Uitspraak
202204817/1/R1.
Datum uitspraak: 21 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De erven van [appellant], laatstelijk gewoond hebbend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2021, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 11 januari 2022, heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd aan nu wijlen [appellant] vanwege bodemverontreiniging op het perceel, kadastraal bekend RBG01, sectie C, nummer 1546, gelegen aan de Pater Taksweg in Rijsbergen. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang geheel voor rekening van [appellant] komen en op hem zullen worden verhaald.
Bij besluit van 28 juni 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Bij besluit van 16 augustus 2022 heeft het college de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 70.323,84 en deze kosten bij [appellant] in rekening gebracht.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Op 23 november 2022 is [appellant] overleden. De erven hebben het beroep voortgezet.
Het college en de erven van [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2023, waar [gemachtigde], bijgestaan door mr. F. Bajrami, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders en mr. H.E. Noordhoek, beiden advocaat te Breda, zijn verschenen. De erven hebben T. Edelman meegebracht naar de zitting. Verder is D. Tijdeman aan de zijde van het college ter zitting verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De voor deze zaak relevante wetsartikelen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2. De ten tijde van de lastoplegging 91-jarige [appellant] was eigenaar van het bosperceel kadastraal bekend RBG01, sectie C, nummer 1546 (hierna: het perceel C1546) en een aantal naastgelegen percelen, die samen een bebouwd en geheel omheind terrein vormen, gelegen tussen de Hellegatweg en de Pater Taksweg te Rijsbergen.
Na meldingen in februari en maart 2020 over stank in de omgeving van een watergang haaks gelegen op de Pater Taksweg in Rijsbergen, heeft het Waterschap Brabantse Delta daarnaar onderzoek ingesteld. Omdat dit onderzoek uitwees dat het ging om zeer hoge waarden aan vluchtige, mogelijk druggerelateerde stoffen, heeft het waterschap een water(bodem)onderzoek laten uitvoeren, alsmede een spoedsanering van een gedeelte van de watergang en de duiker onder de Pater Taksweg, naast het perceel van [appellant]. Uit een onderzoek van mei 2020 is naar voren gekomen dat op die locatie sprake is van een sterke verontreiniging van grond, oppervlaktewater en grondwater met oplosmiddelen. Het waterschap heeft twee dammen in de sloot aangebracht, de sloot leeggepompt en bekleed met folie, de sloot vanwege de hoge grondwaterstand geheel gedempt tussen de beide dammen en over de hele lengte een duiker aangebracht om waterafvoer van omliggende percelen te waarborgen. In het najaar van 2020 heeft nader onderzoek plaatsgevonden en uit de onderzoeksresultaten is naar voren gekomen dat vervolgonderzoek noodzakelijk was. Volgens de vervolgonderzoeken van Antea van 9 juni 2021 en van Strukton Milieutechniek van 15 juni 2021, die in opdracht van de gemeente zijn uitgevoerd (hierna: de bodemonderzoeken), blijkt het overgrote deel van de verontreiniging zich te bevinden op het perceel C1546. Bij de door het Nederlands Forensisch Instituut uitgevoerde grondwateranalyse zijn in het grondwater bij peilbuis 102 hoge concentraties PMK en bij peilbuis 315 zeer hoge concentraties PMK en MDMA aangetroffen. Dat zijn druggerelateerde stoffen.
