Uitspraak
202104246/1/V1.
Datum uitspraak: 14 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 25 juni 2021 in zaak nr. NL21.7352 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij brief van 28 april 2021 heeft de staatssecretaris de vreemdeling meegedeeld dat hij de termijn voor de overdracht aan Italië heeft verlengd met twaalf maanden, tot 14 april 2022.
Bij uitspraak van 25 juni 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de verlenging van de overdrachtstermijn met twaalf maanden vernietigd en de staatssecretaris opgedragen de asielaanvraag van de vreemdeling in behandeling te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.L. van Riel, advocaat te Alkmaar, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling schriftelijke inlichtingen gegeven en de vreemdeling heeft hierop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2022, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. Van Riel, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door S.Q. Sandifort MSc, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling heeft op 14 september 2020 een asielaanvraag ingediend in Nederland. Bij besluit van 20 november 2020 heeft de staatssecretaris de aanvraag niet in behandeling genomen, omdat Italië verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan. Het besluit geldt tevens als overdrachtsbesluit. Het staat in rechte vast met de uitspraak van 15 maart 2021 in zaak nr. NL20.20097, waarbij de rechtbank het beroep van de vreemdeling tegen dat besluit ongegrond heeft verklaard. De overdracht van de vreemdeling aan Italië stond gepland op 14 april 2021, maar de staatssecretaris heeft de termijn met twaalf maanden verlengd tot 14 april 2022, omdat de vreemdeling zou zijn ondergedoken. Hij heeft de vreemdeling hiervan bij de eerder genoemde brief van 28 april 2021 op de hoogte gesteld.
2.1. Deze uitspraak geeft antwoord op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de verlenging van de overdrachtstermijn een besluit is waartegen beroep openstaat en dat de staatssecretaris de overdrachtstermijn mocht verlengen omdat de vreemdeling zou zijn ondergedoken.
De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:3631, in een andere procedure van deze vreemdeling antwoord gegeven op de vraag of een melding dat een vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dan wel een feitelijke handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 en artikel 5, tweede lid, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers.
Is de verlenging van de overdrachtstermijn een besluit?
3. De staatssecretaris klaagt in de eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tegen de verlenging van de overdrachtstermijn beroep openstaat en dat zij ten onrechte heeft overwogen dat het arrest van het Hof van Justitie van 25 oktober 2017, Shiri, ECLI:EU:C:2017:805, hiervoor aanknopingspunten biedt. Daarbij heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris ten onrechte overwogen dat zijn betoog dat de verlenging geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en ook geen feitelijke handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, niet opgaat. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brief waarin hij de vreemdeling op de hoogte heeft gesteld van de verlenging van de overdrachtstermijn slechts informerend is.
4. De staatssecretaris heeft in de schriftelijke inlichtingen en ter zitting bij de Afdeling nader toegelicht dat de verlenging van de uiterste overdrachtstermijn een zuiver interne aangelegenheid is tussen de lidstaten, zodat de verlenging niet is gericht op enig rechtsgevolg. De vreemdeling heeft hier geen rol in. Het is volgens de staatssecretaris dan ook niet gebruikelijk om een vreemdeling te informeren dat hij de overdrachtstermijn heeft verlengd. De staatssecretaris ziet geen ruimte voor een ruimere uitleg van artikel 27, eerste lid, van de Dublinverordening. Het arrest Shiri eist een rechtsmiddel tegen het overdrachtsbesluit, maar niet tegen de verlenging van de overdrachtstermijn.
4.1. De Afdeling is, anders dan de staatssecretaris, van oordeel dat het verlengen van de overdrachtstermijn een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Deze verlenging is evident op rechtsgevolg gericht. De verzoekende lidstaat blijft bij verlenging bevoegd de betrokken vreemdeling over te dragen aan een andere lidstaat. Andersom geldt dat, als de verzoekende lidstaat de overdrachtstermijn niet verlengt en de betrokken vreemdeling niet binnen de overdrachtstermijn overdraagt, de verantwoordelijkheid voor de behandeling van de asielaanvraag overgaat op de verzoekende lidstaat. De staatssecretaris kan die vreemdeling dan niet meer overdragen.
