Uitspraak
202102111/1/R2.
Datum uitspraak: 23 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: gedeputeerde staten),
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 februari 2021 in zaken nrs. 20/10216 en 20/10243 in het geding tussen:
gedeputeerde staten
en
het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2020 heeft het college aan Zonnepark Agger B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk realiseren van een zonneveld op een aantal percelen ten zuidwesten van de kern Woensdrecht.
Bij uitspraak van 24 februari 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door gedeputeerde staten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben gedeputeerde staten hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Zonnepark Agger B.V. en LC Energy B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desgevraagd een deskundigenverslag uitgebracht. Gedeputeerde staten, het college, Zonnepark Agger B.V. en LC Energy B.V. hebben hun zienswijze daarover naar voren gebracht.
Het college, Zonnepark Agger B.V. en LC Energy B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 17 oktober 2022 behandeld, waar gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. G.C. Toenbreker en P.E.H. Peeters, en het college, vertegenwoordigd door C.J. Meulblok en R. Meijer, bijgestaan door mr. J. Kevelam, advocaat te Almelo, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting Zonnepark Agger B.V. en LC Energy B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J. Kevelam, advocaat te Almelo, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Zonnepark Agger B.V. heeft op 15 mei 2020 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonneveld ten zuidwesten van de kern Woensdrecht in de Zuidpolder op de percelen kadastraal bekend sectie E, nummers 454, 450, 449, 54, 326 en 57 voor een termijn van 25 jaar.
Het ontwerpbesluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning is op 13 augustus 2020 door het college ter inzage gelegd. Tegen dit ontwerpbesluit zijn zienswijzen ingediend, onder meer door gedeputeerde staten. Bij besluit van 18 november 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor een periode van 25 jaar. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en het gebruik van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
2. Het projectgebied waar het zonneveld is voorzien ligt onder meer in de bestemmingsplannen "Buitengebied, partiële herziening 2019", "Buitengebied, geconsolideerde versie 2019", "Buitengebied, partiële herziening 2016", en de "Actualisatie bestemmingsplan Buitengebied".
Voor zover hier van belang, rusten op de gronden in het projectgebied de enkelbestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", "Natuur" en "Verkeer-Zandpad". Ook zijn aan de percelen de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 2" en "Waarde - Archeologie 3" en onder meer de gebiedsaanduidingen "cultuurhistorisch waardevol gebied", "overige zone -groenblauwe mantel" en "attentiegebieden ehs" toegekend.
Toetsingskader
3. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing, omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie voor hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie.
3.1. De wettelijke bepalingen en relevante regelgeving zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor het realiseren van het zonneveld op de gekozen locatie voor een periode van 25 jaar heeft kunnen verlenen. Voor zover hier van belang, overweegt de rechtbank daartoe dat het college het bestreden besluit op zorgvuldige wijze heeft voorbereid. De raad van de gemeente Woensdrecht heeft op 3 juli 2019 het "Uitnodigingskader zonne-energie" (hierna: het Uitnodigingskader) vastgesteld, waarin een afweging is gemaakt tussen geschikte locaties voor zonne-energie en de beoogde projectlocatie is aangewezen als een "kansrijk gebied". Hierdoor was het college naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden om bij het besluit op de aanvraag van de vergunning alternatieve locaties voor het zonneveld te onderzoeken. De rechtbank overweegt verder dat de inhoud van het Uitnodigingskader in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Als gedeputeerde staten zich niet konden vinden in de selectie van de kansrijke gebieden voor zonne-energie, dan hadden zij het college daarvan na de vaststelling en toezending van het Uitnodigingskader op de hoogte moeten stellen, aldus de rechtbank. Dat gedeputeerde staten van die mogelijkheid geen gebruik hebben gemaakt, moet naar het oordeel van de rechtbank voor hun eigen risico blijven. Ook is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, waarin een zorgvuldige en deugdelijk gemotiveerde afweging is gemaakt. De rechtbank is verder niet gebleken dat het college de cultuurhistorische waarden van het gebied niet of onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.
Het hoger beroep
Vooroverleg
5. Gedeputeerde staten stellen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen vooroverleg over de omgevingsvergunning met de provincie heeft gevoerd, als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Het college heeft hiermee volgens gedeputeerde staten in strijd met artikel 6.18 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) gehandeld.
5.1. Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de Afdeling deze beroepsgrond niet inhoudelijk hoeft te bespreken, omdat gedeputeerde staten in hoger beroep voor het eerst aanvoeren dat het college in strijd met artikel 6.18 van het Bor heeft gehandeld. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst het college naar de uitspraken van de Afdeling van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:439, en 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3345. Volgens het college bestaat er ook geen wettelijke verplichting om gedeputeerde staten te betrekken bij de voorbereiding van het Uitnodigingskader.
5.2. Anders dan het college stelt, is er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een nieuwe beroepsgrond. Daartoe overweegt de Afdeling dat in het beroepschrift, en overigens ook in de zienswijze, van gedeputeerde staten staat dat er met hen geen bestuurlijk (voor)overleg over de omgevingsvergunning voor het zonneveld is gevoerd. Ook hebben gedeputeerde staten op de zitting toegelicht dat de hoger beroepsgrond over het ontbreken van vooroverleg is aangevoerd in het kader van het oordeel van de rechtbank over de zorgvuldigheid van de besluitvorming. Door onder meer het procedurele gebrek dat het college geen (voor)overleg over de omgevingsvergunning voor het zonneveld met hen heeft gevoerd, is het bestreden besluit volgens gedeputeerde staten niet op zorgvuldige wijze voorbereid. Naar het oordeel van de Afdeling hebben gedeputeerde staten gelijk en is geen sprake van een nieuwe beroepsgrond, maar van een nadere motivering van een eerder aangevoerde beroepsgrond.
Gelet hierop heeft de rechtbank de beroepsgrond van gedeputeerde staten over het ontbreken van bestuurlijk vooroverleg ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
Het betoog slaagt.
5.3. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze beroepsgrond in het hiernavolgende bespreken.
De Afdeling overweegt dat het college op grond van artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro, gelezen in samenhang met artikel 6.18 van het Bor, verplicht was om bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning vooroverleg te voeren met gedeputeerde staten. Het bestuurlijk vooroverleg, als bedoeld in deze wettelijke bepalingen, is in beginsel vormvrij, maar moet plaatsvinden voordat het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. De reden hiervoor is dat het bestuursorgaan dat de omgevingsvergunning verleent de uitkomsten van het vooroverleg in de besluitvorming moet betrekken. Hoewel het college niet is gebonden aan het standpunt van gedeputeerde staten in het kader van vooroverleg, neemt dat naar het oordeel van de Afdeling niet weg dat het college de procedure zodanig vorm dient te geven dat de vooroverlegreactie van gedeputeerde staten van reële betekenis kan zijn in de besluitvorming. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:961 (onder 3-3.6). Daarvan is in dit geval geen sprake geweest. Er heeft op 27 oktober 2020 weliswaar een ambtelijk overleg plaatsgevonden tussen partijen over de zienswijze van gedeputeerde staten, maar uit onder meer paragraaf 6.3.3 van de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat er geen bestuurlijk vooroverleg is gevoerd. Het college heeft dit op de zitting ook erkend. De omgevingsvergunning is hierdoor in strijd met de verplichting tot het voeren van vooroverleg, als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Bro en gelezen in samenhang met artikel 6.18 van het Bor, verleend.
5.4. De Afdeling ziet echter aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. Daartoe overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat gedeputeerde staten door het gebrek zijn benadeeld.
Zij zijn in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen en zij hebben beroep en hoger beroep ingesteld. Hierdoor hebben gedeputeerde staten hun bezwaren tegen de vergunningverlening voldoende naar voren kunnen brengen en de provinciale belangen op een adequate wijze kunnen behartigen. De omgevingsvergunning is door de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 24 juni 2021 bovendien nog niet in werking getreden. Verder is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat andere (niet-)belanghebbenden door de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb zijn benadeeld, omdat artikel 3.1.1 van het Bro uitsluitend is gericht op andere bestuursorganen.