Strukton heeft in het rapport van 15 juni 2021 geconcludeerd dat sprake is van een verontreiniging met druggerelateerde stoffen en dat een dumping of lozing van drugsafval voor de hand ligt. In het rapport is vermeld dat de kern van de verontreiniging zich bevindt nabij peilbuis 315 midden op het perceel C1546 én nabij de duiker in de watergang onder de Pater Taksweg. De hoogste concentraties MDMA en PMK bij peilbuis 315 duiden volgens Strukton op een dumping of lozing op perceel C1546. Omdat de hoogste concentraties oplosmiddelen (aceton, methanol en 2-propanol) rondom de duiker zijn aangetroffen, duidt dat op een dumping of lozing in of nabij de sloot. Strukton acht de mogelijkheid aanwezig dat er meerdere lozingen zijn geweest. Het totale volume van het verontreinigde grondwater wordt door Strukton geschat op minimaal 20.000 m3. Om de oorzaak van het ontstaan en de verspreiding van de verontreiniging vast te kunnen stellen, is volgens Strukton aanvullend onderzoek nodig.
Antea heeft in het rapport van 9 juni 2021 op basis van een analyse van de gegevens van het nader bodemonderzoek geconcludeerd dat het aannemelijk is dat een incident met aan drugsproductie gerelateerde vloeistoffen heeft plaatsgehad in de directe omgeving van peilbuis 315 op het perceel C1546. Antea heeft verder geconcludeerd dat het aannemelijk is dat de verontreiniging bij de duiker samenhangt met de lozing nabij peilbuis 315 op het perceel C1546. Ook heeft Antea geconcludeerd dat het uitgesloten is dat de gehele verontreiniging afkomstig is van een lozing of dumping in en nabij de duiker onder de Pater Taksweg.
Het college heeft bij zijn besluitvorming belang gehecht aan voorgaande onderzoeksbevindingen. Daarnaast heeft het college in aanmerking genomen dat de politie op 3 december 2016 in een zeecontainer op het terrein van [appellant] vier waterstof- en twee methaancilinders, vermoedelijk bedoeld voor de productie van XTC heeft aangetroffen, en onder de overkapping ter hoogte van de romneyloods 30 jerrycans, waarvan een aantal met restant indicatief geteste MDMA-olie. De burgemeester heeft toen op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet besloten om de zich op het terrein bevindende bijgebouwen, met uitzondering van de woning van [appellant], vanaf 1 april 2017 voor 12 maanden te sluiten en gesloten te houden.
3. Naar aanleiding van het voorgaande stelt het college zich op het standpunt dat als gevolg van de lozing of dumping van bodem verontreinigde stoffen op het terrein van [appellant] nadelige gevolgen voor het milieu en de omgeving zijn ontstaan. Door deze situatie te laten voortduren, is [appellant] volgens het college de zorgplichten van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) en artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet niet nagekomen. Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft het college [appellant] daarom een last onder bestuursdwang opgelegd.
De in bezwaar gehandhaafde lasten 1 en 2 houden in dat binnen drie maanden na het besluit op bezwaar een melding en een saneringsplan moeten worden ingediend bij het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant en dat de sanering na instemming met dat plan door het college van gedeputeerde staten binnen vier weken moet worden gestart. Last 3 strekt ertoe om uiterlijk op 1 december 2021 tijdelijke beveiligingsmaatregelen te nemen tot het moment dat door sanering de onaanvaardbare (verspreidings)risico’s van het grondwater, in de natte periode van het jaar, naar de watergang zijn weggenomen.
Omdat [appellant] volgens het college niet aan de last onder 3 tot het treffen van tijdelijke veiligheidsmaatregelen heeft voldaan, heeft het college bestuursdwang toegepast en die maatregelen laten uitvoeren. De kosten van de werkzaamheden heeft het ten laste van [appellant] gebracht. Het gaat om een bedrag van € 70.323,84.
De erven kunnen zich niet met de opgelegde last onder bestuursdwang en het kostenverhaalsbesluit verenigen. Zij betwisten niet dat de aangetroffen verontreiniging het gevolg is van een drugsafvaldumping. Zij betwisten dat deze dumping op perceel C1546 heeft plaats gevonden en stellen zich op het standpunt dat de dumping naar alle waarschijnlijkheid heeft plaats gevonden in de inmiddels gedempte sloot buiten hun perceel en dat de verontreiniging zich van daar naar hun perceel heeft verspreid. Maar ook als de lozing van drugsafval op het perceel C1546 zou hebben plaats gevonden, kan [appellant] volgens de erven niet als overtreder worden aangemerkt, omdat hij het drugsafval niet heeft geloosd en er ook in het geheel geen weet van heeft gehad.
