Uitspraak
202204331/1/A2.
Datum uitspraak: 28 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 21 juni 2022 in zaak nr. 21/3010 in het geding tussen:
[appellant]
en
het Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2020 heeft het Instituut een aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling van een woning afgewezen.
Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Het Instituut heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2023, waar [appellant], in persoon, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. M.J.W. Timmer, advocaat te Den Haag, en mr. F. Sikkema, vergezeld door dr. J.P. Poort, werkzaam bij Atlas Research (hierna: Atlas), zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Groningen (hierna: de woning). Bij brief van 7 oktober 2020 heeft hij bij het Instituut een aanvraag om vergoeding van waardedaling van de woning ingediend. Het Instituut heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de woning niet is gelegen in het zogenoemde waardedalingsgebied, waarvan is aangetoond dat kopers bewust of onbewust de ligging van de desbetreffende woning - vanwege het risico op aardbevingen - hebben laten meewegen in de prijs die zij voor die woning hebben betaald.
2. In hoger beroep bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat het Instituut de aanvraag om vergoeding van waardedaling van de woning terecht heeft afgewezen.
Tijdelijke wet Groningen
3. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
4. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak over van de Tijdelijke Commissie, die die taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, heeft vervuld op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld. Anders dan de Tijdelijke Commissie op grond van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, kan het Instituut niet alleen beslissen op aanvragen om vergoeding van fysieke schade aan gebouwen en werken en van materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade, maar ook op aanvragen om vergoeding van andere vormen van schade, waaronder immateriële schade en waardedaling als gevolg van ligging in het aardbevingsgebied. Het Instituut past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht overeenkomstig toe.
5. Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
Regeling waardedaling
6. De regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (artikelen 3.2 tot en met 3.5).
7. Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas voor gemeenten (tegenwoordig Atlas) begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: de adviescommissie).
8. Het Instituut stelt zich onder verwijzing naar de adviezen van de adviescommissie op het standpunt dat de methode van Atlas een redelijke en aanvaardbare methode is om de waardedaling vast te stellen. Volgens het Instituut is van doorslaggevend belang dat de waardedaling van de woningen door bodembeweging in het risicogebied voldoende stabiel is. Een veelvoorkomende schade vergt een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Het is in het belang van benadeelden dat de schade die al is opgetreden binnen afzienbare tijd wordt vergoed, ook los van de daadwerkelijke verkoop van een woning. Uit de methode van Atlas volgt dat de begroting van waardevermindering als gevolg van het aardbevingsrisico mogelijk is en dat die factor kan worden geïsoleerd in de berekening van de waardedaling. Ook volgt uit deze methode dat dit doelmatig kan gebeuren. Dit is noodzakelijk, omdat het om grote aantallen aanvragen om vergoeding van waardedaling en daarop te nemen besluiten gaat.
Inhoud van de Regeling
vergelijking met woningen buiten het aardbevingsgebied
9. Voor de vaststelling van de waardedaling van woningen in gebied waar aardbevingen voorkomen, hebben de onderzoekers van Atlas de waardeontwikkeling binnen het aardbevingsgebied vergeleken met die van referentiewoningen daarbuiten. De aanname van Atlas is dat de woningprijzen in de referentiegebieden en in het risicogebied zich in de loop van de tijd op dezelfde wijze bewegen op het effect van de aardbevingen na.
Het vergelijkingsonderzoek is verricht op basis van alle daadwerkelijk verkochte woningen in het aardbevingsgebied in de periode tussen 16 augustus 2012 en 1 januari 2019. Hierbij zijn ruim 45.000 verkoopprijzen met elkaar vergeleken en geanalyseerd op basis van de hedonische prijsregressieanalyse. Dit is een statistische analyse waarmee het verband kan worden bepaald tussen de huizenprijsontwikkeling in het risicogebied en het optreden van aardbevingen en het concrete effect van het risico op aardbevingen door de tijd heen kan worden bepaald. Deze methode maakt inzichtelijk wat de prijs per m² van een woning in het risicogebied zou zijn als zich geen risico op aardbevingen had voorgedaan.
grenzen van het waardedalingsgebied
10. De grenzen van het waardedalingsgebied zijn vastgesteld op postcodeniveau. De onderzoekers van Atlas hebben vastgesteld dat in het gebied waar waardedaling is opgetreden, ook vaker aardbevingsschade is vergoed. Dit verband is duidelijk aanwezig in (vierpositie)postcodegebieden (1234), waar voor 40 procent van de woningen een schadevergoeding is toegekend. Tussen de 20 en 40 procent is het verband niet meer duidelijk en onder de 20 procent is niet gebleken van waardedaling. Om voor woningeigenaren in het potentiële risicogebied aan de veilige kant te zitten, heeft Atlas het risicogebied bepaald door uit te gaan van de vraag of zich 20 procent of meer geaccepteerde schadegevallen ten opzichte van de totale woningvoorraad in het postcodegebied hebben voorgedaan. Op advies van de adviescommissie is het Instituut uitgegaan van een aaneengesloten risicogebied dat bestaat uit postcodegebieden met een schade-intensiteit van 20 procent of meer.
