Uitspraak
202105403/1/R3.
Datum uitspraak: 30 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Diahome N.V., gevestigd te Sassenheim, gemeente Teylingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 juli 2021 in zaak nr. 20/1185 in het geding tussen:
Diahome
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkel en het realiseren van een in- en uitweg op het perceel [locatie] (overzijde) in Noordwijk (hierna: het perceel).
Bij besluit van 6 december 2016 heeft het college het door de rechtsvoorganger (Bravahold N.V.) van Diahome daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2015 gewijzigd in die zin dat een omgevingsvergunning is verleend met inachtneming van aangepaste tekeningen. Ook heeft het college een aanvullende voorwaarde aan de omgevingsvergunning verbonden over het verbreden van de bestaande laad- en losruimte.
Bij uitspraak van 23 februari 2017 heeft de rechtbank het beroep van de rechtsvoorganger van Diahome ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2121, heeft de Afdeling het hoger beroep van de rechtsvoorganger van Diahome tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard en het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond verklaard. De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank van 23 februari 2017 en het besluit van 6 december 2016 vernietigd en het besluit van 7 juli 2015 geschorst tot zes weken nadat het college het nieuw te nemen besluit op bezwaar bekend heeft gemaakt.
Bij besluit van 1 april 2020 heeft het college het bezwaar van Diahome gegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2015 gewijzigd in die zin dat een omgevingsvergunning is verleend met inachtneming van aangepaste tekeningen. Ook heeft het college een aanvullende voorwaarde aan de omgevingsvergunning verbonden en twee andere voorwaarden laten vervallen.
Bij uitspraak van 5 juli 2021 heeft de rechtbank het door Diahome daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 april 2020 vernietigd voor zover daarbij geen voorschrift is opgenomen voor het aantal vereiste fietsparkeerplaatsen. De rechtbank heeft bepaald dat het bouwplan moet voldoen aan de norm van 45 fietsparkeerplaatsen. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats komt van het besluit van 1 april 2020 voor zover dat besluit is vernietigd. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Diahome hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Diahome en [vergunninghoudster] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 mei 2023, waar Diahome, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] N. Vrijbloed MSc en ing. C. Nab, bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker en mr. W.H.P. van Groen, beiden advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door S.M.P.J. Geerlings, bijgestaan door mr. C.H. Norde, advocaat te Leiden, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd [gemachtigde C], ing. B.A.G. Rietbergen, drs. ing. J.V. Harbers en ir. E.A. Bos, bijgestaan door mr. T.G. Oztürk, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bouwplan voorziet in het bouwen van een winkelruimte waarin een Albert Heijn-supermarkt zal worden gevestigd. [vergunninghoudster] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een in- en uitweg en het bouwen van een winkelruimte, die deels gesitueerd is op de gronden van de parkeerplaatsen aan de Kerkstraatpassage, waardoor deze parkeerplaatsen komen te vervallen.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Noordwijk Binnen", vastgesteld op 27 juni 2013 (hierna: bestemmingsplan), waarin het perceel de bestemmingen "Centrum" en "Verkeer" heeft en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 1". Ook geldt op het perceel het "Paraplu Bestemmingsplan Parkeren".
Bij besluit van 7 juli 2015 heeft het college voor dit bouwplan een omgevingsvergunning verleend. Hiertegen is door (de rechtsvoorganger van) Diahome bezwaar en beroep aangetekend. Diahome is (onder meer) eigenaar van het woon- en winkelcomplex met een ondergrondse parkeergarage op het perceel Raadhuisstraat 9 in Noordwijk. Dit complex wordt verhuurd aan derden.