Overtreder
4. De erven betogen dat het college [appellant] ten onrechte als overtreder van artikel 13 van de Wbb en artikel 1a, van de Woningwet heeft aangemerkt. De erven hebben daarover met verwijzing naar de door hen in bezwaar en beroep overgelegde deskundigenrapporten van Edelman & TTE en aanvullingen daarop aangevoerd dat uit de ter plaatse uitgevoerde bodemonderzoeken geen conclusies kunnen worden getrokken over het aantal bronnen en de locatie daarvan. De door hen ingeschakelde deskundigen hebben daarentegen juist sterke aanwijzingen dat de bron van de verontreiniging niet is gelegen op perceel C1546, maar bij de naast dit perceel gelegen duiker en sloot en dat de verontreiniging vandaar is verspreid in noordelijke richting naar hun perceel. Voor het door het college ingenomen standpunt dat de lozing van drugsafval al vóór december 2016 moet hebben plaatsgevonden, bieden de uitgevoerde aan het besluit ten grondslag liggende bodemonderzoeken verder geen enkel bewijs. Bovendien blijkt uit deze onderzoeken dat het niet is uitgesloten dat er meerdere lozingen op verschillende locaties zijn geweest, aldus de erven. Als de lozing van drugsafval al op perceel C1546 zou hebben plaats gevonden, kan deze handeling volgens de erven niet aan [appellant] worden toegerekend. Hij was weliswaar eigenaar van het perceel, maar hij heeft het drugsafval niet geloosd en heeft daarvan ook geen weet gehad. In dit verband wijzen zij er op dat het beweerdelijke lozingspunt op een afstand van 400 meter van zijn woning ligt in een bosperceel, hij daarop vanuit zijn woning geen zicht had en hij vanwege zijn hoge leeftijd en zwakke gezondheid al jaren aan huis was gekluisterd. Het college heeft ten onrechte niet gemotiveerd waaruit zou blijken dat handelingen als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 van de Wbb ten behoeve van [appellant] of onder zijn verantwoordelijkheid zijn verricht, aldus de erven.
De erven hebben verder aangevoerd dat er van schending van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet evenmin sprake is, omdat dit artikel in dit geval niet van toepassing is. Maar ook als dat wel het geval zou zijn, heeft [appellant] dit artikel niet overtreden aangezien de aangetroffen bodemverontreiniging geen risico voor de volksgezondheid met zich brengt, zoals het college zelf heeft gesteld in de bewonersbrief van 26 augustus 2021. Bovendien is de verontreiniging op hun perceel afkomstig van gemeentegrond naast hun perceel, zodat de zorgplicht niet op [appellant] maar op de gemeente rust.
Artikel 13 van de Wbb
5. De Afdeling stelt vast dat sprake is van een overtreding van artikel 13 van de Wbb, aangezien uit de uitgevoerde bodemonderzoeken van Strukton en Antea blijkt dat de geconstateerde bodemverontreiniging het gevolg is van lozing van druggerelateerde stoffen en geen maatregelen zijn getroffen om die verontreiniging van de bodem te voorkomen dan wel te beperken of ongedaan te maken. De verontreiniging wordt ook niet betwist. Het geschil spitst zich toe op de vraag waar de lozing heeft plaats gevonden en aldus waar de overtreding is begaan en of het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wbb.