peildatum voor berekening waardedaling
11. Het Instituut heeft gekozen voor 1 januari 2019 als vaste peildatum voor het bepalen van de waardedaling. Volgens de adviescommissie past het gebruik van een vaste datum goed binnen een modelmatige benadering van waardedaling. Dit zorgt voor rechtsgelijkheid, neemt zorgen over het moment van het indienen van een aanvraag weg en vereenvoudigt de uitvoering van de vergoeding van waardedaling. De omvang van waardedaling wordt aan de hand van de waarde in het kader van de toepassing van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde) op 1 januari 2019 berekend. Voor een woning die tussen 16 augustus 2012 en 1 januari 2019 is verkocht door de benadeelde, is de peildatum de datum van de notariële levering van de woning door de benadeelde aan de koper. Dit is het moment waarop de schade door waardedaling zich voor de benadeelde effectueert. Verdere waardedaling van de woning na de levering is schade die de nieuwe eigenaar lijdt (artikel 3.3, tweede lid, van de regeling).
waardedaling door het imago-effect
12. De onderzoekers van Atlas hebben vastgesteld dat in het waardedalingsgebied (of risicogebied) waardedaling is opgetreden door het zogenoemde imago-effect (stigma) van het risicogebied. Vanaf de aardbeving van Huizinge op 16 augustus 2012 (met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter) hebben kopers die een huis kopen in het risicogebied (on)bewust het risico op aardbevingen door de ligging van de woning laten meewegen in de prijs die zij voor een woning hebben betaald. Het imago-effect is vastgesteld op 2,29 procent van de waarde van een na 16 augustus 2012 verkochte woning of van de WOZ-waarde op 1 januari 2019. Bovenop de 2,29 procent hanteert het Instituut een zekerheidstoeslag van 0,43 procent.
differentiatie binnen het waardedalingsgebied naar bevingsgeschiedenis
13. De onderzoekers van Atlas hebben binnen het waardedalingsgebied ook een verband vastgesteld tussen de omvang van de waardedaling en het aantal bevingen met een bepaalde sterkte. Omdat de trillingsnelheid van aardbevingen niet per postcodegebied wordt gemeten, heeft Atlas aan de hand van de methode van Bommer e.a. uit 2019 de piekgrondsnelheid per (zespositie)postcodegebied (1234 AB) berekend. Volgens Atlas komt een trillingsnelheid van 5 mm/s overeen met de (laagste) grenswaarde voor het ontstaan van schade aan normale gebouwen op basis van metselwerk. Veiligheidshalve hanteert Atlas een lagere grenswaarde van 2,9 mm/s, die is gebaseerd op de kans op schade aan gevoelige structuren en monumenten. Atlas heeft hiervoor aansluiting gezocht bij de SBR Trillingsrichtlijn A: schade aan bouwwerken. Het Instituut berekent de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s in een (zespositie)postcodegebied. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82 die met een zekerheidstoeslag van 0,10 procent wordt verhoogd. Volgens het Instituut is dit zowel een ruimhartige als betrouwbare manier om de waardedaling binnen het gebied te differentiëren naar een specifieke postcode.
keuze voor een in beginsel definitieve vergoeding voor waardedaling
14. Het Instituut heeft ervoor gekozen de waardedaling te vergoeden op basis van een vaste periode. Deze periode loopt van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 en geldt voor aanvragen die vóór 1 januari 2023 zijn ingediend. Atlas heeft vóór 16 augustus 2012 (de grote beving bij Huizinge) geen significante waardedaling geconstateerd. De waardedaling is pas daarna opgetreden (zie J. Poort e.a., Met Angst en Beven, april 2016, p. 8). Het Instituut gaat er vanuit dat de waardedaling in het risicogebied op 1 januari 2019 is gestabiliseerd. Het risico op het optreden van aardbevingen na deze datum is inmiddels ingeprijsd in de waarde van woningen die in het risicogebied liggen en berekend met inachtneming van goede en kwade kansen. Dit betekent dat het daadwerkelijk optreden van een aardbeving na 1 september 2019 niet meer significant van invloed is op de waardeontwikkeling van een woning in het risicogebied (behalve zeer zware of frequente aardbevingen van een bepaalde sterkte). Een besluit op een aanvraag om vergoeding van waardedaling heeft in zoverre een definitief karakter (artikel 3.5 van de regeling). De hoogte van een vergoeding (of de weigering van een vergoeding is gebaseerd op de verwachting dat er ook in de toekomst nog aardbevingen zullen plaatsvinden, ook al is niet zeker hoeveel bevingen dit zullen zijn en welke kracht die zullen hebben. Die onzekerheden zijn inherent aan deze vergoeding. Het Instituut zal zijn besluit over een vergoeding voor waardedaling uitsluitend, desgevraagd en in weerwil van dit finale karakter, kunnen heroverwegen, indien na inwerkingtreding van deze werkwijze bevingen optreden die van dien aard zijn dat die op 1 januari 2019 onvoorzienbaar geacht moesten worden én daaruit onvoorzienbare en substantiële prijseffecten voortvloeien (artikel 3.5, derde lid, van de regeling).