Het bezwaar en beroep heeft er toe geleid dat de Afdeling bij uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2121, het beroep gegrond heeft verklaard, het besluit op bezwaar van 6 december 2016 heeft vernietigd en het besluit van 7 juli 2015 heeft geschorst tot zes weken na de nieuwe beslissing op bezwaar. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft
[vergunninghoudster] het door haar aangevraagde bouwplan heroverwogen en haar aanvraag gewijzigd. De aanvankelijk beoogde verdieping is volgens [vergunninghoudster] komen te vervallen en de opstelplaats voor een brandweerauto is gewijzigd. Bij besluit van 1 april 2020 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij de omgevingsvergunning is verleend voor het laatstelijk gewijzigde bouwplan. Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de rechtbank, die daarover op 5 juli 2021 uitspraak heeft gedaan, waarbij het beroep gegrond is verklaard en waarbij de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door alsnog het voorschrift te verbinden aan het bouwplan dat moet worden voldaan aan de norm van 45 fietsparkeerplaatsen. Voor het overige is het beroep ongegrond verklaard.
Diahome is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en komt daartegen in hoger beroep.
Ingetrokken hoger beroepsgrond
2. Op de zitting heeft Diahome de hoger beroepsgrond over strijd met de enkelbestemming "Verkeer" ingetrokken. Daarop gaat de Afdeling dus niet meer in.
Strijd met de enkelbestemming "Centrum"
3. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met artikel 6.2.2, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan. Daartoe voert Diahome aan dat uit de verschillende bouwtekeningen, die deel uitmaken van het besluit van
1 april 2020, blijkt dat sprake is van een interne verdieping met een aan de supermarkt verbonden ruimte in het hoofdgebouw. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens Diahome geen sprake van een open ruimte van de begane grond tot het dak.
3.1. Artikel 1.32 van de regels van het bestemmingsplan definieert "hoofdgebouw" als volgt:
"gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."
Artikel 6.1 luidt:
"De voor ‘Centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
c. winkels, waaronder supermarkten;
[…]."
Artikel 6.2.2 luidt:
"Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen het bouwvlak;
b. winkels, kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen, bedrijven en horeca zijn uitsluitend toegestaan op de begane grondlaag en eventueel daaronder gelegen kelderverdiepingen;
[…]."
3.2. Op basis van wat op de zitting met partijen aan de hand van de bij de gewijzigde aanvraag en het besluit van 1 april 2020 tot verlening van de omgevingsvergunning behorende tekeningen is besproken, stelt de Afdeling het volgende vast. Het bouwplan voorziet niet in het realiseren van een verdiepingsvloer. Dit betekent dat het bouwplan voorziet in het realiseren van een supermarkt op alleen de begane grondlaag met een totaaloppervlakte van 1.552 m2 bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo). Gelet hierop maakt een verdieping dus geen deel uit van het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend en heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verleende omgevingsvergunning niet in strijd is met artikel 6.2.2, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Artikel 2.7 van de Wabo
4. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwplan in strijd is met artikel 2.7, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag om omgevingsvergunning heeft ten onrechte geen betrekking op het verrichten van een activiteit in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c en i, van de Wabo. Daardoor ziet de aanvraag niet op alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten. Daarnaast is ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gevolgd.
4.1. Artikel 2.7 van de Wabo luidt:
"1 Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
[…]."
Artikel 2.10, tweede lid, luidt:
"In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
4.2. Diahome heeft aangevoerd dat de aanvraag ook betrekking had moeten hebben op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan doordat is voorzien in een verdieping boven een deel van de begane grond. Dat een trap naar de verdieping op de tekeningen ontbreekt maakt dat volgens Diahome niet anders, omdat deze vergunningvrij mag worden gerealiseerd.
4.3. Zoals de Afdeling hiervoor onder 3.2 heeft overwogen, is er geen strijd met artikel 6.2.2, aanhef en onder, b, van de planregels, omdat een verdiepingsvloer geen onderdeel uitmaakt van het bouwplan waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Dit betekent dat het college de aanvraag op dit punt niet hoefde aan te merken als een aanvraag voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarom bestaat er op dit punt ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten toepassen.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo
4.4. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, niet in de weg staat aan een beroep op de normen zoals vermeld in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De rechtbank heeft daarom de beroepsgrond dat een vergunning op grond van de Wnb aangevraagd had moeten worden, omdat niet kan worden uitgesloten dat de stikstofdepositie als gevolg van de bouw en het gebruik van de in het bouwplan voorziene supermarkt van invloed is op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, ten onrechte niet besproken.