5.1. Het college heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat in december 2016 op het perceel C1546 druggerelateerde voorwerpen en stoffen zijn aangetroffen en dat het gelet op de zeer hoge concentraties PMK en MDMA die zijn aangetroffen in het grondwatermonster uit peilbuis 315 aannemelijk is dat de verontreiniging op perceel C1546 en bij de naast het perceel gelegen duiker en sloot niet anders dan het gevolg kan zijn van een of meerdere lozingen van vloeibare afvalstoffen op perceel C1546 vóór 3 december 2016. Het college acht het niet aannemelijk dat de gehele verontreiniging afkomstig is van een lozing van drugsafval in of nabij de buiten het perceel C1546 gelegen sloot.
Omdat het terrein van [appellant] geheel omheind was en met poorten afgesloten, is het volgens het college niet waarschijnlijk dat een (onbekende) derde het perceel C1546 onbevoegdelijk zou hebben betreden, alleen om daar elders ontstane druggerelateerde afvalstoffen te lozen.
Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellant] weliswaar niet zelf de bodemverontreinigende handelingen heeft verricht, maar dat deze handelingen wel aan hem als eigenaar van en woonachtig op het perceel kunnen worden toegerekend. Volgens het college valt het binnen de op [appellant] rustende zorgplicht dat van hem mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van wat er op zijn perceel gebeurt. Gelet daarop mag [appellant] verantwoordelijk worden gehouden voor wat er op zijn terrein is gebeurd, gelet op de aanwezigheid van druggerelateerde voorwerpen en stoffen die daar in december 2016 zijn geconstateerd en de verontreinigende stoffen die in de bodem zijn gebracht en op de grote hoeveelheden die moeten zijn geloosd, aldus het college.
5.2. De Afdeling zal allereerst de vraag beantwoorden of het college op basis van de aan het besluit op bezwaar ten grondslag liggende onderzoeksrapporten van Strukton en Antea aannemelijk heeft kunnen achten dat perceel C1546 de bronlocatie is van de aangetroffen verontreiniging. Zoals het college ter zitting heeft bevestigd, maakt de aanwezigheid van het lozingspunt op zijn perceel volgens hem namelijk dat [appellant] als overtreder moet worden aangemerkt.
Strukton heeft op basis van de uitgevoerde bodemonderzoeken in het rapport van 15 juni 2021 geconcludeerd dat de kern van de verontreiniging is gelegen nabij peilbuis 315 op perceel C1546 én nabij de duiker in de sloot naast het perceel. Omdat Strukton de oorzaak van het ontstaan en verspreiding van de verontreiniging niet eenduidig kon vaststellen, heeft het aanvullend onderzoek nodig geacht. Dit nader onderzoek is gedaan door Antea, op grond van de gegevens uit een conceptrapport van Strukton van 21 mei 2021. Antea heeft in het rapport van 9 juni 2021 op basis van een aantal indicaties geconcludeerd dat het aannemelijk is dat een incident met druggerelateerde vloeistoffen heeft plaats gevonden bij peilbuis 315 op perceel C1546 en dat de verontreiniging bij de duiker hiermee samenhangt.
[appellant] heeft in de bezwaarfase, met verwijzing naar het door hem overgelegde deskundigenrapport van 8 december 2021 en aanvullende notities van 3 februari 2022, 15 februari 2022 en 10 maart 2022 van Edelman & TTE, de indicaties die Antea aan haar conclusie ten grondslag heeft gelegd gemotiveerd weersproken. Edelman & TTE hebben in dit verband onder meer gerapporteerd dat de conclusie van Antea voornamelijk is gebaseerd op een bemonstering van peilbuis 315. Deze analyseresultaten zijn volgens Edelman & TTE echter onbetrouwbaar, omdat peilbuis 315 op een verkeerde wijze is bemonsterd met troebel water als gevolg. Verder hebben Edelman & TTE gemotiveerd uiteengezet dat Antea bij het onderzoek naar de stromingsrichting van het grondwater is uitgegaan van te beperkte gegevens waardoor onvoldoende inzicht is gecreëerd in de grondwaterstromingen ter plaatse. Uit de beschikbare gegevens kan volgens Edelman & TTE niet worden afgeleid dat de stromingsrichting van het grondwater overwegend zuidwaarts is en dat de verontreiniging met het grondwater vanaf perceel C1546 zuidwaarts naar de sloot is gestroomd, waar Antea van uit is gegaan.