De cultuurhistorische waarden
6. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de rechtbank heeft miskend dat de ontwikkeling die de omgevingsvergunning mogelijk maakt niet in overeenstemming is met de artikelen 3.29 en 3.41, eerste lid en onder b, van de Interim Verordening Noord-Brabant (hierna: IOV). Daartoe voeren zij aan dat het college de cultuurhistorische waarden van het (project)gebied onvoldoende in de besluitvorming en in de afweging over de locatiekeuze heeft betrokken. Volgens gedeputeerde staten heeft het college pas bij de inrichting en de landschappelijke inpassing van de zonnepanelen rekening gehouden met het behoud van de cultuurhistorische waarden, zoals vastgelegd in rijks-, provincia(a)l(e) en gemeentelijk(e) beleid en/of regelgeving, terwijl het college hiermee bij de keuze voor een locatie al rekening had moeten houden. De projectlocatie is in het Uitnodigingskader aangemerkt als "Kansrijk gebied", waar zonnevelden onder voorwaarden mogelijk zijn, maar gedeputeerde staten menen dat bij ruimtelijke ontwikkelingen in deze gebieden ook een afweging moet plaatsvinden of, en op welke locaties, een zonneveld gerealiseerd kan worden. Dit volgt volgens hen uit afdeling 3.1.2 van de IOV. Ook stellen gedeputeerde staten dat zij niet op het vastgestelde Uitnodigingskader konden reageren, omdat er tegen dit beleidsdocument geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend en het college hen niet anderszins bij de totstandkoming van het Uitnodigingskader heeft betrokken. Doordat bij het opstellen van het Uitnodigingskader geen rekening is gehouden met het rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid, vinden gedeputeerde staten de daarin opgenomen zonering onduidelijk. Volgens hen zijn de polder en de waterloop deels als "Kansrijk gebied" en deels als "Ontsluitingsgebied" aangewezen, terwijl daarvoor vanuit cultuurhistorisch oogpunt hetzelfde regime zou moeten gelden. De rechtbank heeft volgens gedeputeerde staten miskend dat het college daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld.
6.1. Het college stelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat in het projectgebied een zonneveld gerealiseerd kan worden, mits er sprake is van een zorgvuldige inpassing. De locatie is in het Uitnodigingskader ook opgenomen als "Kansrijk gebied" voor zonneparken. Doordat het Uitnodigingskader volgens het college rechtmatig is vastgesteld, kunnen de daarin gemaakte locatiekeuzes niet in deze procedure ter toetsing voorliggen. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat het Uitnodigingskader of de omgevingsvergunning in strijd met (hogere) wet- en regelgeving, beleid of algemene beginselen van behoorlijk bestuur is vastgesteld of verleend, aldus het college. Voor zover gedeputeerde staten aanvoeren dat de verlening van de omgevingsvergunning niet in overeenstemming is met het rijks- en gemeentelijke beleid, stelt het college zich op het standpunt dat dit een nieuwe beroepsgrond is die de Afdeling buiten beschouwing moet laten. Ten aanzien van de zorgvuldige inpassing van het zonneveld op de projectlocatie stelt het college dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de zichtlijnen in de polder. De zonnepanelen en de landschappelijke inpassing zijn volgens het college laag bij de grond gehouden om de ruimtelijke invloed daarvan te beperken en de ruimtelijke "leesbaarheid" van de poldermaat en de Agger, vanaf onder meer de Brabantse Wal, te behouden. Daarnaast worden de ontsluitingsstructuur en het verkavelingspatroon in stand gehouden tijdens de aanwezigheid van het zonneveld, aldus het college. Door de inrichting van het zonneveld zal het verkavelingspatroon worden benadrukt. Zo wordt er op de (historische) verkavelingslijn tussen de twee noordelijke percelen een brede kruidenrijke strook aangebracht, waardoor volgens het college meer afstand ontstaat tussen de percelen langs de Agger en het perceel in de Zuidpolder. Dit zorgt ervoor dat de (historische) verkaveling en de overgang van de Agger naar de Zuidpolder wordt benadrukt. Door ook aan de westzijde van het projectgebied een brede kruidenrijke strook te realiseren, wordt een bijdrage geleverd aan de versterking van de cultuurhistorische waarden van de Agger, aldus het college.
- Het gemeentelijk beleid in het Uitnodigingskader
6.2. De Afdeling stelt vast dat Rho Adviseurs in opdracht van de gemeente Woensdrecht het Uitnodigingskader in mei 2019 heeft opgesteld, omdat de gemeente de ambitie heeft om in 2035 alleen nog energie te gebruiken uit hernieuwbare bronnen en onafhankelijk te zijn van fossiele brandstoffen. Om ruimte te kunnen bieden aan initiatieven voor lokale duurzame energiebronnen, zoals zonneparken, staat in het Uitnodigingskader waar, en onder welke voorwaarden, in het buitengebied zonneparken zijn toegestaan en welke procedures daarvoor gelden. Uit hoofdstuk 4.2 van het Uitnodigingskader blijkt dat de gemeente daarvoor een onderscheid heeft gemaakt tussen verschillende gebiedscategorieën. Zo worden in de "kansrijke gebieden", zoals weergegeven op figuur 4.3 in het Uitnodigingskader, onder voorwaarden ruime mogelijkheden voor zonneparken geboden. Het gaat hierbij om de agrarische gronden ten westen van de Brabantse Wal (ten zuiden van de A58) waaraan in het bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening 2019" de bestemmingen "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - landschapswaarden" en "Agrarisch met waarden - natuur- en landschapswaarden" zijn toegekend. De in de bestemmingen doorklinkende natuur- en landschapswaarden vormen op voorhand weliswaar geen belemmering voor de realisatie van zonneparken, maar uit hoofdstuk 5 van het Uitnodigingskader blijkt dat de gemeente alleen medewerking verleent aan een initiatief als een integrale afweging is gemaakt. In deze afweging zijn de ruimtelijke situering en inpassing in de omgeving maatgevend, maar zijn ook andere aspecten, zoals de ruimtelijke, landschappelijke, ecologische en cultuurhistorische waarden van de locatie, de logische ruimtelijke begrenzing en de afstand ten opzichte van bebouwing in de omgeving, van belang. Initiatieven zijn mogelijk als de waarden en kenmerken van de betreffende gebieden behouden blijven, aldus het Uitnodigingskader.
6.3. De Afdeling overweegt dat de gemeente Woensdrecht ervoor heeft gekozen om beleid vast te stellen voor initiatieven voor lokale duurzame energiebronnen op het grondgebied van de gemeente. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het bij het opstellen van het Uitnodigingskader op voorhand geen gebieden voor mogelijke zonneparken heeft willen uitsluiten. Bij de aanwijzing van de drie gebiedscategorieën in het Uitnodigingskader heeft de gemeente geen doorslaggevende betekenis toegekend aan de cultuurhistorische waarden die op provinciaal niveau worden beschermd, maar volgens het college is bij de begrenzing van de gebiedscategorieën wel rekening gehouden met de cultuurhistorische waarden van het grondgebied van de gemeente. Het aspect "cultuurhistorische waarden" is niet expliciet in hoofdstuk 4 van het Uitnodigingskader opgenomen, maar uit de beschrijving in dit hoofdstuk blijkt dat de kwaliteit van het landschap een rol moet spelen bij de indeling van de gebiedscategorieën, aldus het college. Verder heeft het college op de zitting toegelicht dat bij de beoordeling van principeverzoeken en het verlenen van omgevingsvergunningen voor zonneparken een nadere afweging plaatsvindt. Door deze aanpak worden aanvragen voor het realiseren van zonneparken in kansrijke gebieden volgens het college beoordeeld aan de hand van zowel de criteria in het Uitnodigingskader als het rijks- en provinciaal beleid over cultuurhistorische waarden.
Naar het oordeel van de Afdeling sluit de formulering van afdeling 3.1.2 van de IOV niet uit dat er op gemeentelijk niveau beleid voor zonneparken kan worden vastgesteld. Dat neemt echter niet weg dat een besluit op een principeverzoek of de verlening van een omgevingsvergunning voor een zonneveld op een specifieke locatie in overeenstemming moet zijn met hogere regelgeving. Ook moet het college daarbij rekening houden met relevant rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid over (het behoud van) de cultuurhistorische waarden van een gebied. De Afdeling zal hierop in de onderstaande overwegingen ingaan.
- Nieuwe beroepsgronden?