Ten eerste wijst Diahome erop dat toepassing van artikel 8:69a van de Awb in strijd is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus, van 25 juni 1998 (hierna: Verdrag van Aarhus). Diahome verzoekt de Afdeling hierover prejudiciële vragen te stellen. De materiële en formele rechtmatigheid van een besluit dat onder het toepassingsbereik van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus valt moet bestreden kunnen worden. Diahome verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7. Het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste beperkt de ruime toegang tot de rechter, omdat belanghebbenden zich op basis van dat artikel slechts kunnen beroepen op gronden die strekken tot bescherming van hun belangen. Het Verdrag van Aarhus kent deze beperking echter niet. Volgens Diahome heeft de rechtbank ook ten onrechte verwezen naar jurisprudentie over de Duitse Schutznorm, omdat deze norm afwijkt van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste.
Daarnaast wijst Diahome erop dat twee Natura 2000-gebieden op 786 m respectievelijk 1.800 m van het perceel liggen waar het bouwplan is voorzien. Volgens Diahome hebben de bewoners van het naast het perceel gelegen gebouw gekozen voor deze locatie vanwege de goede kwaliteit van de leefomgeving. Onderdeel van deze leefomgeving zijn volgens Diahome de duinen die deel uitmaken van het Natura 2000-gebied die op loopafstand zijn gelegen. Als deze duinen verdwijnen door een teveel aan stikstofdepositie, raakt dit ook aan het belang van Diahome, als eigenaar van het naast het perceel gelegen gebouw. Mogelijk verliest Diahome huurders en wordt de verhuurbaarheid van het gebouw aangetast. Deze belangen zijn zodanig met elkaar verweven dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van Diahome.
4.5. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
4.6. Daargelaten of de rechtbank wel of niet terecht heeft verwezen naar jurisprudentie over de zogeheten Duitse Schutznorm, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 5.5, komt de toepassing van het relativiteitsvereiste niet in strijd met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus. De Afdeling ziet in het door Diahome genoemde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021 over een beroepsgrond van een particulier die een beroep doet op normen die niet zijn geschreven met het oog op de bescherming van zijn belangen geen aanleiding om hier anders over te oordelen of om hier prejudiciële vragen over te stellen. Zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1907, onder 15.2.
4.7. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) volgt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
4.8. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken kennelijk niet tot bescherming van bedrijfseconomische belangen. In de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.54, heeft de Afdeling overwogen dat de bedrijfseconomische belangen van een appellant echter zo verweven kunnen zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het betrokken Natura 2000-gebied, een belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze appellant (uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:349 (Zandsuppletie Roggenplaat)). Geen verwevenheid wordt aangenomen wanneer de bedrijfsvoering niet beïnvloed wordt door de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied, bijvoorbeeld omdat de afstand tussen de bedrijfsgronden en het Natura 2000-gebied te groot is. Verwevenheid wordt ook niet aangenomen wanneer er een te ver verwijderd verband bestaat tussen het bedrijfseconomische belang en het belang van de natuurbescherming (uitspraken van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839 (Terschelling) en 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3655 (Terneuzen)).