Edelman & TTE hebben verder gemotiveerd uiteengezet dat de gegevens uit de bodemonderzoeken veeleer een andere conclusie kunnen dragen, namelijk dat de bron van de verontreiniging bij de sloot ligt in plaats van op perceel C1546 en dat de stoffen via het stromende grondwater naar perceel C1546 zijn getransporteerd. Edelman & TTE hebben voor de conclusie dat het lozingspunt bij de sloot is gelegen onder meer van belang geacht dat de hoogste concentraties aan verontreinigende stoffen door Strukton zijn aangetroffen rondom de sloot en dat de zuurgraad van het grondwater rondom de sloot laag is. Mede doordat er volgens Edelman & TTE in dit geval sterke aanwijzingen zijn dat de stromingsrichting van het grondwater in het gebied overwegend noordwaarts is, zoals ook Strukton in het rapport van 15 juni 2021 heeft geconcludeerd, achten Edelman & TTE het bijzonder aannemelijk dat de verontreiniging juist van de sloot richting perceel C1546 is verspreid. Edelman & TTE hebben er verder op gewezen dat nader onderzoek bij de sloot niet meer mogelijk is omdat de grond op deze bronlocatie inmiddels is verwijderd bij de uitgevoerde saneringswerkzaamheden.
5.3. De Afdeling overweegt dat in de door [appellant] in bezwaar overgelegde rapportages van Edelman & TTE de bevindingen van Antea gemotiveerd zijn betwist en dat onderbouwd uiteen is gezet dat de bevindingen uit de uitgevoerde bodemonderzoeken juist aannemelijk maken dat de bron van de verontreiniging bij de sloot is gelegen. Naar het oordeel van de Afdeling had het op de weg van het college gelegen om de hierdoor gezaaide twijfel over de deugdelijkheid en juistheid van de aan het besluit op bezwaar ten grondslag liggende bodemonderzoeken weg te nemen. Dat heeft het college niet gedaan. Het college heeft in het besluit op bezwaar volstaan met de overweging dat sprake is van elkaar tegensprekende deskundigenadviezen en dat aan de rapportages van Antea en Strukton en de aanvullende notitie van Antea van 25 februari 2022 een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan het tegenadvies van Edelman & TTE, omdat uit dit tegenadvies niet volgt dat de bevindingen en conclusies van Antea en Strukton zonder meer onhoudbaar zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee de kanttekeningen en conclusies in het tegenadvies niet voldoende weerlegd.
In het licht van de in bezwaar gezaaide twijfel over de juistheid van de conclusie over de ligging van de bronlocatie heeft het college met de aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde rapporten van Strukton en Antea naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat perceel C1546 nabij peilbuis 315, de bronlocatie van de aangetroffen verontreiniging is en daarmee dat de overtreding van artikel 13 van de Wbb zich op perceel C1546 heeft voorgedaan. Het besluit op bezwaar berust daarom in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
5.4. Aan beantwoording van de vraag of het college in beroep alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat perceel C1546 de bronlocatie is van de aangetroffen verontreiniging door overlegging van het rapport van RPS van 8 februari 2023 en een notitie van Antea van 8 februari 2023, komt de Afdeling echter niet toe. De Afdeling is namelijk van oordeel dat het college zich in het licht van de gegeven omstandigheden, ook al zou perceel C1546 de bronlocatie zijn, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] als overtreder van artikel 13 van de Wbb kan worden aangemerkt en dat het besluit ook om die reden niet in stand kan blijven. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
5.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2611) is om iemand aan te kunnen merken als overtreder van artikel 13 van de Wbb vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht. Dit geldt tevens als diegene niet zelf de bedoelde handelingen heeft verricht, maar die wel aan hem kunnen worden toegerekend, omdat deze bijvoorbeeld voor hem, ten behoeve van hem, of onder zijn verantwoordelijkheid zijn verricht. De zorgplicht is niet zonder meer gericht tot degene die feitelijk in staat is om een verontreiniging te voorkomen of ongedaan te maken. Pas als iemand zelf de bedoelde handelingen heeft verricht dan wel die handelingen aan hem kunnen worden toegerekend, en hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, rust op hem de plicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting te voorkomen of ongedaan te maken.