7. Voor zover gedeputeerde staten in hun beroepschrift naar het landelijke en het gemeentelijke beleid over (het behoud van) de cultuurhistorische waarden hebben verwezen, gaat het naar het oordeel van de Afdeling, anders dan het college stelt, niet om nieuwe beroepsgronden. Daartoe overweegt de Afdeling dat gedeputeerde staten hiermee slechts hun standpunt dat de cultuurhistorische waarden van het projectgebied worden aangetast door de vergunningverlening nader hebben onderbouwd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat gedeputeerde staten in hun beroepschrift al de Belvedère-gebieden hebben genoemd en dat op de zitting is vastgesteld dat gedeputeerde staten hoofdzakelijk naar de niet meer geldende Nota Belvedère 1999 en het Unesco Global Geopark "Schelde-Delta" hebben verwezen om het belang van het behoud van de cultuurhistorische waarden te duiden. Doordat gedeputeerde staten in het beroepschrift hebben aangevoerd dat het college bij de vergunningverlening geen of onvoldoende rekening heeft gehouden met de cultuurhistorische waarden van het projectgebied, is ook de verwijzing naar het gemeentelijke beleid daaromtrent geen nieuwe beroepsgrond.
- Het deskundigenverslag van de STAB
7.1. De STAB heeft op verzoek van de Afdeling op 8 maart 2022 een deskundigenverslag uitgebracht waarin de gevolgen van het zonneveld voor de cultuurhistorische waarden van het projectgebied worden beschreven. Voor zover hier van belang, heeft de STAB aan de hand van de provinciale Cultuurhistorische Waardenkaart vastgesteld dat het projectgebied deel uitmaakt van de waardevolle gebieden "Brabantse Wal", "Zeekleipolders bij Woensdrecht" en "Zeekleigebied". Een essentieel aspect bij het gebied "Brabantse Wal" is volgens de STAB de bijzondere aardkundige structuur. Het vrije uitzicht vanaf de steilrand over de polders en het uitzicht vanuit de polders op de steilrand is bij dit gebied als "strategie" benoemd. De visuele relatie met de hogere delen van de Brabantse Wal, de relatie tussen de terreingesteldheid en de percelering, de dijken, de Putterkreek, Schipperskreek, Calfvensche Kreek, de Agger en de historische boerderijen zijn volgens de STAB essentiële aspecten bij het gebied "Zeekleipolders bij Woensdrecht". Ten aanzien van het "Zeekleigebied" staat in het deskundigenverslag dat een groot deel van het zeekleigebied zijn open karakter heeft behouden en dat het gebied grotendeels bestaat uit een primair landgebied met een krachtige landschappelijke uitstraling. Daarnaast blijkt volgens de STAB uit de Cultuurhistorische Waardenkaart, behorende bij de Erfgoedverordening van de gemeente Woensdrecht van 27 september 2018, dat de Zuidpolder is aangewezen als cultuurhistorisch landschap en cultuurhistorisch vlak. Hierbij is het geldende beleidsadvies "conform vigerend (provinciaal) beleid vastgelegd/vast te leggen in een bestemmingsplan". De Brilseweg en de Braakseweg zijn blijkens de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart polderwegen en er is tussen Woensdrecht en de Agger een zichtrelatie aanwezig. Ter plaatse van de Agger staan een houtwal en een nog bestaande waterkerende dijk of kade uit de periode 1500-1900.
Gezien de inhoud van de Cultuurhistorische Waardenkaarten van de provincie Noord-Brabant en de gemeente Woensdrecht komt de STAB tot de conclusie dat het projectgebied vijf cultuurhistorische waarden heeft. Volgens de STAB had het college moeten beoordelen of, en in welke mate, de onderstaande waarden door het zonneveld worden aangetast:
- De openheid van de Zuidpolder;
- De zichtbaarheid van de Agger en van contrast met de Zuidpolder;
- Verkavelingspatroon;
- Zichtrelatie (uitzicht) tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal;
- Wegpatroon van de Brilseweg en de Braakseweg (Polderkruis).
7.2. Naar aanleiding van het deskundigenverslag van de STAB hebben gedeputeerde staten, het college, Zonnepark Agger B.V. en LC Energy B.V. een zienswijze uitgebracht, waarin een gemotiveerde reactie is gegeven op het deskundigenverslag.
De STAB heeft onderzocht wat de gevolgen van het zonneveld voor de cultuurhistorische waarden van het projectgebied zijn, maar de Afdeling moet, zoals op de zitting ook is toegelicht, aan de hand van de beroepsgronden van gedeputeerde staten zelf beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor het zonneveld heeft mogen verlenen. Dit betekent dat de Afdeling in de hiernavolgende overwegingen zal ingaan op de beroepsgronden, maar dat mogelijk niet alle kritiekpunten op het STAB-advies aan de orde zullen komen, nu het immers niet het deskundigenverslag is dat ter toets voorligt.
- De verplichtingen op grond van de Interim Verordening Noord-Brabant
8. De Afdeling overweegt dat de nieuwvestiging van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen in het "Landelijk gebied" op grond van artikel 3.41, eerste lid en onder b, van de IOV is toegestaan, mits de locatie, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit, geschikt is. Ingevolge artikel 3.5, tweede lid, van de IOV houdt de zorgplicht voor een goede omgevingskwaliteit in dat rekening wordt gehouden met zorgvuldig ruimtegebruik, de waarden in een gebied met toepassing van de lagenbenadering en meerwaardecreatie. Van zorgvuldig ruimtegebruik is ingevolge artikel 3.6, eerste lid en onder a, van de IOV sprake als de toedeling van functies in beginsel plaatsvindt binnen bestaand ruimtebeslag voor bebouwing, tenzij nieuwvestiging mogelijk is op grond van de bepalingen in afdeling 3.1.2 van de IOV. Een ontwikkeling dient op grond van artikel 3.29, gelezen in samenhang met artikel 3.1, eerste lid en onder c, van de IOV mede te zijn gericht op het behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken, zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart.
8.1. De Afdeling stelt vast dat het ruimtelijk erfgoed van de provincie Noord-Brabant is vastgelegd in de Cultuurhistorische Waardenkaart 2010, eerste herziening 2016. De provincie heeft hiermee beoogd om het erfgoed dat van belang is voor de regionale identiteit een plaats te geven in de verdere ontwikkeling van de provincie. Volgens de provincie hangt het provinciaal cultuurhistorisch belang nauw samen met het provinciaal ruimtelijk belang, zoals opgenomen in de "Structuurvisie ruimtelijke ordening". De Cultuurhistorische Waardenkaart bestaat uit verschillende lagen, waarbij ook te zien is in welk cultuurhistorisch vlak en cultuurhistorisch landschap en in welke regio een projectgebied ligt. De Afdeling stelt vast dat uit de provinciale Cultuurhistorische Waardenkaart blijkt dat het projectgebied in het cultuurhistorisch vlak "Zeekleipolders bij Woensdrecht" ligt. Zoals de STAB in het deskundigenverslag terecht heeft vastgesteld, zijn de in de beschrijving bij dit cultuurhistorisch vlak genoemde waarden en kenmerken "de visuele relatie met de hogere delen van de Brabantse Wal", "de relatie tussen de terreingesteldheid en de percelering" en "de Agger" van belang. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt echter uit de "lijst met lagen" dat het projectgebied zich ook kenmerkt door historische zichtrelaties, een historische geografische lijn ter hoogte van de Braakseweg en historisch groen, zoals een houtwal, en kreek- of watergangbeplanting bij de Agger. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat het projectgebied in het cultuurhistorisch landschap "Brabantse Wal" ligt. Hoewel bij dit landschap niet afzonderlijk waarden en kenmerken zijn opgenomen, blijkt uit de beschrijving onder meer dat het landschap "Brabantse Wal" wordt gekenmerkt door een grote landschappelijke verscheidenheid, die zowel door de grote verschillen in terreingesteldheid als door verschillen in historische ontwikkeling zijn veroorzaakt. In de beschrijving bij het cultuurhistorisch landschap "Brabantse Wal" staat ook dat de zeekleipolders open en vlak zijn, maar dat de zandgronden vanuit de zeekleipolders in het westelijke deel van de Brabantse Wal hoog oprijzen. Onder het kopje "ontwikkeling (strategie)" in de toelichting bij het cultuurhistorisch landschap is opgenomen dat de "Brabantse Wal" onder meer is gericht op het behoud en accentuering van de variatie aan landschapstypen, zoals polders, veenrelicten, kreken en vestingwerken, het versterken van het contrast tussen de open polder en de besloten wal en het vergroten van de cultuurhistorische waardering door het vergroten van de beleving. Anders dan de STAB heeft geconcludeerd, behoort het aspect "de bijzondere aardkundige structuur" niet bij het cultuurhistorisch landschap "Brabantse Wal", maar bij de gelijknamige regio. Het projectgebied ligt echter niet in de regio "Brabantse Wal", maar in de regio "Zeekleigebied". Uit de beschrijving van deze regio op de Cultuurhistorische Waardenkaart blijkt dat deze regio onder meer uit een rijk geschakeerd open polder landschap bestaat, waarin de omgang met het water en de strijd met de zee nog duidelijk zijn af te lezen. Dit komt volgens de beschrijving tot uiting in het patroon van de dijken, de (voormalige) kreken en de verschillen tussen de polder en de onbedijkte gorzen. Verder blijkt uit de beschrijving dat het open polderland geleidelijk overgaat in een meer besloten landschap, waarbij de grote open ruimten in de polders onder meer worden begrensd door bomenrijen op dijken. Hoewel een deel van het zeekleigebied ondanks deze ontwikkelingen het open karakter heeft behouden, blijkt uit de beschrijving op de Cultuurhistorische Waardenkaart dat nieuwe ontwikkelingen de openheid van het deltalandschap onder druk zetten.