4.9. De Afdeling stelt vast dat het naast het perceel waar het bouwplan is voorzien gelegen perceel dat in eigendom is van Diahome buiten de grenzen ligt van een Natura 2000-gebied. De door Diahome bedoelde Natura 2000-gebieden maken, gezien de grote afstand waarop de genoemde gebieden zijn gelegen, ook geen deel uit van de directe leefomgeving van de bewoners en huurders van het winkel- en wooncomplex waarvan Diahome eigenaar is. Dat de verhuurbaarheid van het winkel- en wooncomplex van Diahome mogelijk wordt aangetast, omdat de kwaliteit van de leefomgeving zou veranderen, is een bedrijfseconomisch belang. Daarover heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het bedrijfseconomische belang van Diahome in een te ver verwijderd verband staat met het belang van de natuurbescherming om verwevenheid tussen deze belangen te kunnen aannemen. Het belang van de bewoners en huurders werkt hooguit indirect door in het belang van Diahome. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839, onder 7.4. De conclusie is dan ook dat de bepalingen van de Wnb in dit geval kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van Diahome. De rechtbank heeft dan ook de beroepsgrond in zoverre terecht niet inhoudelijk besproken.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met het Paraplu Bestemmingsplan Parkeren
Parkeerbehoefte
5. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het Paraplu Bestemmingsplan Parkeren. Daartoe voert Diahome aan dat het bouwplan leidt tot een tekort aan parkeerplaatsen waardoor onaanvaardbare parkeeroverlast zal ontstaan. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan te laag is vastgesteld. Daarbij wijst Diahome erop dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbij gegaan dat de supermarkt niet alleen een bvo heeft op de begane grond van 1.552 m2 maar ook een bvo van 130 m2 op de eerste verdieping. Daardoor moeten naast de 56 parkeerplaatsen voor de begane grond nog 9 extra parkeerplaatsen worden gerealiseerd.
5.1. Artikel 3.1.1 van de regels van het Paraplu Bestemmingsplan Parkeren luidt:
"Het gebruiken en / of bebouwen van gronden is uitsluitend toegestaan indien voldaan wordt aan de gemeentelijke parkeernormen (met bijbehorende eisen voor locatie en inrichting) ten behoeve van (vracht)auto's en overige verkeersvoertuigen en de bijhorende bepalingen omtrent de ontsluiting en bevoorrading zoals die zijn neergelegd in 'Nota Parkeren en Stallen Noordwijk 2013', dan wel de opvolger daarvan. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening."
5.2. Zoals op de zitting is vastgesteld, zijn partijen het erover eens dat voor de in het bouwplan voorziene supermarkt op grond van bijlage 1 bij de Nota Parkeren en Stallen Noordwijk 2013 (hierna: parkeernota) een parkeernorm geldt van 3,6 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. In het besluit van 1 april 2020 staat: "Op grond van de parkeernota geldt voor de in het centrum geplande winkel (een fullservice supermarkt, middelhoog-hoog prijs) een parkeernorm van 3,6 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. De geplande winkel heeft een bvo van 1.552 m2, zodat hiervoor 55,87 parkeerplaatsen moeten worden aangelegd."
5.3. Zoals de Afdeling hiervoor onder 3.2 heeft overwogen, maakt een verdieping geen onderdeel uit van het bouwplan. Daarvoor is dus ook geen omgevingsvergunning verleend. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bij het berekenen van de parkeerbehoefte voor de supermarkt kon uitgaan van een bvo van 1.552 m2 op de begane grond. Dit betekent dat de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan (zonder compensatie van wegvallende parkeerplaatsen) totaal 56 parkeerplaatsen is.
Het betoog slaagt niet.
Het vervallen van 21 parkeerplaatsen
6. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat als gevolg van het bouwplan op een deel van de Bronckhorststraat feitelijk ongeveer 30 openbare parkeerplaatsen vervallen en niet slechts
21 parkeerplaatsen, waarvan de rechtbank is uitgegaan. Hoewel op de betreffende locatie 21 parkeervakken zijn ingetekend, is deze belijning jarenlang niet zichtbaar geweest, waardoor in de parkeervakken feitelijk meer auto’s werden geparkeerd dan 21. Het college had dus meer parkeerplaatsen moeten compenseren dan 21.
6.1. In paragraaf 5.1 van de parkeernota staat onder meer: "Ook het aantal wegvallende bestaande parkeerplaatsen moet worden gecompenseerd. De combinatie van de nieuwe behoefte door toevoeging van functies en het compenseren van bestaande parkeerplaatsen (voor blijvende functies) is de grondslag voor het bepalen van de parkeereis."