Het is daarbij aan het college om aannemelijk te maken dat de betrokkene overtreder is van artikel 13 van de Wbb .
5.6. De Afdeling wijst verder op de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067. In die uitspraak heeft de Afdeling de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel (hierna: de AG), ECLI:NL:RVS:2023:579, onderschreven dat in het bestuursrechtelijke sanctierecht, zowel bij punitieve sancties als herstelsancties, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor het functioneel daderschap. Voor zover het gaat om natuurlijke personen houdt de vaste rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad het volgende in: "een (verboden) gedraging [kan] in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader (…) worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging" (HR 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest) en HR 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487).
5.7. Om als overtreder van artikel 13 van de Wbb te kunnen worden aangemerkt, is dus vereist dat [appellant] zelf druggerelateerde stoffen heeft geloosd of daarmee handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht, dan wel dat dergelijke handelingen, verricht door anderen, aan hem kunnen worden toegerekend. Het college dient daartoe aannemelijk te maken dat de verontreiniging het gevolg is van lozing op perceel C1546 en dat [appellant] zelf handelingen heeft verricht die tot deze lozing hebben geleid, of die handelingen aan hem kunnen worden toegerekend.
5.8. Niet in geschil is dat [appellant] niet zelf handelingen als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht. Het toepassen van de hiervoor vermelde criteria leidt de Afdeling tot het oordeel dat in dit geval ook niet aan de voorwaarden van functioneel daderschap is voldaan.
Daarbij neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat in december 2016 weliswaar druggerelateerde stoffen op het terrein van [appellant] zijn aangetroffen, maar geen drugslab en ook geen voorwerpen die gebruikt kunnen worden voor het opzetten van een drugslab. Er zijn geen aanwijzingen dat op het terrein van [appellant] productie van drugs heeft plaats gevonden. Het college heeft dat ook niet aan het besluit ten grondslag gelegd. [appellant] is destijds niet als verdachte voor de opslag aangemerkt. Verder is niet duidelijk wanneer en hoe lang lozing van drugsafval heeft plaats gevonden. Gelet op de vondst van de opgeslagen stoffen in december 2016 en een luchtfoto van perceel C1546 uit maart 2016 waarop een donkere vlek is te zien, volgens het college mogelijk een gegraven gat in de grond waar vloeistof in staat, gaat het college er van uit dat vóór december 2016 drugsafval ter plaatse van die donkere vlek in de bodem is gebracht. Nog daargelaten of uit de voor de Afdeling onduidelijke luchtfoto uit maart 2016 kan worden opgemaakt dat op perceel C1546 een gegraven gat met vloeistof/drugsafval aanwezig is, is naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten dat drugslozing, als die daar toen heeft plaats gevonden, slechts gedurende een korte periode heeft plaatsgevonden.