8.2. Anders dan het college en initiatiefnemers in hun zienswijze stellen, is de Afdeling van oordeel dat uit artikel 3.29 van de IOV niet volgt dat uitsluitend de waarden en kenmerken van het cultuurhistorisch vlak van belang zijn bij de beoordeling of de omgevingsvergunning redelijkerwijs had mogen worden verleend. Daartoe overweegt de Afdeling dat op de provinciale Cultuurhistorische Waardenkaart onderscheid is gemaakt tussen cultuurhistorische vlakken, cultuurhistorische landschappen en regio’s. Naar het oordeel van de Afdeling vormen de waarden en kenmerken die expliciet bij een cultuurhistorisch vlak zijn genoemd het uitgangspunt in de beoordeling, maar zijn het cultuurhistorisch landschap en de regio van belang om de samenhang van de specifieke waarden en kenmerken te kunnen beoordelen. Zoals gedeputeerde staten op de zitting ook hebben toegelicht, worden de waarden en kenmerken van een specifiek cultuurhistorisch vlak nader uitgewerkt in de beschrijving van een cultuurhistorisch landschap en de regio. Door de beschrijvingen van het landschap en de regio kan namelijk het historisch landschapstype waarin het projectgebied is gesitueerd worden geduid.
Verder overweegt de Afdeling dat het beschermingsbereik ten aanzien van de cultuurhistorische waarden in artikel 3.41, eerste lid, van de IOV, gelezen in samenhang met de basisprincipes in de artikelen 3.5 en 3.6 in afdeling 3.1.2 van de IOV, gelijk, of zelfs groter, is dan het beschermingsbereik in artikel 3.29 van de IOV. Dit betekent dat de waarden van een cultuurhistorisch landschap of de cultuurhistorische regio ook bij toepassing van deze artikelen in de beoordeling moeten worden betrokken.
Gelet op het voorgaande zijn naast de bij het cultuurhistorisch vlak "Zeekleipolders bij Woensdrecht" genoemde waarden en kenmerken "De visuele relatie met de hogere delen van de Brabantse Wal", "De relatie tussen de terreingesteldheid en de percelering" en "De Agger" ook de openheid en het contrast van de Zuidpolder, alsook de zichtbaarheid van de Agger van belang om te beoordelen of het college redelijkerwijs een vergunning voor het project heeft mogen verlenen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Het gemeentelijk beleid
9. De Afdeling stelt vast dat de waarden en kenmerken, zoals opgenomen in de provinciale Cultuurhistorische Waardenkaart, en op gemeentelijk niveau in de Cultuurhistorische Waardenkaart, behorende bij de Erfgoedverordening van de gemeente Woensdrecht van 27 september 2018 zijn vastgelegd en nader zijn uitgewerkt. Daartoe overweegt de Afdeling dat uit de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart blijkt dat de Zuidpolder in een cultuurhistorisch vlak en cultuurhistorisch landschap ligt en dat er tussen Woensdrecht en de Agger een historische zichtrelatie aanwezig is, zoals ook is vastgelegd in het vigerende (provinciaal) beleid. De Brilseweg en de Braakseweg zijn op gemeentelijk niveau aangewezen als polderwegen, waarbij het beleidsadvies is gegeven om voorwaarden op te stellen die zijn gericht op het benutten van wegpatronen als basis bij ruimtelijke ontwikkelingen. Verder zijn ter plaatse van de Agger een historische houtwal en een nog bestaande waterkerende dijk of kade uit de periode 1500-1900 aanwezig. De bijbehorende beleidsadviezen zien op het opstellen van een beheersplan of de uitvoering conform bestaand kader en het opstellen van voorwaarden die zijn gericht op het benutten van patronen als basis bij ruimtelijke ontwikkelingen en recreatief medegebruik. De STAB heeft in haar deskundigenverslag in zoverre dezelfde conclusies met betrekking tot de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart getrokken. In aanvulling op deze conclusies stelt de Afdeling vast dat uit de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart ook blijkt dat het projectgebied in een overgangsgebied tussen de hogere zandgronden en zeekleipolders ligt.
Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat de waarden die op provinciaal niveau worden beschermd deels nader zijn uitgewerkt in de Cultuurhistorische Waardenkaart van de gemeente Woensdrecht. Door de overeenkomsten tussen de cultuurhistorische waarden en kenmerken die in het provinciaal en gemeentelijk beleid worden beschermd, is de Afdeling van oordeel dat de in het gemeentelijk beleid vastgelegde cultuurhistorische waarden ook van belang zijn bij de vraag of het college bij de vergunningverlening in overeenstemming met het provinciale beleid heeft gehandeld.
9.1. Voor zover gedeputeerde staten in hun zienswijze aanvoeren dat de STAB in haar deskundigenverslag ten onrechte niet is ingegaan op het beleid in de Beemsterpolder in de gemeente Purmerend over de mogelijkheid tot het realiseren van zonnepanelen in het buitengebied, omdat de Beemsterpolder en Zuidpolder in Woensdrecht en Oud-Hinkelenpolder vrijwel dezelfde landschapskenmerken hebben, overweegt de Afdeling dat het college bij de vergunningverlening niet is gebonden aan het beleid van een andere gemeente - die ook in een andere provincie ligt dan de projectlocatie - over grondgebonden zonnepanelen op gronden met een agrarische bestemming in het buitengebied. Dat in een advies van het Kwaliteitsteam "Des Beemsters" staat dat de realisatie van grondgebonden zonnepanelen ten koste gaat van (de openheid van) het cultuurhistorische landschapsbeeld van de Beemsterpolder, omdat de plaatsing van zonnepanelen een industriële uitstraling geeft, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat dit ook het geval is in de Zuidpolder. De gemeente Woensdrecht moet bij de vergunningverlening namelijk zelf een afweging maken. Verder overweegt de Afdeling dat uit de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:902, waarnaar gedeputeerde staten verwijzen, niet blijkt dat de openheid van een polderlandschap een kernkwaliteit is die nooit mag worden beperkt door zonnevelden.
Het relativiteitsvereiste
10. Het college en initiatiefnemers hebben zich in hun zienswijze met betrekking tot het deskundigenverslag van de STAB op het standpunt gesteld dat de Afdeling het relativiteitsvereiste, als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, aan gedeputeerde staten moet tegenwerpen. Daartoe voeren zij aan dat het landelijke en het gemeentelijke beleid over de cultuurhistorische waarden niet ertoe strekken om de provinciale belangen op dit punt te beschermen. De beschrijving van de gevolgen van het zonneveld voor de cultuurhistorische waarden mag volgens hen ook niet verder gaan dan de verplichtingen die uit artikel 3.29 van de IOV voortvloeien.
10.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
10.2. De Afdeling overweegt dat op de zitting is vastgesteld dat de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart een gedetailleerde uitwerking is van de waarden en kenmerken op de provinciale Cultuurhistorische Waardenkaart. Zoals ook onder 9 is overwogen, wordt in de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart naar het provinciaal beleid verwezen. Voor zover de bepalingen over de cultuurhistorische waarden in het gemeentelijk beleid hetzelfde beschermingsbereik hebben als de bepalingen in provinciale regelgeving en/of provinciaal beleid, hebben gedeputeerde staten een belang bij het inroepen van het gemeentelijk beleid en kan het relativiteitsvereiste in zoverre niet aan gedeputeerde staten worden tegengeworpen. Dat is slechts anders als de bepalingen in het gemeentelijke beleid, voor zover ingeroepen door het college, over het geheel genomen verder strekken dan het provinciaal beleid.
De Afdeling overweegt verder dat de Nota Belvedère 1999 geen geldend landelijk beleid meer is, maar dat op de zitting is vastgesteld dat gedeputeerde staten uitsluitend hiernaar hebben verwezen om het belang van de cultuurhistorische waarden van het projectgebied te illustreren. Ook in dit opzicht kan het relativiteitsvereiste niet aan gedeputeerde staten worden tegengeworpen.