6.2. In het besluit van 1 april 2020 staat onder meer: "Daarnaast is het geplande parkeerterrein gesitueerd over 21 bestaande openbare parkeerplaatsen aan de Bronckhorststraat. Deze 21 parkeerplaatsen dienen met het bouwplan te worden gecompenseerd. Voorts gaan met het realiseren van de in- en uitweg 2 parkeerplaatsen verloren, welke eveneens moeten worden gecompenseerd. Hetzelfde geldt voor de 4 parkeerplaatsen die verloren gaan als gevolg van het permanent maken van de laad- en losruimte aan de Raadhuisstraat. […] De totale parkeerbehoefte van het bouwplan komt hiermee op (55,87 + 21 + 2 + 4) 82,87. Het geplande parkeerterrein voorziet in 90 parkeerplaatsen, zodat (ruim) in de benodigde parkeerbehoefte wordt voorzien."
6.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat op een deel van de Bronckhorststraat feitelijk meer auto’s worden geparkeerd dan de 21 parkeerplaatsen die daar beschikbaar zijn, niet betekent dat deze feitelijk gebruikte parkeerplaatsen allemaal gecompenseerd moeten worden. Op grond van de parkeernota moet immers worden uitgegaan van de bestaande parkeerplaatsen die wegvallen en niet van het aantal auto’s dat daar feitelijk wordt geparkeerd. Het college kon daarom uitgaan van het op een deel van de Bronckhorststraat vervallen van de 21 bestaande parkeerplaatsen. De Afdeling stelt overigens vast dat ook in het door Diahome overgelegde parkeeronderzoek van Goudappel Coffeng van 23 december 2020 staat dat aan de Bronckhorststraat 21 parkeerplaatsen vervallen als gevolg van het bouwplan.
Het betoog slaagt niet.
Het vervallen van 11 parkeerplaatsen
7. Diahome betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat als gevolg van het bouwplan nog eens minimaal 11 openbare parkeerplaatsen vervallen. Deze parkeerplaatsen zijn ten onrechte niet gecompenseerd in het bouwplan. Volgens Diahome is daarbij sprake van een openbaar parkeerterrein. Daarbij verwijst Diahome naar het parkeeronderzoek van Goudappel Coffeng van 23 december 2020. Ook verwijst Diahome naar wat hierover staat in de parkeernota en naar de uitspraken van de Afdeling van 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:9, en 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2087.
7.1. Diahome betoogt terecht dat de rechtbank eraan is voorbij gegaan dat als gevolg van het bouwplan 11 parkeerplaatsen vervallen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende onderbouwd in hoeverre het bouwplan in overeenstemming met de parkeernota voorziet in voldoende parkeerplaatsen als gevolg van het vervallen van de
11 parkeerplaatsen op het terrein waar het bouwplan is voorzien. Het gaat daarbij om de parkeerplaatsen naast de 17 parkeerplaatsen bij de Kerkstraatpassage, op de zitting nader aangeduid als vak A. De Afdeling stelt vast dat het bouwplan voorziet in 89 parkeerplaatsen. Bij een gebleken noodzaak om op grond van de parkeernota ook deze 11 parkeerplaatsen te compenseren zou de totale parkeerbehoefte van het bouwplan komen op 94. Dit betekent in dat geval dat het bouwplan op dit punt niet voldoet aan het in de parkeernota gestelde hoofddoel dat de initiatiefnemer van een ontwikkeling er alles aan doet om te voorzien in de parkeerbehoefte op eigen terrein. Op grond van de parkeernota is het onder omstandigheden mogelijk om van bovengenoemde hoofdregel af te wijken, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Zo staat in de parkeernota: "Het is dan aan de initiatiefnemer om aan te tonen op grond waarvan dat zou moeten gebeuren. Het college van burgemeester en wethouders heeft mandaat om een gewijzigde parkeereis op te leggen of, in uitzonderlijke gevallen, vrijstelling te verlenen. Indien de ontwikkelaar wenst af te wijken van de parkeereis dienen verschillende stappen te worden doorlopen. De bewijslast ligt bij de initiatiefnemer van de bouwontwikkeling." Deze stappen worden vervolgens in de parkeernota beschreven.