Mede in aanmerking genomen dat het beweerdelijke lozingspunt verscholen ligt in een bosperceel op een afstand van ongeveer 400 m van de woning van [appellant] en er vanuit de woning geen zicht bestaat op het bosperceel, volgt de Afdeling het college niet in de stelling dat het [appellant] als eigenaar en bewoner van het terrein niet kan zijn ontgaan dat stoffen op perceel C1546 werden geloosd en hij die lozing in feite heeft aanvaard door er niets tegen te ondernemen dan wel door er niet voor te zorgen dat het niet kon gebeuren. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat het terrein van [appellant] was omheind. De erven hebben verder onweersproken gesteld dat [appellant] al jaren een zwakke gezondheid had en slecht ter been was, waarmee aannemelijk is gemaakt dat [appellant] zich niet veel meer buitenshuis begaf en dat hij daardoor niet meer goed in staat was toezicht op zijn terrein te houden. Voor zover het college heeft gesteld dat [appellant] op de hoogte moet zijn geweest van het feit dat drugsafval op zijn terrein werd gebracht omdat de ingang van zijn terrein aan de Pater Taksweg met een camera werd beveiligd, hebben de erven op de zitting gemotiveerd betwist dat bij die ingang een camera aanwezig is geweest. Aangezien er geen bewijs is overgelegd van de aanwezigheid van een camera bij die ingang van het terrein, gaat de Afdeling aan de stelling van het college voorbij.
Onder deze omstandigheden heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat lozing van verontreinigende stoffen aan [appellant] kan worden toegerekend. Dit betekent dat [appellant] niet als overtreder van artikel 13 van de Wbb kan worden aangemerkt. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant] dat artikel heeft overtreden.
Het betoog slaagt in zoverre.
Artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet
6. Voor zover het college aan de opgelegde last onder bestuursdwang ten grondslag heeft gelegd dat [appellant] de in artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet op hem rustende zorgplicht niet is nagekomen, overweegt de Afdeling als volgt.
6.1. Artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet verplicht een eigenaar van een terrein er zorg voor te dragen dat als gevolg van de staat van dat terrein geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat. [appellant] heeft volgens het college deze bepaling overtreden omdat bodemverontreiniging is aangetroffen op een terrein waarvan hij de eigenaar was en door die bodemverontreiniging een gevaar voor de gezondheid is ontstaan. Dat [appellant] niet betrokken is geweest bij de opslag van druggerelateerde stoffen en de lozing op zijn perceel, is volgens het college niet van betekenis voor de vraag of hij de zorgplicht van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet heeft nageleefd.
6.2. Naar het oordeel van de Afdeling is er geen sprake van overtreding van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet en was het college niet bevoegd om op grond van dit artikel handhavend op te treden. De in artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet opgenomen zorgplicht voor de eigenaar gaat namelijk over de staat van het terrein bij een bouwwerk. De verontreiniging is echter niet op het terrein van [appellant] aangetroffen, maar in de ondergrond daarvan, daaronder mede begrepen het grondwater. De aan [appellant] verweten handelingen zien ook alleen op de ondergrond en niet op de staat van het terrein. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het begrip terrein zo moet worden uitgelegd dat daaronder ook de ondergrond en het grondwater van het terrein moet worden verstaan. De eveneens door de erven aan de orde gestelde vraag of in dit geval is vastgesteld dat gevaar voor de volksgezondheid en veiligheid voortduurt, kan gelet hierop onbesproken blijven. Het betoog slaagt ook in zoverre.
Conclusie
7. Uit het voorgaande volgt dat het college [appellant] ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder op wie de kosten van toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald. De overige beroepsgronden van de erven over de last onder bestuursdwang en het kostenverhaal hoeven geen bespreking.
8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 28 juni 2022 moet worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 13 oktober 2021, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 11 januari 2022, en het kostenverhaalsbesluit van 16 augustus 2022 zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. Het college moet de proceskosten van de erven vergoeden. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen. De erven hebben op het formulier proceskosten te kennen gegeven dat zij reiskosten en kosten in verband met de door deskundigen aan hen uitgebrachte rapporten hebben gemaakt. Het college heeft op de zitting te kennen gegeven zich niet met alle opgevoerde kosten te kunnen verenigen, met name niet waar het gaat om de opgevoerde kosten die volgens het college geen verband houden met het opstellen van een deskundigenrapport, het aantal in rekening gebrachte uren voor het opstellen van de deskundigenrapporten en de kosten die hoger zijn dan de door de Afdeling daarvoor gehanteerde forfaitaire tarieven. De Afdeling overweegt over de door de erven opgevoerde kostenposten het volgende.