samenvatting
15. Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29 procent plus een zekerheidstoeslag van 0,43 procent. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van de woning. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie)postcodegebied hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82 procent die met een zekerheidstoeslag van 0,10 procent wordt verhoogd. De omvang van de waardedaling wordt berekend aan de hand van de WOZ-waarde op 1 januari 2019. Indien een woning vóór die tijd is verkocht, gaat het Instituut uit van de verkoopwaarde van een woning. De aldus berekende vergoeding voor waardedaling heeft in beginsel een definitief karakter.
Beoordeling van het hoger beroep
16. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] verduidelijkt dat hij zich in hoger beroep primair op het standpunt stelt dat het model van Atlas niet deugt en subsidiair dat, gelet op de bijzondere omstandigheden, het Instituut op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van de regeling had moeten afwijken. Op de zitting heeft hij het betoog over een ongelijke behandeling ten opzichte van andere gevallen ingetrokken.
methode van Atlas
17. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afbakening van het waardedalingsgebied redelijk en aanvaardbaar is. In het model van Atlas wordt geen rekening gehouden met bijzondere omstandigheden. Verder is tegenbewijs niet mogelijk en is ten onrechte geen direct verband aangenomen tussen fysieke schade aan de desbetreffende woning en schade door het imago-effect.
17.1. In de uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536, heeft de Afdeling overwogen dat de keuze voor een abstracte wijze van schadebegroting aan de hand van het model van Atlas toelaatbaar is. Het gaat namelijk om veelvoorkomende schade met een structureel karakter en grote aantallen vergelijkbare schadegevallen. Die vergen een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Dat is in het belang van diegenen die met waardedaling als gevolg van mijnbouw zijn geconfronteerd.
Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 19 april 2023 uiteengezet dat het model van Atlas voor de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. Voor dat oordeel heeft zij het volgende van belang geacht.
Het Instituut heeft na vergelijkend onderzoek door en op advies van de adviescommissie gekozen voor het model van Atlas, met een grenswaarde van 2,9 mm/s, omdat dit model voor het overgrote deel van de woningeigenaren in het gebied tot hogere schadevergoedingen leidt dan de andere onderzochte modellen. Empirisch onderzoek heeft uitgewezen dat de concrete schadehistorie van een woning geen aanvullende verklaring biedt voor het optreden van waardedaling, bovenop de ligging van de woning in het gebied waar voor ten minste 20 procent van de woningen fysieke schade is vergoed en het effect dat samenhangt met de bevingsvariabele van 2,9 of zelfs 5 mm/s. Atlas heeft vastgesteld dat zowel de bevingsindicator van 2,9 mm/s als de bevingsindicator van 5 mm/s een betrouwbare en bruikbare parameter is. Uit tabel 4.2 van het rapport Zeven bewogen jaren (p. 51) volgt dat beide grenswaarden met 99 procent zekerheid een statistisch significante verklaring geven voor het optreden en verloop van de waardedaling in het risicogebied. De adviescommissie heeft de methode van Atlas daarom als plausibel (geloofwaardig) beoordeeld. Het Instituut heeft op advies van de adviescommissie gekozen voor het model met een bevingsindicator van 2,9 mm/s in plaats van 5 mm/s, omdat dit tot de hoogste gemiddelde schadevergoeding voor waardedaling leidt. Het Instituut houdt ten gunste van woningeigenaren rekening met inherente onzekerheden van een abstracte, modelmatige schadeberekening. Het Instituut past verschillende correcties toe op het model van Atlas en op de wijze van schadeberekening. Zo wordt onder meer de door Atlas berekende (percentuele) waardedaling opgehoogd met eenmaal de standaardfout van zowel het imago-effect als het effect van bevingen met een grondsnelheid van 2,9 mm/s en hoger. Daarmee bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat de waardedaling in het betrokken postcodegebied wordt onderschat. Ook is van belang dat in individuele gevallen ruimte bestaat om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas te corrigeren met toepassing van artikel 4:84 Awb Pro, aldus de uitspraak van 19 april 2023.
