Uitspraak
202201163/1/A2.
Datum uitspraak: 15 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
ODDS B.V. en Specialistische Zorg B.V., samen handelend onder de naam Silver Psychologie (hierna tezamen en in enkelvoud: Silver), beide gevestigd te Tilburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 januari 2022 in zaak nr. 21/566 in het geding tussen:
Silver
en
Stichting Regionaal Instituut voor Nascholing en Opleiding in de geestelijke gezondheidszorg in Zuid-Nederland (hierna: RINO Zuid).
Procesverloop
Bij brief van 24 maart 2016 heeft RINO Zuid aan Silver te kennen gegeven tot 1 november 2017 geen psychologen die werkzaam zijn bij Silver toe te laten tot de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog (hierna: gz-psycholoog) en psychotherapeut.
Bij brief van 22 december 2020 heeft RINO Zuid het door Silver daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 7 januari 2022 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door Silver daartegen ingestelde beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Silver hoger beroep ingesteld.
RINO Zuid heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Silver heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 januari 2023, waar Silver, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. K.J. Breedijk, advocaat te Tilburg, en RINO Zuid, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.C.C. Leemans, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het BIG-register wordt beheerd door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op grond van artikel 3 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG). Deze wet kent een stelsel van titelbescherming voor bepaalde beroepen, waaronder die van gz-psycholoog en psychotherapeut. Alleen degenen die als gz-psycholoog of psychotherapeut staan ingeschreven in de voor deze beroepen ingestelde registers van het BIG-register mogen die titel voeren en daarmee de werkzaamheden van een gz-psycholoog of psychotherapeut uitvoeren.
2. Een beroepsbeoefenaar die wil worden ingeschreven in het register gz-psycholoog of het register psychotherapeut van het BIG-register, moet daartoe op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wet BIG een aanvraag doen bij de minister. Bij deze aanvraag moet een getuigschrift worden aangeleverd waaruit blijkt dat de beroepsbeoefenaar voldoet aan de daartoe bij het Besluit gz-psycholoog en het Besluit psychotherapeut gestelde opleidingseisen. Een dergelijk getuigschrift kan worden verstrekt door opleidingsinstellingen die door de minister zijn aangewezen. RINO Zuid is voor de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut aangewezen als opleidingsinstelling. RINO Zuid verzorgt zelf het theoretische onderdeel van deze opleidingen. Het praktijkonderdeel van de opleidingen wordt verzorgd door praktijkopleidingsinstellingen zoals Silver. Afspraken hierover worden steeds als een psycholoog de opleiding tot gz-psycholoog of psychotherapeut gaat volgen neergelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de opleidingsinstelling en de praktijkopleidingsinstelling.
3. RINO Zuid heeft de Commissie Registratie en Toezicht (hierna: CRT) bij brief van 2 december 2015 geadviseerd de erkenning van Silver als praktijkopleidingsinstelling voor de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut in te trekken. De CRT heeft Silver bij brief van 21 maart 2016 te kennen gegeven dat zij op 18 maart 2016 heeft besloten om Silver tot 1 november 2017 onder voorwaarden te erkennen als praktijkopleidingsinstelling. RINO Zuid heeft Silver bij brief van 24 maart 2016 meegedeeld dat zij tot 1 november 2017 geen psychologen die werkzaam zijn bij Silver toelaat tot de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut. RINO Zuid heeft hiervoor als redenen aangevoerd dat Silver tijdelijk en onder voorwaarden is erkend als praktijkopleidingsinstelling en dat de samenwerkingsrelatie tussen haar en Silver wat haar betreft verstoord is.
4. Silver heeft hierop de burgerlijke rechter verzocht RINO Zuid te veroordelen om psychologen die bij haar werkzaam zijn toe te laten tot de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut van RINO Zuid zolang Silver is erkend als praktijkopleidingsinstelling. De rechtbank Oost-Brabant heeft deze vordering bij vonnis van 12 juli 2017 afgewezen, omdat Silver hierbij volgens haar onvoldoende belang heeft. Het Hof ’s-Hertogenbosch heeft dit vonnis bekrachtigd bij arrest van 10 december 2019. Silver heeft geen cassatie ingesteld tegen dit arrest.