Tussenconclusie over de verplichtingen ten aanzien van de cultuurhistorische waarden
11. De Afdeling is in de bovenstaande overwegingen tot de conclusie gekomen dat het college op grond van de artikelen 3.29 en 3.41, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 3.5 en 3.6, van de IOV verplicht is om bij ruimtelijke ontwikkelingen rekening te houden met cultuurhistorische waarden en kenmerken. Hierbij zijn naar het oordeel van de Afdeling niet alleen de waarden en kenmerken bij het cultuurhistorisch vlak "Zeekleipolders bij Woensdrecht", maar ook de waarden en kenmerken van het landschap "Brabantse Wal" en de regio "Zeekleigebied" van belang. Door de nadere uitwerking van de provinciale cultuurhistorische waarden in de gemeentelijke Cultuurhistorische Waardenkaart, is het gemeentelijk beleid ook van belang bij de beoordeling. De STAB is er naar het oordeel van de Afdeling daarom terecht van uitgegaan dat voor dit projectgebied vijf cultuurhistorische waarden van belang zijn.
11.1. De Afdeling zal in de hiernavolgende overwegingen ingaan op de vraag of het college de vergunning, gelet op de vijf relevante cultuurhistorische waarden van het projectgebied, redelijkerwijs kon verlenen. Voor zover de zienswijzen van gedeputeerde staten, het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V. met betrekking tot het deskundigenverslag van de STAB nog niet in bovenstaande overwegingen zijn besproken, zal de Afdeling hierop voor zover van belang voor de beoordeling van de beroepsgronden hierna ook ingaan.
- De openheid van de Zuidpolder
12. Uit het deskundigenverslag van de STAB blijkt dat de cultuurhistorische waarde "openheid van de Zuidpolder" wordt aangetast door de aanwezigheid van het zonneveld op de twee noordelijke percelen. Door op deze percelen een zonneveld te realiseren, worden volgens de STAB elementen toegevoegd aan het zichtbare landschap, wat ertoe leidt dat de weidsheid van het open polderlandschap duidelijk wordt beïnvloed. De STAB heeft vastgesteld dat de betreffende percelen in de huidige situatie nog geheel zichtbaar zijn, maar dat dit door de aanleg van het zonneveld en de landschappelijke haag zal veranderen. Hierbij zal de haag voornamelijk zichtbaar zijn vanuit de Zuidpolder. Verder heeft de STAB geconstateerd dat de zichtlijn vanaf de Brilseweg in westelijke richting wordt verkort, omdat de nieuwe haag de zichtlijn zal onderbreken. Doordat deze haag vanuit een visueel oogpunt de westelijke grens voor de zichtlijn zal vormen, wordt de huidige zichtlijn met de helft ingekort, aldus de STAB. Hoewel de openheid van de Zuidpolder door de aanwezigheid van windhagen rond onder meer de fruitboomgaarden bij de projectlocatie al is aangetast, zal het zonneveld de weidsheid van de polder volgens de STAB verder aantasten. Het zonneveld op het zuidelijke perceel heeft daarentegen geen gevolgen voor de openheid van de Zuidpolder, aldus de STAB. Het zuidelijke perceel van het zonneveld ligt tussen de Agger en een fruitboomgaard die aan de noordzijde door een windhaag van ongeveer 5 m hoog wordt afgeschermd. Hierdoor wordt het zicht op dit deel van het zonneveld in grote mate belemmerd. Daar is dus al geen sprake meer van een open polder. Volgens de STAB zou het noordelijke deel van het zonneveld op het zuidelijk perceel alleen zichtbaar zijn als er op de twee noordelijke percelen geen zonneveld zou worden aangelegd.
12.1. Het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark B.V. hebben zich op het standpunt gesteld dat deze cultuurhistorische waarde niet wordt aangetast. Daartoe voeren zij aan dat de STAB een zichtlijn vanaf de Brilseweg heeft aangehouden, maar dat dit geen representatieve locatie is om de invloed van het zonneveld op de weidsheid van de Zuidpolder te beoordelen. Volgens hen kan de invloed van het zonneveld op de weidsheid van de polder alleen vanaf de randen van de Zuidpolder worden beoordeeld, omdat er op die locaties volledig zicht is op de openheid van de polder. Een locatie zoals ’t Marktje achten zij daarom geschikter om gevolgen van het zonneveld voor de cultuurhistorische waarde te duiden. Vanaf die locatie blijft er zo’n 1.000 m aan zicht over en het zichtverlies in de open polder is hierdoor minder dan wanneer de weidsheid van de Zuidpolder wordt beoordeeld vanaf de Brilseweg. De houtwal, het beoogde zonneveld en de landschappelijke haag daaromheen zullen gezien de grote afstand tussen de Agger en ’t Marktje namelijk niet of minder opvallen, aldus het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V.. Zij verwijzen in dit verband naar de notitie "Reactie op het STAB-rapport - openheid" van Eelerwoude van 16 maart 2022, die als bijlage 5 bij hun zienswijze is overgelegd. Als de redenering van de STAB wordt gevolgd, kunnen er volgens het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V. in de polder geen ruimtelijke ontwikkelingen meer worden gerealiseerd, omdat de cultuurhistorische waarde daardoor steeds zou worden aangetast, terwijl op grond van het vigerende bestemmingsplan akkerbouw- en graslanden met gewassen met vergelijkbare hoogten als de landschappelijke inpassing zijn toegestaan. Dit geldt volgens hen ook voor zichtbeperkende bouwwerken geen gebouwen zijnde van maximaal 4 m hoog binnen het projectgebied.
12.2. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de STAB terecht heeft vastgesteld dat de openheid van de Zuidpolder wordt aangetast door een deel van het zonneveld. Daartoe voeren zij aan dat de STAB een objectieve standpuntpositie heeft ingenomen door de openheid van de Zuidpolder op de kruising van de Brilseweg en de Braakseweg te beoordelen. Volgens hen is er vanaf deze kruising zicht op de hele polder, zodat de STAB een goede uitgangspositie had om een oordeel te vormen over de openheid van het poldergebied rondom het zonneveld. Gedeputeerde staten hebben op de zitting toegelicht dat de openheid van de Zuidpolder mogelijk ook vanuit andere locaties in kaart kan worden gebracht, maar dat een locatie zoals ’t Marktje daarvoor te specifiek is en zich daarvoor minder leent.
12.3. Over de vraag of de STAB bij de beoordeling van de cultuurhistorische waarde is uitgegaan van een representatieve locatie, overweegt de Afdeling dat de gevolgen van het zonneveld voor het weidse karakter van de Zuidpolder zowel vanuit het midden van de polder, in de nabijheid van het zonneveld, als vanaf de randen van het poldergebied beoordeeld kunnen worden. Hierbij acht de Afdeling niet uitgesloten dat de mate waarin de openheid van de Zuidpolder door het zonneveld wordt aangetast afhankelijk is van het gekozen gezichtspunt. De STAB heeft in haar onderzoek ervoor gekozen om vanaf de Brilseweg te beoordelen of het zonneveld gevolgen heeft voor de openheid van de Zuidpolder. Uit paragraaf 2.2.3 van de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de Brilseweg als recreatieve route wordt gebruikt en dat een groot deel van het projectgebied vanaf deze locatie zichtbaar is. Gelet hierop mocht de STAB naar het oordeel van de Afdeling vanaf deze locatie de openheid van de Zuidpolder beoordelen.