17.2. Atlas heeft het effect van schade aan verkochte woningen en schade in de directe omgeving van verkochte woningen op waardedaling van woningen bij herhaling uitvoerig onderzocht. Uit die analyses is gebleken dat schade aan een verkochte woning of in de omgeving van een verkochte woning geen aanvullende verklaring biedt voor het optreden van waardedaling, bovenop de ligging van de woning in het gebied waar voor ten minste 20 procent van de woningen fysieke schade is vergoed en het effect dat samenhangt met de bevingsvariabele bij een grenswaarde van 2,9 of zelfs 5 mm/s. Het Instituut heeft onder verwijzing naar de onderzoeken en reacties van Atlas en de adviescommissie voldoende duidelijk gemaakt waarom en op welke wijze wel (grenzen waardedalingsgebied) en niet (schadehistorie van woningen) rekening wordt gehouden met aardbevingsschade voor de begroting van waardedaling.
17.3. In het betoog van [appellant] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het Instituut de regeling ten onrechte als uitgangspunt voor de te nemen besluiten heeft gebruikt.
Het betoog slaagt niet.
bijzondere omstandigheden
18. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zich in zijn geval geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het Instituut van de regeling had moeten afwijken. De aard van de bouwconstructie van het appartementengebouw is afwijkend, omdat de bovenste bouwlaag, waarin de woning zich bevindt, niet uit steen is opgetrokken, maar een zogenoemde zwevende skeletbouw heeft, waardoor bij bevingen een zwiepeffect optreedt. Verder leidt de ligging van het appartementengebouw op een uitloper van de Hondsrug tot een geheel eigen bodembewegingsdynamiek. In het model van Atlas wordt met deze factoren geen rekening gehouden. Inmiddels heeft het Instituut vijf van in totaal zeven claims wegens fysieke aardbevingsschade aan de woning ingewilligd. In de regeling of de rechtspraak is niet uitgewerkt wanneer bijzondere omstandigheden aanleiding kunnen geven om een vergoeding toe te kennen.
18.1. Niet in geschil is dat de woning niet binnen de grenzen van het zogenoemde waardedalingsgebied is gelegen. Dat betekent dat, gelet op de toepasselijke beleidsregels in hoofdstuk 3 van de Procedure en werkwijze van het Instituut, in beginsel geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een vergoeding voor een waardedaling die niet het gevolg is van fysieke schade aan de woning, maar van het risico op aardbevingen door de ligging van de woning.
18.2. Dat in de beleidsregels geen hardheidsclausule is opgenomen, doet niet af aan de betekenis van artikel 4:84 van Pro de Awb. Op grond van deze bepaling kan het Instituut van de regeling afwijken, indien onverkorte toepassing van de regeling voor [appellant] gevolgen zou hebben die, wegens bijzondere omstandigheden, onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
18.3. De rechtbank heeft overwogen dat het Instituut in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de woning waardedaling heeft ondervonden als gevolg van de ligging in aardbevingsgebied. Uit onderzoek is gebleken dat de waarde van een woning met herstelde fysieke schade niet lager is dan de waarde van een woning die geen fysieke schade heeft ondervonden. Het Instituut heeft daarmee voldoende onderbouwd dat fysieke schade niet zonder meer leidt tot een lagere huizenprijs die niet wordt hersteld door de vergoeding voor fysieke schade. Dat de woning mogelijk meer vatbaar is voor fysieke schade als gevolg van aardbevingen, kan daarom niet tot de conclusie leiden dat de woning waardevermindering als gevolg van de ligging in aardbevingsgebied ondervindt. De fysieke schade aan de woning komt op grond van een andere regeling voor vergoeding in aanmerking en de schade aan de woning wordt, door de vergoeding daarvan, geacht te zijn hersteld, aldus de rechtbank.
De Afdeling kan zich vinden in deze overwegingen van de rechtbank. Dat de woning fysieke schade heeft opgelopen, is geen bijzondere omstandigheid die in dit geval tot afwijking van de regeling had moeten leiden. In de regeling is verdisconteerd dat sprake kan zijn van fysieke schade aan de desbetreffende woning. Zoals volgt uit wat onder 17.2 is overwogen, betekent dit niet zonder meer dat ook waardedaling door het zogenoemde imago-effect is opgetreden. Verder is, anders dan [appellant] kennelijk meent, niet vereist dat in de beleidsregels wordt uitgewerkt welke bijzondere omstandigheden tot afwijking van de beleidsregels aanleiding kunnen geven. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de bouwconstructie en ligging van het appartementengebouw een negatieve invloed op de waarde van de woning hebben wegens het aardbevingsrisico. De enkele stelling dat dat het geval is, is daarvoor onvoldoende.
18.4. In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat het Instituut op grond van bijzondere omstandigheden van de regeling had behoren af te wijken.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
19. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
20. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
452