5. Silver heeft nadat het Hof arrest heeft gewezen geprobeerd via de bestuursrechtelijke weg haar doel te bereiken, tot dusver zonder succes. De rechtbank heeft geoordeeld dat RINO Zuid niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan en dat haar brief van 24 maart 2016 daarom geen besluit is waartegen beroep openstaat bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft zich dan ook onbevoegd verklaard om van het door Silver ingestelde beroep kennis te nemen.
Geschil
6. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan bij de rechtbank alleen beroep worden ingesteld tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, genomen door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Volgens laatstgenoemde bepaling wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
7. RINO Zuid is geen bestuursorgaan als bedoeld onder a. In geschil is of RINO Zuid door te weigeren psychologen die werkzaam zijn bij Silver toe te laten tot de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut openbaar gezag uitoefent en daarmee een bestuursorgaan is als bedoeld onder b.
Beoordelingskader
8. De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die hier deel van uitmaakt.
9. In de uitspraken van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394, heeft de Afdeling nader uiteengezet wanneer sprake is van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens die bepaling is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan. Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het inhoudelijke vereiste). Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval. Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derde of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het financiële vereiste).
Hoger Beroep
10. Silver betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat RINO Zuid geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens Silver is RINO Zuid met openbaar gezag bekleed. Wie als gz-psycholoog of psychotherapeut wil worden ingeschreven in het BIG-register moet een getuigschrift overleggen. RINO Zuid is er op grond van respectievelijk de artikelen 24 en 26 van de Wet BIG gelezen in samenhang met respectievelijk de artikelen 6 van het Besluit
gz-psycholoog en het Besluit psychotherapeut toe aangewezen dergelijke getuigschriften te verstrekken. Dit betekent dat de bevoegdheid getuigschriften af te geven een wettelijke basis heeft. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus Silver. Silver stelt zich subsidiair op het standpunt dat RINO Zuid een publieke taak uitoefent. Volgens Silver is het verlenen van getuigschriften een dienst van algemeen nut die door overheidsfinanciering mogelijk wordt gemaakt. Hierdoor is volgens Silver aan zowel het financiële als het inhoudelijke vereiste voldaan.
Beoordeling
10.1. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of RINO Zuid met openbaar gezag is bekleed. Om te beoordelen of dat zo is, is van belang of aan RINO Zuid een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van Silver is toegekend. Organen van privaatrechtelijke rechtspersonen zijn slechts aan te merken als bestuursorganen in de gevallen waarin zij hun publiekrechtelijke bevoegdheid uitoefenen.
10.2. De Afdeling stelt vast dat het in deze zaak niet gaat om de uitoefening van de bevoegdheid van RINO Zuid om een getuigschrift af te geven aan een individuele opleideling, maar om de mededeling in de brief van 24 maart 2016 dat tot 1 november 2017 geen psychologen die bij Silver werkzaam zijn worden toegelaten tot de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut van RINO Zuid. Dat betekent dat wat is bepaald in de artikelen 24 en 26 van de Wet BIG gelezen in samenhang met de respectievelijke artikelen 6 van het Besluit gz-psycholoog en het Besluit psychotherapeut in dit geval niet van belang is. Anders dan Silver heeft betoogd zijn de bevoegdheid tot het verlenen van getuigschriften en de bevoegdheid om te bepalen dat geen psychologen van Silver worden toegelaten tot haar opleidingen, twee te onderscheiden bevoegdheden die niet met elkaar samenhangen of in elkaars verlengde liggen. De Afdeling is van oordeel dat RINO Zuid bij de beslissing tot het al dan niet toelaten van psychologen van Silver tot haar opleidingen geen publiekrechtelijke bevoegdheid uitoefent, zodat daaraan niet de status van bestuursorgaan kan worden ontleend.
10.3. Zoals hiervoor in het beoordelingskader is uiteengezet, kan ook sprake zijn van een b-orgaan, als een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt en daarmee een publieke taak uitoefent. Daarbij moet, zoals eveneens in het beoordelingskader is uiteengezet, voldaan zijn aan het inhoudelijke en financiële vereiste.