De Afdeling is net als de STAB van oordeel dat de cultuurhistorische waarde "Openheid van de Zuidpolder" door het zonneveld deels wordt aangetast. Uit het deskundigenverslag van de STAB blijkt onder meer dat de aanleg van het zonneveld en de bijbehorende haag gevolgen hebben voor de weidsheid van het polderlandschap, omdat de percelen in het projectgebied daardoor gedeeltelijk niet meer zichtbaar zijn. Daarnaast heeft het zonneveld gevolgen voor de huidige zichtlijn vanaf de Brilseweg. In het deskundigenverslag van de STAB staat echter ook dat de weidsheid van de Zuidpolder reeds is verminderd door de diverse fruitboomgaarden en een windhaag die in de omgeving van het projectgebied staan. Gezien de conclusies van de STAB leidt de aanleg van een zonneveld in het projectgebied naar het oordeel van de Afdeling tot een verdere aantasting van de openheid van de Zuidpolder. De Afdeling stelt echter ook vast dat het college maatregelen wil treffen om die verdergaande aantasting te voorkomen. Uit paragraaf 2.2.3 van de ruimtelijke onderbouwing blijkt namelijk dat de landschappelijke inpassing in de vorm van een haag en de paneelopstelling van het zonneveld zo laag mogelijk worden gehouden om de openheid van de Zuidpolder zoveel mogelijk te kunnen waarborgen. Aan de omgevingsvergunning is daarom onder meer het voorschrift verbonden dat de landschappelijke inpassing, zoals weergegeven op het landschappelijk inpassingsplan dat als bijlage bij de omgevingsvergunning is opgenomen, uiterlijk binnen het eerste plantseizoen na de ingebruikname van het zonnepark moet zijn gerealiseerd. Dat de openheid van de Zuidpolder in enige mate door het zonneveld verder wordt aangetast, betekent naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet dat het college redelijkerwijs geen vergunning voor een zonneveld op deze locatie kon verlenen. Het college moet immers een integrale belangenafweging maken, waarin ook alle cultuurhistorische waarden worden betrokken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de wijze waarop de artikelen 3.29 en 3.41, gelezen in samenhang met de artikelen 3.5 en 3.6, van de IOV zijn geformuleerd niet blijkt dat elke aantasting van de cultuurhistorische waarden door een ontwikkeling tot strijd met genoemde bepalingen uit de IOV leidt.
- Zichtbaarheid van de Agger en contrast met de Zuidpolder
13. De STAB heeft in haar deskundigenverslag vastgesteld dat de cultuurhistorische waarde "Zichtbaarheid van de Agger en het contrast met de Zuidpolder" in grote mate wordt aangetast door het zonneveld. Daartoe overweegt de STAB dat rondom het zonneveld een landschappelijke haag van maximaal 3 m hoog wordt geplaatst. De haag rondom het zonneveld op de noordelijke percelen zal vanaf de Brilseweg het zicht ontnemen op het onderste deel van het opgaand groen rond de Agger, aldus de STAB. Doordat de Brilseweg een hogere ligging heeft dan het zonneveld en de afstand tussen de Brilseweg en de Agger ongeveer 400 m is, zal het zonneveld de zichtbaarheid van de Agger volgens de STAB slechts in beperkte mate verminderen. Het zicht op de Agger zal vanaf de Brabantse Wal eveneens in beperkte mate worden verminderd, aldus de STAB. Gezien de hoogte van het (aangehouden) kijkpunt en de afstand daarvan tot de Agger zal de landschappelijke haag volgens de STAB namelijk opgaan in het opgaand groen van de Agger. Ten aanzien van het contrast met de Zuidpolder heeft de STAB vastgesteld dat het huidige contrast het beste zichtbaar is op de Brilseweg en de Braakseweg. Doordat het zicht op de Agger deel zal gaan uitmaken van het zicht op de landschappelijke haag rond het zonneveld, wordt het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder echter duidelijk verminderd. Dit leidt volgens de STAB tot een aantasting van de cultuurhistorische waarde.
13.1. Het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark B.V. hebben zich op het standpunt gesteld dat het zonneveld, anders dan in het deskundigenverslag staat, geen gevolgen heeft voor de zichtbaarheid van de Agger en het contrast met de Zuidpolder. Daartoe voeren zij aan dat de Agger niet zichtbaar zou zijn als de ter plaatse aanwezige houtwal de ligging van het waterlichaam niet zou accentueren. Ook is de feitelijke situering van de Agger volgens hen op afstand slechts zichtbaar als men in het verlengde van de waterloop staat. De houtwal die uit de 20e eeuw dateert, en dus geen origineel relict is uit de polder zoals die in 1685 is aangelegd, vormt bovendien het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder, aldus het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V.. Anders dan de STAB heeft vastgesteld, wordt dit contrast volgens hen niet aangetast door het zonneveld. Zij voeren aan dat de landschappelijke inpassing van het zonneveld wordt afgestemd op de houtwal en de beplanting die ter plaatse bij en rondom de Agger en de planlocatie aanwezig is. Hierdoor zullen de haag rondom de projectlocatie en de houtwal volgens hen vloeiend in elkaar overlopen en één geheel vormen. Het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V. stellen bovendien dat het contrast afhankelijk is van de locatie waarvandaan naar de Agger, het zonneveld en de Zuidpolder wordt gekeken. Zij hebben op de zitting toegelicht dat de STAB in het deskundigenbericht heeft vastgesteld dat het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder duidelijk aanwezig is, maar zij vinden de afbeeldingen die in het deskundigenbericht zijn opgenomen niet representatief voor de situatie ter plaatse. Volgens hen geven deze afbeeldingen de situatie rondom de projectlocatie in februari weer, terwijl de landschappelijke inpassing rondom het zonneveld met elkaar in overeenstemming is als de beplanting bij de Agger en rondom het zonneveld in bloei staat. Het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder is daardoor minder duidelijk dan de STAB heeft vastgesteld, aldus het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V. In dit verband verwijzen zij naar de door hen overgelegde notitie "Reactie op STAB-rapport - zicht Agger" van Eelerwoude van 31 maart 2022.
13.2. Volgens gedeputeerde staten heeft de STAB terecht vastgesteld dat de zichtbaarheid van de Agger en het contrast met de Zuidpolder door het zonneveld worden aangetast. Gedeputeerde staten hebben op de zitting toegelicht dat dat de Agger, als zijnde een kreekrestant met opgaande beplanting, niet alleen een waterlichaam, maar ook een structuurbepalend element is in het landschap rond het zonneveld. De Zuidpolder kenmerkt zich daarentegen door openheid en leegte, aldus gedeputeerde staten. Door het aanleggen van een zonneveld en bijbehorende landschappelijke haag op de projectlocatie, is de Agger volgens hen minder goed zichtbaar. Ook wordt het contrast tussen de Agger met de opgaande beplanting en de open en lege Zuidpolder verminderd door het zonneveld, aldus gedeputeerde staten.
13.3. De Afdeling is van oordeel dat de aanleg van het zonneveld weliswaar gevolgen heeft voor de zichtbaarheid van de Agger en het contrast met de Zuidpolder, maar dat de cultuurhistorische waarde in een mindere mate wordt aangetast dan de STAB heeft vastgesteld.
Daartoe overweegt de Afdeling dat de zichtbaarheid van de Agger in overwegende mate wordt bepaald door een houtwal, omdat daarmee de feitelijke ligging van de waterloop wordt benadrukt. Deze houtwal blijft behouden en blijft zichtbaar vanaf de projectlocatie. De Afdeling overweegt verder dat de aanwezige beplanting en de fruitboomgaarden met bijbehorende windhagen die in de nabijheid van de Agger en de projectlocatie staan, in de huidige situatie al voor een groot deel het zicht op de Agger belemmeren. Hierdoor is de Agger van ver af, bijvoorbeeld ter hoogte van ’t Marktje, minder goed herkenbaar als structuurdrager in het landschap. Uit het landschappelijk inrichtingsplan blijkt weliswaar dat voor het zonneveld een haag wordt aangelegd, maar die heeft weinig effect op de zichtbaarheid van de Agger omdat dat zicht al door de bestaande structuurbepalende landschapselementen is verminderd. De aanleg van het zonneveld heeft naar het oordeel van de Afdeling daarom beperkte gevolgen voor de zichtbaarheid van de Agger. Daarnaast overweegt de Afdeling dat bij de landschappelijke inpassing van het zonneveld rekening wordt gehouden met de zichtbaarheid van de Agger. In de omgevingsvergunning staat dat de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend overeenkomstig de bij de vergunning behorende documentenlijst en de in de bijlage genoemde voorwaarde(n). Uit paragrafen 2.3.2 en 3.4.2 van de ruimtelijke onderbouwing, die op de documentenlijst bij de vergunning staat, en de afbeeldingen 4 en 5 in het landschappelijk inpassingsplan, waarnaar in de voorschriften bij de omgevingsvergunning wordt verwezen, blijkt dat de zonnepanelen maximaal 2,50 m hoog mogen worden. De nieuwe haag voor het zonneveld wordt aan deze maximale hoogte geconformeerd. Het college heeft op de zitting bovendien toegelicht dat de nieuwe haag bij het zonneveld moet wegvallen tegen de bestaande houtwal bij de Agger, zodat de landschappelijke inpassing van het zonneveld geen tot weinig gevolgen heeft voor de zichtbaarheid van de Agger.
