat dat bureau niet onafhankelijk zou zijn. Bovendien heeft het college eiser eerst in de gelegenheid gesteld om zelf een willekeurig bureau in te schakelen en heeft eiser nadien het bureau [onderzoeksbureau 2] ook zelf betaald.

De rechtbank ziet dan ook onvoldoende aanleiding om te oordelen dat het college niet van het rapport van [onderzoeksbureau 2] heeft mogen afgaan vanwege onvoldoende onafhankelijkheid of objectiviteit.

Parkeren: parkeerdruk en afwijkingsbevoegdheid

17. Eiser betwist de uitkomsten van het rapport van [onderzoeksbureau 2] en vindt dat omdat de parkeerdruk maar één keer hoger was dan 90% het college op grond van de in de Nota parkeernormen opgenomen mogelijkheid gebruik had mogen maken van de bevoegdheid tot afwijken. Vooral ook omdat op moment van meten er al arbeidsmigranten woonden. Bovendien maakt ook artikel 4.4.1 van het Parapluplan parkeren voor het college mogelijk om af te wijken van het vereiste van voldoende parkeergelegenheid.

18.1

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd waarom hij geen omgevingsvergunningsverlening heeft verleend. Het college heeft toegelicht dat naast het feit dat volgens het voorbereidingsbesluit geen sprake mocht zijn van onevenredige nadelige effecten voor de aangelegen percelen door het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning ook moet worden voldaan aan de regels uit het bestemmingsplan ‘Parapluplan parkeren’ en de bijbehorende Nota parkeernormen. In die Nota is bepaald dat een initiatiefnemer de gemeente kan verzoeken om geen parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren, maar gebruik te maken van restcapaciteit in de openbare ruimte. Dit is alleen mogelijk als de parkeerdruk in de openbare ruimte op het maatgevende moment, met toevoeging van de ontwikkeling, onder de 90% blijft. Of deze ruimte er is, dient te blijken uit een door de initiatiefnemer aan te leveren representatief parkeeronderzoek, waardoor de parkeerdruk in de openbare ruimte op het maatgevende moment, met toevoeging van de ontwikkeling, onder de 90% moest blijven. Uit het parkeeronderzoek van [onderzoeksbureau 2] is gebleken dat op twee momenten de parkeerdruk 89% was en op één meetmoment (15 juni 2023 om 23.00 uur) de grens van 90% is gepasseerd. Dat op dat moment de arbeidsmigranten al in de woning wonen maakt dat niet anders, omdat de 90% grens op een maatgevend moment niet mag worden gepasseerd met toevoeging van de ontwikkeling.

Het college heeft daarmee voldoende gemotiveerd dat niet werd voldaan aan de Nota parkeernormen en daarmee aan de planregels van het Parapluplan parkeren.

18.2

Verder heeft het college ook gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van de door eiser genoemde afwijkingsmogelijkheidmogelijkheid. Het college kan alleen van die bevoegdheid gebruik maken wanneer sprake is van bijzondere omstandigheden. Het feit dat maar één maal de norm van 90% is overschreden, is dat niet. Een parkeerdruk van rond de 90% is al hoog. Daarbij komt dat zoals ter zitting is besproken nog geen rekening is gehouden met dat er ook vaak auto’s fout geparkeerd staan. Verder heeft het college ook voldoende toegelicht dat in de omgeving van de woning (binnen een straal van circa 100 meter) geen plaats is om een extra parkeerplaats aan te leggen zonder dat dit ten koste gaat van openbaar groen of de verkeersveiligheid.

19. Eiser heeft ook nog gewezen op de mogelijkheid om een breng- en haalservice op te zetten ter voorkoming van de parkeerdruk en/of nadere voorschriften ten aanzien van het parkeren aan de vergunning te verbinden.

20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende weerlegd dat een breng- en haalservice de parkeerdruk niet oplost, omdat dat niet voorkomt dat bewoners van de woning over een auto beschikken. Het verbinden van een voorschrift aan de omgevingsvergunning is eveneens geen oplossing. Niet alleen vanwege de handhaafbaarheid, maar bovenal vanwege het gegeven dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om een omgevingsvergunning te verlenen.

Huisvesting arbeidsmigranten is een algemeen belang

21. Eiser heeft tot slot er ook op gewezen dat er behoefte is aan arbeidsmigranten en dat er dus sprake is van een algemeen belang om arbeidsmigranten te huisvesten.

22. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ten aanzien van dat punt voldoende aannemelijk gemaakt dat dat belang niet opweegt tegen het belang van voldoende parkeergelegenheid voor de omwonenden en het voorkomen van verhoging van de parkeerdruk en daaruit voortvloeiende onevenredige nadelige effecten. De parkeerdruk in de directe omgeving is al hoog en het college wil de parkeerdruk niet nog verder laten oplopen door het verlenen van een omgevingsvergunning en daarmee afwijken van het Parapluplan parkeren. Het college heeft terecht vastgesteld dat op grond van het vastgestelde beleid de vergunning niet kan worden verleend. In dat geval is er geen ruimte voor een belangenafweging.

Conclusie en gevolgen

23. Eiser krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond. Het college heeft na zijn heroverweging in bezwaar terecht alsnog de omgevingsvergunning geweigerd.

24. Gelet op het geconstateerde gebrek ziet de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eiser. Van proceskosten is echter niet gebleken.^[7]De rechtbank bepaalt dat het college wel het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan hem vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.S.D. de Weerd, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.