De door de erven opgevoerde kosten van de door hen ingeschakelde deskundige Stichting InStrepitus komen niet voor vergoeding in aanmerking. Uit de overgelegde facturen blijkt namelijk dat de gedeclareerde kosten zijn gemaakt voorafgaand aan het besluit van 13 oktober 2021, onder meer voor het opstellen van de zogenoemde quickscan van 7 september 2021 ten behoeve van de zienswijze tegen het ontwerp van het besluit van 13 oktober 2021. Alleen al daarom zijn dat geen proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
Aangezien de Afdeling het primaire besluit van 13 oktober 2021, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 11 januari 2022, heeft herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, komen de gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voor vergoeding in aanmerking. Wat betreft de vergoeding van de kosten voor het opstellen van het rapport van 8 december 2021 in de bezwaarprocedure overweegt de Afdeling als volgt. Uit de offerte, bezien in samenhang met twee facturen blijkt dat Edelman & TTE 75 uren in rekening hebben gebracht bij [appellant] voor het maken van dit rapport. Gelet op de daarvoor verrichte werkzaamheden die in de offerte zijn beschreven, acht de Afdeling dit niet onredelijk. Dit betekent dat in totaal een bedrag van (75 x het maximumtarief in 2021 van € 134,04 per uur=) € 10.053,00 voor vergoeding in aanmerking komt.
De blijkens de overgelegde facturen van 14 januari 2022, 16 februari 2022 en 10 maart 2022 bij [appellant] in rekening gebrachte kosten voor het opstellen van het rapport van 3 februari 2022 en van de schriftelijke reacties van 15 februari 2022 en 10 maart 2022 acht de Afdeling eveneens redelijk, zodat ook deze voor vergoeding in aanmerking komen.
De door de erven opgevoerde proceskosten in de beroepsprocedure zijn onder meer gemaakt voor het opstellen van de schriftelijke reacties van 16 september 2022, 21 september 2022 en 9 februari 2023 door Edelman & TTE. De daarvoor blijkens de facturen in rekening gebrachte uren acht de Afdeling niet onredelijk. Dit betekent dat voor het opstellen van de deskundigenberichten in beroep in totaal een bedrag van (9,5 x het maximumtarief in 2022 van € 136,19 per uur en 7,83 x het maximumtarief in 2023 van € 142,75 per uur=) € 2.411,54 voor vergoeding in aanmerking komt. Wat betreft de opgevoerde kosten van de deskundige in verband met het bijwonen van de zitting op 20 februari 2023, overweegt de Afdeling dat hiervoor een forfaitair aantal uren wordt gehanteerd. Dat betekent voor het bijwonen van de zitting een bedrag van (4 uur x €142,75=) € 571,00 voor vergoeding in aanmerking komt.
Ten aanzien van geclaimde reiskosten van [gemachtigde] en de deskundige ziet de Afdeling geen aanleiding om een kilometervergoeding toe te kennen en gaat de Afdeling uit van een tarief waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 28 juni 2022, kenmerk ZD22036199;
III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 13 oktober 2021, kenmerk ZD21050755, zoals gewijzigd bij besluit van 11 januari 2022, kenmerk ZD22001618;
IV. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 16 augustus 2022, kenmerk Z22-004068;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij de erven van wijlen [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 15.923,65, waarvan € 1.194,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij de erven van wijlen [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.739,92, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan de erven van wijlen [appellant] het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 274,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Deen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
604
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31c, eerste lid
Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Woningwet
Artikel 1a, eerste lid
De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Wet bodembescherming
Artikel 13
Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.