De Afdeling overweegt verder dat het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder wordt gekenmerkt door enerzijds de ruige en opgaande beplanting bij de Agger en anderzijds het open en lege polderlandschap met de strak verkavelde agrarische gronden. Naar het oordeel van de Afdeling vermindert het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder door de aanleg van het zonneveld en de bijbehorende landschappelijke inpassing, omdat de toevoeging van deze elementen gevolgen heeft voor het open en lege karakter van de Zuidpolder. De Afdeling vindt het aannemelijk dat de mate waarin het contrast tussen de Agger en de Zuidpolder wordt verminderd door het zonneveld locatieafhankelijk is. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de inrichting van het zonneveld en de landschappelijke inpassing daaromheen blijkens paragrafen 2.3.2 en 3.4.2 van de ruimtelijke onderbouwing, waarnaar in de omgevingsvergunning is verwezen, moet bijdragen aan een versterking van het contrast met het open polderlandschap. Ook zullen de zonnepanelen in het noordoostelijke paneel aansluiten op het verkavelingspatroon van de Zuidpolder en wordt tussen de twee noordelijke percelen een kruidenstrook gerealiseerd, die de overgang tussen de Agger en de Zuidpolder moet benadrukken zodat de gevolgen van de ontwikkeling voor het contrast tussen de Zuidpolder en de Agger beperkt blijven.
- Zichtrelatie (uitzicht) tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal
14. Volgens de STAB wordt de cultuurhistorische waarde "Zichtrelatie (uitzicht) tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal" nauwelijks aangetast als gevolg van het zonneveld in het poldergebied. De STAB heeft in haar deskundigenverslag aangegeven dat de Brabantse Wal aan de oostzijde van de Zuidpolder ligt en vanaf de Brilseweg en de Braakseweg zichtbaar is. Doordat het zonneveld is voorzien aan het westelijk einde van de Braakseweg, en deze locatie niet in het blikveld vanaf de Zuidpolder naar de Brabantse Wal ligt, heeft het zonneveld volgens de STAB in zoverre geen gevolgen voor de zichtrelatie. De STAB heeft verder geconstateerd dat de Zuidpolder, gezien vanaf de Brabantse Wal, alleen vanaf een deel van ’t Marktje zichtbaar is. Dit uitzicht zal door het zonneveld in beperkte mate wijzigen, maar door de landschappelijke haag rondom de projectlocatie is het zonneveld niet zichtbaar, aldus de STAB. Gezien vanaf de Brabantse Wal zal deze haag echter opgaan in het hoog opgaande groen rondom de Agger, zodat de haag zelf volgens de STAB ook slechts in beperkte mate zichtbaar is.
14.1. Het college, L.C. Energy B.V. en Zonnepark Agger B.V. hebben zich op het standpunt gesteld dat het zonneveld geen gevolgen heeft voor de zichtrelatie tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal, zoals de STAB ook heeft geconstateerd. Het college heeft op de zitting toegelicht dat er in de huidige situatie vrijwel geen gezichtspunten zijn waarbij zowel het zonneveld - met inachtneming van de landschappelijke inpassing daarvan - als het reliëf van de Brabantse Wal zijn te zien.
14.2. Gedeputeerde staten hebben zich op de zitting op het standpunt gesteld dat de STAB de zichtrelatie tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal vanaf ’t Marktje en een uitzichtpunt bij Woensdrecht heeft vastgesteld, maar dat de STAB niet heeft onderkend dat het zonneveld ook zichtbaar is vanaf een uitkijkpunt in Hoogerheide, aan de oostzijde van de Zuidpolder. Doordat het landschapsbeeld tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal door het zonneveld wordt beïnvloed, wordt de cultuurhistorische waarde volgens gedeputeerde staten wel degelijk aangetast.
14.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de STAB terecht vastgesteld dat de cultuurhistorische waarde "Zichtrelatie (uitzicht) tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal" nauwelijks wordt aangetast door het zonneveld. Daartoe overweegt de Afdeling dat er vanaf verschillende locaties zicht kan zijn op de projectlocatie, maar dat de bestaande zichtlijn tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal in de huidige situatie wordt onderbroken door een fruitboomgaard en de bijbehorende windhagen in de nabijheid van de projectlocatie. Verder blijkt uit de paragrafen 2.3.2 en 4.4 van de ruimtelijke onderbouwing dat met de landschappelijke inpassing van het zonneveld wordt beoogd om de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling van het zonneveld te beperken en het (uit)zicht vanaf de Brabantse Wal op de Zuidpolder en de Agger te behouden. De Afdeling stelt vast dat uit bovengenoemde paragrafen blijkt dat de zonnepanelen maximaal 2,5 m hoog mogen worden en dat de landschappelijke inpassing niet hoger wordt dan 3 m ten opzichte van het maaiveld. De hogere bouwwerken bij het zonneveld
zullen bovendien zoveel mogelijk in de omgeving van de ontsluitingsweg van de percelen worden geconcentreerd en worden ingepast met beplanting, zodat het zonneveld nauwelijks gevolgen heeft voor de zichtrelatie tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal. Doordat de paneelopstelling en de beplanting bij het zonneveld bovendien lager blijven dan de bestaande landschapselementen in de nabijheid van de projectlocatie en uit een visueel oogpunt zullen opgaan in het hoog opgaand groen rondom de Agger, heeft het zonneveld naar het oordeel van de Afdeling nauwelijks gevolgen voor deze cultuurhistorische waarde. Hierbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de bestaande hoogteverschillen tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal, alsook de afstand tussen de projectlocatie en de kern van Woensdrecht eraan bijdragen dat het zicht op het projectgebied vanaf de Brabantse Wal beperkt is en de zichtrelatie vrijwel niet wordt aangetast. Dat het zonneveld zichtbaar is vanaf het uitkijkpunt Hoogerheide betekent niet al dat sprake is van een aantasting van deze cultuurhistorische waarde.
- Het verkavelingspatroon en het wegpatroon van de Brilseweg en de Braakseweg (Polderkruis)
15. De STAB heeft in haar deskundigenverslag vastgesteld dat het zonneveld geen gevolgen heeft voor het verkavelingspatroon. Het zonneveld wordt op drie afzonderlijke percelen gerealiseerd, maar daarbij wordt het patroon van de huidige verkaveling van de Zuidpolder gevolgd, aldus de STAB. Volgens de STAB heeft het zonneveld ook nauwelijks gevolgen voor de zichtbaarheid van het verkavelingspatroon, omdat het verkavelingspatroon in de huidige situatie al zeer beperkt zichtbaar is vanaf de projectlocatie. Voor zover het verkavelingspatroon zichtbaar is vanaf de Brilseweg, zal de landschappelijke haag die aan de oostzijde van het zonneveld wordt gerealiseerd het zicht op het verkavelingspatroon ten westen van die haag ontnemen. Verder heeft de STAB vastgesteld dat de ligging van het zonneveld geen gevolgen heeft voor het wegpatroon in de Zuidpolder en/of de zichtbaarheid van het "Polderkruis".
15.1. De Afdeling heeft op de zitting vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat het zonneveld geen gevolgen heeft voor de cultuurhistorische waarden "Verkavelingspatroon" en "Wegpatroon van de Brilseweg en de Braakseweg (Polderkruis)". De Afdeling zal ten aanzien van deze cultuurhistorische waarden daarom aansluiten bij de conclusies van de STAB dat er geen sprake is van een aantasting.
Mocht het college de omgevingsvergunning verlenen?
16. De Afdeling stelt vast dat de cultuurhistorische waarden, zoals bedoeld in artikel 3.29 van de IOV en de Cultuurhistorische Waardenkaarten van de provincie Noord-Brabant en de gemeente Woensdrecht, wel in enige, maar niet in grote mate worden aangetast door het zonneveld. Hoewel het zonneveld geen gevolgen heeft voor de waarden "Verkavelingspatroon" en "Wegpatroon van de Brilseweg en de Braakseweg (Polderkruis)", geldt dat niet voor de waarden "Openheid van de Zuidpolder", "Zichtbaarheid van de Agger en contrast met de Zuidpolder" en "Zichtrelatie (uitzicht) tussen de Zuidpolder en de Brabantse Wal". De aantasting van deze waarden is door de maximale hoogte van de paneelopstelling en de landschappelijke inpassing, zoals opgenomen in het landschappelijk inpassingsplan waarnaar in de voorschriften bij de omgevingsvergunning is verwezen, naar het oordeel van de Afdeling echter minder groot dan de STAB in haar deskundigenverslag heeft vastgesteld.