10.4. Silver heeft zich op het standpunt gesteld dat zowel aan het inhoudelijke als het financiële vereiste is voldaan. Wat het inhoudelijke vereiste betreft heeft Silver aangevoerd dat de minister de afzonderlijke RINO’s heeft aangewezen om de opleidingen tot gz-psycholoog en psychotherapeut te verzorgen. De minister heeft van de RINO’s diensten van algemeen nut gemaakt door aan deze opleidingen subsidie te verbinden. In de Beleidsregel beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen BR/REG-17108 (hierna: de Beleidsregel) van de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: NZa) zijn de RINO’s bovendien aangewezen als erkennende instanties voor de BIG-opleidingen. Wat het financiële vereiste betreft heeft Silver aangevoerd dat de instelling die psychologen een opleiding tot gz-psycholoog of psychotherapeut laat volgen aan een RINO hiervoor de beschikbaarheidbijdrage ontvangt waarmee de opleiding aan een RINO wordt bekostigd.
10.5. Artikel 56a van de Wet marktordening gezondheidszorg geeft de NZa de bevoegdheid om onder bepaalde voorwaarden een beschikbaarheidbijdrage toe te kennen. Deze bijdrage heeft tot doel om praktijkinstellingen, zoals Silver, te compenseren voor de tijd die hun werknemers afwezig zijn wegens het volgen van een opleiding. In artikel 4.1 van de Beleidsregel is geregeld dat de NZa op aanvraag een beschikbaarheidbijdrage kan verstrekken voor het bekostigen van (medische) vervolgopleidingen. In artikel 4.2 van de Beleidsregel is opgenomen dat de NZa uitsluitend beschikbaarheidbijdragen verstrekt aan opleidende zorgaanbieders die door een registratiecommissie als genoemd in artikel 3.12, de opleidingsinstituten als genoemd in artikel 3.13, of het College Zorg Opleidingen als genoemd in artikel 3.21, erkend zijn om een (medische) vervolgopleiding te verzorgen.
10.6. De Afdeling is van oordeel dat RINO Zuid geen publieke taak uitoefent zodat ook hieraan niet de status van bestuursorgaan wordt ontleend. Anders dan Silver heeft aangevoerd, is namelijk niet aan het inhoudelijke en financiële vereiste voldaan. RINO Zuid verstrekt namelijk geen geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan Silver of andere zorgaanbieders. De beschikbaarheidsbijdrage wordt door NZa verstrekt aan Silver en andere zorgaanbieders voor opleidelingen die onder andere bij RINO Zuid een opleiding volgen. Dat de opleidingen van psychologen van Silver alleen in aanmerking komen voor bekostiging via de beschikbaarheidsbijdrage als RINO Zuid Silver erkent als praktijkopleidingsinstelling maakt dit niet anders, omdat de bekostiging niet door RINO Zuid wordt gegeven.
10.7. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat RINO Zuid geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb omdat in de hier aan de orde zijnde rechtsverhouding geen openbaar gezag wordt uitgeoefend. De brief van 24 maart 2016 kan alleen daarom al niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft zich dan ook terecht onbevoegd verklaard.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12. RINO Zuid hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
735-921
Juridisch kader
Wet BIG
Artikel 3
1. Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als: […]
gezondheidszorgpsycholoog,
psychotherapeut, […].
Artikel 4
1. Onverminderd artikel 48, eerste lid, onder d, is aan degene die in een register ingeschreven staat het recht voorbehouden de in artikel 3, eerste lid, aan de hoedanigheid waarin zij ingeschreven wordt, gegeven benaming als titel te voeren.
2. Het is degene wie het recht tot het voeren van een in deze wet geregelde titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel, een daarop gelijkende benaming dan wel een op die titel betrekking hebbend onderscheidingsteken, aangegeven met toepassing van artikel 93 of daarmee in hoofdzaak overeenstemmend, te voeren.
Artikel 5
1. Onze minister is bevoegd op de aanvrage tot inschrijving in een register te beslissen. […]
Artikel 14
1. Indien een organisatie van beoefenaren van een beroep als bedoeld in artikel 3, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, kan Onze Minister bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een aanvraag daartoe wordt gedaan door het bestuur van de organisatie; het bestuur kan de bevoegdheid daartoe overdragen aan het orgaan, bedoeld in het tweede lid, onder d.