Het vorenstaande betekent dat het college voor de 5 parkeerplaatsen die, bij een gebleken noodzaak om deze op grond van de parkeernota te compenseren, voor het bepalen van de geldende parkeereis resteren nader zal moeten beoordelen en onderbouwen op welke wijze het bouwplan in zoverre voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Het besluit van
1 april 2020 is op dit punt in strijd genomen met artikel 3:2 en Pro artikel
7:12 van de Awb.
Het betoog slaagt.
Het vervallen van 17 parkeerplaatsen
8. Diahome betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Afdeling in haar uitspraak van 27 juni 2018 heeft geoordeeld dat er geen verplichting zou bestaan 17 parkeerplaatsen die zijn vervallen bij de Kerkstraatpassage te compenseren, omdat [vergunninghoudster] deze parkeerplaatsen in eigendom heeft of zal verkrijgen zonder kwalitatieve verplichting de parkeerplaatsen in stand te houden. De voorwaarden van de voor dat perceel op 9 maart 1989 verleende omgevingsvergunning gelden volgens Diahome op grond van artikel 2.25 van de Wabo ook voor [vergunninghoudster]. Deze parkeerplaatsen mogen dan ook niet vervallen zonder dat deze moeten worden gecompenseerd. De rechtbank is hier volgens Diahome ten onrechte aan voorbij gegaan. Diahome verwijst in dat verband ook naar de parkeernota. Het bouwplan voorziet ten onrechte niet in compensatie van parkeerplaatsen die als gevolg van het bouwplan vervallen, aldus Diahome.
8.1. Ingevolge artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo geldt een omgevingsvergunning voor een ieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
8.2. Zoals de Afdeling heeft vastgesteld, voorziet het bouwplan in het realiseren van 89 parkeerplaatsen op eigen terrein, waaronder het terrein waarop de 17 door Diahome bedoelde parkeerplaatsen zijn gelegen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2121, onder 10.1, waarin het ook ging om de voor de op het perceel voorziene ontwikkeling verleende omgevingsvergunning, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [vergunninghoudster] niet is gehouden tot naleving van de voorwaarde van de vergunning uit 1989. Die verplichting is immers niet aan haar gericht. De Afdeling heeft in die uitspraak vervolgens overwogen dat [vergunninghoudster] daarom niet is gehouden tot compensatie van de 17 parkeerplaatsen aan de kant van de Kerkstraatpassage voor het complex aan de Kerkstraat. De Afdeling ziet in wat Diahome daarover heeft aangevoerd geen aanleiding daar nu anders over te oordelen. Weliswaar heeft [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een nieuwe winkelruimte op de locatie waar voorheen de bij het gebouw aan de Kerkstraat 52 t/m 54 behorende parkeerplaatsen aanwezig waren, maar dit doet er niet aan af dat zij gelet op artikel 2.25 van de Wabo niet kan worden gezien als degene die verantwoordelijk is dat aan het bij de vergunning van 9 maart 1989 behorende voorschrift wordt voldaan.