16.1. De Afdeling overweegt dat de artikelen 3.29 en 3.41, gelezen in samenhang met de artikelen 3.5 en 3.6, van de IOV - door de wijze waarop deze artikelen zijn geformuleerd - niet in de weg staan aan het verlenen van een omgevingsvergunning als de cultuurhistorische waarden in enige mate worden aangetast door een ruimtelijke ontwikkeling, zolang sprake is van een zorgvuldige inpassing. Dit betekent dat het college over die inpassing in relatie tot de cultuurhistorische waarden een goede afweging moet maken. Het college heeft de ruimtelijke onderbouwing van 3 november 2020 en het landschappelijk inpassingsplan ten grondslag gelegd aan de vergunningverlening en na een afweging gevonden dat het project in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat het zonneveld weliswaar leidt tot enige aantasting van de cultuurhistorische waarden ter plaatse, maar dat de aantasting daarvan beperkt is. Het zonneveld op de beoogde locatie vormt volgens het college door zijn lagere ligging en de grote afstand in het landschap geen obstructie in de zichtrelatie vanaf de Brabantse Wal tot de Agger. Ook is in de omgevingsvergunning vastgelegd dat de panelen en de landschappelijke inpassing laag moeten blijven om de ruimtelijke invloed van het zonneveld zo veel mogelijk te beperken.
Gelet hierop heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college een zorgvuldige en deugdelijk gemotiveerde afweging heeft gemaakt, waarbij de cultuurhistorische waarden van de projectlocatie in de besluitvorming zijn betrokken. Dit betekent dat het college de omgevingsvergunning voor het zonneveld heeft mogen verlenen. Het betoog van gedeputeerde staten dat de intrinsieke waarde van de Zuidpolder meer is dan de som der delen maakt dat niet anders.
Het betoog slaagt niet.
Verwijzing naar de gronden in de zienswijze en beroep
17. Gedeputeerde staten hebben in hoger beroep voor het overige verzocht de in hun zienswijze en in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak ingegaan op de gronden die gedeputeerde staten in beroep hebben aangevoerd. Voor zover wordt verwezen naar eerder ingebrachte stukken blijkt uit die verwijzing niet waarom gedeputeerde staten het niet eens zijn met het oordeel van de rechtbank. Het verwijzen naar die stukken vormt naar het oordeel van de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak niet in stand kan blijven.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
18. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet, gelet op wat in overweging 5.2 is overwogen, worden vernietigd, voor zover de hoofdzaak daarin is afgedaan. De Afdeling zal het beroep van gedeputeerde staten tegen het besluit van 18 november 2020 ongegrond verklaren.
19. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat daar door gedeputeerde staten niet om is verzocht.
20. Gelet op artikel 8:109, eerste lid, van de Awb wordt van gedeputeerde staten alsnog griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 februari 2021 in zaak nr. 20/10243;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht aan het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant het geheven griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.J.A. Pellegrom, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Pellegrom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
425-975
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:2 luidt Pro:
"Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
Artikel 3:4, eerste lid, luidt:
"Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit."
Artikel 6:22 luidt Pro:
"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks de schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
Artikel 8:3, eerste lid, luidt:
"Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerking van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel."
Artikel 8:69a luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Artikel 8:109, eerste lid, luidde op het moment van het instellen van hoger beroep:
"Het griffierecht voor het hoger beroep bedraagt:
a. € 134,00 indien door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld tegen een uitspraak omtrent een besluit als omschreven in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht,
b. € 270,00 indien door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld tegen een uitspraak omtrent een ander besluit, of
c. € 541,00 als anders dan door een natuurlijke persoon hoger beroep is ingesteld."
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 6.18 luidt:
"Op de voorbereiding van een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet is artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
Artikel 3.1.1 luidt:
"1. Het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan pleegt daarbij overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. Artikel 3:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing;
2. Gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze Minister kunnen bepalen dat onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gevallen geen overleg is vereist met de diensten van provincie onderscheidenlijk Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening."
Crisis- en herstelwet (Chw)
Artikel 1.1, eerste lid en onder a, luidt:
"Afdeling 2 is van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten."
Artikel 1.1 van bijlage I (Categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid) luidt:
"Aanleg of uitbreiding van productie-installaties ten behoeve van de productie van biogas, biomassa, getijdenenergie, golfenergie, hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas of hernieuwbare warme met behulp van aardwarmte, omgevingswarmte, osmose, rioolwaterzuiveringsgas, stortgas, waterkracht en zonne-energie."
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…]
c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan."
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
Artikel 3.13, eerste lid, luidt:
"In gevallen waarin toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, en gedeputeerde staten of de inspecteur daaromtrent een zienswijze naar voren hebben gebracht, die niet is overgenomen, wordt de beschikking op de aanvraag hun onverwijld toegezonden en wordt zij eerst zes weken na die toezending bekendgemaakt."
Interim Verordening Noord-Brabant (IOV)
Artikel 1.1 (begripsbepaling) luidt:
"cultuurhistorische waarden en kenmerken: waarden en kenmerken van een gebied of daar aanwezige zaken, verband houdend met het bouwkundig erfgoed, het stedenbouwkundig erfgoed, de historische groenwaarden, het historisch-geografisch erfgoed en de bekende en verwachte archeologische waarden."
Artikel 3.1 (Toepassingsbereik) luidt:
"1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen:
[…]
c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3˚, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
[…]."
Paragraaf 3.1.2 Basisprincipes voor een evenwichtige toedeling van functies
Artikel 3.5 (Zorgplicht voor een goede omgevingskwaliteit) luidt:
"1. Een bestemmingsplan geeft bij de evenwichtige toedeling van functies, zoals opgenomen in hoofdstuk 3 Instructieregels aan gemeenten invulling aan een goede omgevingskwaliteit met een veilige, gezonde leefomgeving.
2. Voor een goede omgevingskwaliteit en een veilige, gezonde leefomgeving wordt rekening gehouden met:
a. zorgvuldig ruimtegebruik;
b. de waarden in een gebied met toepassing van de lagenbenadering;
c. meerwaardecreatie."
Artikel 3.6 (zorgvuldig ruimtegebruik) luidt:
"1. Zorgvuldig ruimtegebruik houdt in dat:
a. de toedeling van functies in beginsel plaatsvindt binnen bestaand ruimtebeslag voor bebouwing, behalve in de gevallen dat:
1. Nieuwvestiging mogelijk is op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk;
2. Er feitelijk of vanuit kwalitatieve overwegingen onvoldoende ruimte is en uitbreiding, al dan niet gelijktijdig met de vestiging van een functie, op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk is toegestaan;
b. bij stedelijke ontwikkeling toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (ladder voor duurzame verstedelijking);
c. gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen worden geconcentreerd binnen een bouwperceel."
Artikel 3.29 (Cultuurhistorische waarden) luidt:
"Een bestemmingsplan van toepassing op Cultuurhistorisch waardevol gebied:
a. is mede gericht op behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart;
b. stelt regels ter bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden."
Artikel 3.41 (Zonneparken in Landelijk gebied) luidt:
"1. Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:
a. uit onderzoek blijkt dat de capaciteit voor het opwekken van duurzame energie in Stedelijk gebied, op bestaande bouwpercelen en rekening houdend met de ontwikkelingsmogelijkheden van windenergie voldoende is;
b. de nieuwvestiging past in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit;
c. de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving;
d. de ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft;
e. de ontwikkeling op regionaal niveau is afgestemd met omliggende gemeenten en de netwerkbeheerder, gelet op de ontwikkeling van overige duurzame energie initiatieven in de omgeving.
2. De maatschappelijke meerwaarde wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:
a. de mate van meervoudig ruimtegebruik;
b. de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken;
c. de bijdrage die wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen.
3. Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 of 3, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, waarbij aan de omgevingsvergunning in ieder geval de volgende voorwaarden worden verbonden:
a. de omgevingsvergunning geldt voor een bepaalde termijn, die ten hoogste 25 jaar bedraagt;
b. na het verstrijken van de termijn wordt de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld en wordt de opstelling voor zonne-energie verwijderd;
c. voor het gestelde onder b. wordt financiële zekerheid gesteld."
Artikel 5.10 (Nadere regels cultuurhistorische en aardkundige waarden) luidt:
"Gedeputeerde Staten stellen nadere regels vast waarin zij voor de toepassing van deze verordening het volgende beschrijven:
1. De aardkundige waarden en kenmerken van de aangewezen gebieden als onderdeel van de Aardkundig Waardevolle Gebiedenkaart Noord-Brabant";
2. De cultuurhistorische waarden en kenmerken van de aangewezen gebieden als onderdeel van de Cultuurhistorische Waardenkaart."