Artikel 24
Om in het desbetreffende register als gezondheidszorgpsycholoog te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Artikel 26
1. Om in het desbetreffende register als psychotherapeut te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Wet marktordening gezondheidszorg
Artikel 56a
1. De zorgautoriteit kan een beschikbaarheidbijdrage toekennen ten behoeve van de beschikbaarheid van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1°, van deze wet met inachtneming van daarbij te stellen voorwaarden, voorschriften en beperkingen. Een zorgaanbieder kan de beschikbaarheidbijdrage bij het Zorginstituut in rekening brengen ten laste van het Zorgverzekeringsfonds dan wel het Fonds langdurige zorg. Voor een beschikbaarheidbijdrage komen uitsluitend vormen van zorg in aanmerking waarvan de kosten niet of niet geheel zijn toe te rekenen naar, of door middel van tarieven in de zin van deze wet in rekening te brengen zijn aan, individuele ziektekostenverzekeraars of verzekerden, of waarvan de bekostiging bij een zodanige toerekening dan wel een zodanige tarifering marktverstorend zou werken, en die niet op andere wijze worden bekostigd.
Besluit gz-psycholoog
Artikel 2
Om in het krachtens artikel 3 van de wet ingestelde register van gezondheidszorgpsychologen te kunnen worden ingeschreven, is vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene met goed gevolg het examen ter afsluiting van een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog heeft afgelegd, uitgereikt door een krachtens artikel 6, eerste lid, aangewezen opleidingsinstelling.
Artikel 6
1. Onze Minister kan, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.
Besluit psychotherapeut
Artikel 2
Om in het krachtens artikel 3 van de wet ingestelde register van psychotherapeuten te kunnen worden ingeschreven, is vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene met goed gevolg het examen ter afsluiting van een opleiding tot psychotherapeut heeft afgelegd, uitgereikt door een krachtens artikel 6, eerste lid, aangewezen opleidingsinstelling.
Artikel 6
1. Onze Minister kan, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot psychotherapeut verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.
Beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage (Medische) Vervolgopleidingen
Artikel 3.2 Opleidende zorgaanbieder
De zorgaanbieder die door een registratiecommissie, het College Zorg Opleidingen (CZO), de opleidingsinstellingen, Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (RSG) of de Stichting GGZ-VS is erkend voor het verzorgen van een (deel van een) (medische) vervolgopleiding.
Artikel 3.14 Erkennende opleidingsinstituten voor GGZ-opleidingen
a. De opleidingsinstellingen, zoals toegelicht in artikel 3.2 zijn opleidingsinstituten voor de GGZ die erkenningen afgeven aan opleidende zorgaanbieders voor het verzorgen van opleidingen als genoemd in artikel 3.1.1 onderdelen e en f, met uitzondering van de opleiding tot verpleegkundig specialist in de GGZ.
b. De Registratiecommissie Specialismen Verpleegkunde (RSV) geeft erkenningen af aan opleidende zorgaanbieders voor het verzorgen van de opleiding tot verpleegkundig specialist in de GGZ.
Artikel 4.1
De NZa kan op aanvraag een beschikbaarheidbijdrage verstrekken voor het bekostigen van (medische) vervolgopleidingen. De opleidende zorgaanbieders moeten vóór 1 oktober van jaar t-1 de verlening bij de NZa aanvragen. Niet tijdige aanvragen voor verlening worden niet in behandeling genomen. Slechts in geval van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb kan de NZa hiervan afwijken. De opleidende zorgaanbieders moeten vóór 1 juni van jaar t+1 de vaststelling van de definitieve beschikbaarheidbijdrage bij de NZa aanvragen.
Artikel 4.2
De NZa verstrekt uitsluitend beschikbaarheidbijdragen aan opleidende zorgaanbieders die door een registratiecommissie als genoemd in artikel 3.12, de opleidingsinstituten als genoemd in artikel 3.13, of het CZO als genoemd in artikel 3.21, erkend zijn om een (medische) vervolgopleiding te verzorgen.