Over de compensatieplicht op grond van de parkeernota overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat in de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018 geen oordeel is gegeven over de vraag of [vergunninghoudster] op grond van de parkeernota gehouden was parkeerplaatsen te compenseren. Diahome betoogt naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht dat de rechtbank eraan is voorbij gegaan dat het college voor de 17 parkeerplaatsen bij de Kerkstraatpassage, die als gevolg van het bouwplan vervallen, moet onderbouwen in hoeverre het bouwplan in overeenstemming met de parkeernota voorziet in voldoende parkeerplaatsen als gevolg van het vervallen van deze 17 parkeerplaatsen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dit in de besluitvorming onvoldoende onderbouwd. De totale parkeerbehoefte van het bouwplan zou bij een gebleken noodzaak om op grond van de parkeernota ook deze
17 parkeerplaatsen te compenseren betekenen dat het aantal te realiseren parkeerplaatsen komt op 111 parkeerplaatsen. Dit betekent in dat geval dat het bouwplan ook op dit punt niet voldoet aan het in de parkeernota gestelde hoofddoel dat de initiatiefnemer van een ontwikkeling er alles aan doet om te voorzien in de parkeerbehoefte op eigen terrein. Voor het overige verwijst de Afdeling naar wat onder 7.1 is overwogen over het vervallen van
11 parkeerplaatsen.
Het vorenstaande betekent dat het college voor de 17 parkeerplaatsen die, bij een gebleken noodzaak om deze op grond van de parkeernota te compenseren, voor het bepalen van de geldende parkeereis resteren nader zal moeten beoordelen en onderbouwen op welke wijze het bouwplan in zoverre voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Tezamen bezien met de in overweging 7.1 genoemde 5 parkeerplaatsen gaat het om
22 parkeerplaatsen. Het besluit van 1 april 2020 is op dit punt genomen in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Normen parkeerplaatsen
9. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat van het parkeerterrein dat op het perceel wordt gerealiseerd ten behoeve van het bouwplan slechts 11 parkeerplaatsen voldoen aan de richtlijnen zoals neergelegd in de ASVV en de NEN 2443:2013 (Parkeren en stallen van personenauto’s op terreinen en in garages). De overige parkeerplaatsen voldoen daar niet aan omdat deze bij haaksparkeren met een hoek van 70 graden niet tenminste 2,50 m breed zijn. Daarbij wijst Diahome ook op de definitie van een parkeerplaats in de Nota Parkeernormen 2020 en naar het parkeeronderzoek van Goudappel Coffeng van 23 december 2020.
9.1. De Afdeling stelt vast dat in de parkeernota geen eisen zijn gesteld aan de (minimale) afmetingen van de parkeerplaatsen aan de hand van de ASVV of de NEN 2443:2013. Voor zover Diahome heeft verwezen naar de definitie van een parkeerplaats in de Nota Parkeernormen 2020, is daarover op de zitting vastgesteld dat voor het bouwplan uitgegaan moet worden van de parkeernota uit 2013. Alleen al daarom komt geen betekenis toe aan wat in de Nota Parkeernormen 2020 is opgenomen over de definitie van een parkeerplaats. Het college heeft in de besluitvorming en op de zitting toegelicht dat de afmeting van de geplande parkeerplaatsen zodanig is dat hiervan feitelijk gebruik kan worden gemaakt. Met wat Diahome heeft aangevoerd, heeft Diahome onvoldoende concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor het oordeel dat geen sprake is van bruikbare parkeerplaatsen.
Het betoog slaagt niet.
Bouwbesluit 2012
10. Diahome betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Dit omdat het college ten onrechte niet heeft getoetst aan het Bouwbesluit 2012 en het bouwplan daarmee in strijd is.
Volgens Diahome heeft de rechtbank ten aanzien van de brandveiligheidsnormen in het Bouwbesluit 2012 over vluchtroutes en loopafstanden ten onrechte overwogen dat deze normen op grond van artikel 8:69a van de Awb niet strekken tot bescherming van de belangen van Diahome. Diahome wijst in dat verband op de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680. Volgens Diahome is de daarin genoemde correctie op de toepassing van artikel 8:69a in dit geval aan de orde. Daarbij beroept Diahome zich op het gelijkheidsbeginsel. Omdat Diahome voor haar naastgelegen gebouw wel aan alle normen van het Bouwbesluit 2012 moet voldoen en hierdoor kosten heeft moeten maken, terwijl [vergunninghoudster] niet aan alle normen zou hoeven voldoen, wordt Diahome benadeeld. Volgens Diahome is het bouwplan in strijd met artikel 2.102, vierde lid, van het Bouwbesluit 2012, omdat ruim 5% van het vloeroppervlak niet voldoet aan de vereiste loopafstanden en de vluchtveiligheid daardoor niet is gewaarborgd.
De rechtbank heeft volgens Diahome verder niet onderkend dat het bouwplan in strijd is met de artikelen 1.3 en 2.81 van het Bouwbesluit 2012, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat voldaan is aan de functionele of prestatie-eis uit het Bouwbesluit. In dat kader wijst Diahome op een ‘second opinion brandveiligheid NEN 6060 en Bouwbesluit’ van 23 december 2020 (hierna: second opinion). De brandwerendheid is slechts 90 minuten in plaats van 120 minuten en dat is volgens Diahome te laag ten opzichte van de maatgevende vuurlast van 107 kg vurenhout per m2. Ook bestaat strijd met artikel 2.10, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, omdat niet duidelijk is of het dak 30 minuten standhoudt in geval van brand. Bovendien bevat het Masterplan Brandveiligheid van 21 mei 2019, dat aan de verleende omgevingsvergunning ten grondslag ligt, volgens Diahome enkele feitelijke onjuistheden.
Toepassing artikel 8:69a van de Awb
10.1. In de uitspraak van 16 maart 2016, onder 18.1, ECLI:NL:RVS:2016:732, heeft de Afdeling een correctie op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb aanvaard. Die correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680, die de Afdeling volgens voormelde uitspraak deelt, is vermeld dat voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel nodig is dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen.
10.2. De Afdeling zal daarom hierna nagaan of vanwege het beroep van Diahome op het gelijkheidsbeginsel aanleiding bestaat om over te gaan tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat in dit geval geen aanleiding voor een dergelijke correctie. Daarbij betrekt de Afdeling dat op de zitting is komen vast te staan dat bij de verlening van de vergunningen voor de nieuwbouw van het naastgelegen gebouw van Diahome in 2005 niet is getoetst aan het Bouwbesluit 2012 en geen sprake is van wettelijke voorschriften die voldoende vergelijkbaar zijn. Alleen al daarom is geen sprake van gelijke gevallen. Dit betekent dat de rechtbank terecht de beroepsgrond over het
Bouwbesluit 2012, voor zover deze grond ziet op vluchtroutes en loopafstanden, niet heeft besproken.
Herhaling van beroepsgronden
10.3. De gronden over het Bouwbesluit 2012 die Diahome voor het overige, onder meer over brandwerendheid en sterkte bij brand, in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep hierover heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Diahome heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de daarin onder 7.1 en 7.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Gelet op wat in overwegingen 7.1 en 8.2 staat is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover aangevallen. Dit betekent dat het aan de verleende omgevingsvergunning verbonden voorschrift over de fietsparkeerplaatsen in stand blijft.
12. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overwegingen 7.1 en 8.2, ziet het gebrek in de besluitvorming op de onderbouwing van het aantal parkeerplaatsen dat is voorzien in het bouwplan. Het is aan het college om aan de hand van de parkeernota nader te beoordelen en te onderbouwen of en op welke wijze met het bouwplan, in verband met het door het bouwplan vervallen van 11 en 17 bestaande parkeerplaatsen op het terrein waar het bouwplan is voorzien, in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 1 april 2020 vernietigen, voor zover de rechtbank dat al niet had gedaan, wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb, omdat het besluit over parkeren onzorgvuldig is genomen en een deugdelijke motivering ontbreekt. De Afdeling zal het college opdragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en zal daarvoor een termijn stellen.
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
14. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 juli 2021 in zaak nr. 20/1185, voor zover aangevallen;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 1 april 2020, met kenmerk D2020-042381, voor zover de rechtbank dat al niet had gedaan;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk op om binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij Diahome N.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk aan Diahome N.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Plambeck
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2023
159-866