De brief van 28 april 2021, waarin de staatssecretaris de vreemdeling meedeelt dat hij de overdrachtstermijn verlengt, is daarom de bekendmaking van het besluit tot verlenging. De brief meldt immers het rechtsgevolg van de verlenging. De vreemdeling was niet eerder van dat rechtsgevolg op de hoogte gesteld. Dit oordeel past bij de doelstelling van de Dublinverordening dat een verzoeker over een doeltreffend en snel rechtsmiddel moet beschikken. De Afdeling wijst op het arrest Shiri, punt 46, en het arrest van het Hof van 19 maart 2019, Jawo, ECLI:C:EU:2019:218, punten 66-68. Daarin heeft het Hof geoordeeld dat een vreemdeling die zich in een procedure tegen een overdrachtsbesluit beroept op artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening door aan te voeren dat de overdrachtstermijn was verstreken, omdat hij niet was ondergedoken, over een doeltreffend en snel rechtsmiddel moet kunnen beschikken. Het aanmerken van de verlenging van de overdrachtstermijn als een voor beroep vatbaar besluit past bij deze rechtspraak van het Hof.
4.2. De staatssecretaris betoogt nog dat een vreemdeling kan opkomen tegen de verlenging van de overdrachtstermijn in een procedure naar aanleiding van een opvolgende asielaanvraag. De staatssecretaris heeft blijkens zijn schriftelijke inlichtingen bewust voor die procedure gekozen. Een rechtsmiddel tegen de verlenging van de overdrachtstermijn vergt van de staatssecretaris extra handelingen. Dit is voor hem belastend, omdat het aantal zaken waarin de verlenging van de overdrachtstermijn speelt niet gering is.
4.3. De Afdeling volgt de staatssecretaris hierin niet. Gelet op de brede rechtsbescherming die de Dublinverordening beoogt te bieden, is een procedure naar aanleiding van een opvolgende asielaanvraag geen effectief rechtsmiddel tegen een besluit tot verlenging van de overdrachtstermijn. Een vreemdeling kan in dat geval immers pas opkomen tegen de nieuwe overdrachtstermijn als de staatssecretaris in die procedure over de opvolgende aanvraag een besluit heeft genomen. Zelfs al behandelt de staatssecretaris zulke aanvragen versneld, dan nog is de rechtsbescherming afhankelijk van het moment waarop hij een besluit op die aanvraag neemt. Daarmee staat niet vast dat wordt voorzien in het doeltreffende en snelle rechtsmiddel dat de rechtspraak van het Hof vereist.
4.4. Uit wat de Afdeling onder 4.1 tot en met 4.3 heeft overwogen volgt dat de vreemdeling kan opkomen tegen de verlenging van de overdrachtstermijn. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat hiertegen het rechtsmiddel beroep openstaat. De Afdeling ziet voor dit oordeel aanleiding om aan te sluiten bij artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Awb gelezen in samenhang met de Regeling rechtstreeks beroep. In dit geval is sprake van een verlengingsbesluit. Hoewel dit besluit niet wordt genoemd in de Regeling rechtstreeks beroep, heeft de staatssecretaris het besluit wel in het kader van de asielaanvraag en de overdracht aan Italië genomen. Tegen een besluit tot verlenging van de overdrachtstermijn staat dus geen bezwaar open.
4.5. De grief faalt.
Is de vreemdeling ondergedoken?
5. De staatssecretaris klaagt in de tweede grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling de overdracht naar Italië heeft gefrustreerd, niet voldoende is voor de conclusie dat hij is ondergedoken als bedoeld in artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening. Hij wijst op het arrest Jawo, punt 70, en paragraaf C1/2.6 van de Vc 2000 en WBV 2020/22.
6. In het arrest Jawo (punt 70) heeft het Hof artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening zo uitgelegd dat een verzoeker onderduikt wanneer deze persoon doelbewust ervoor zorgt dat hij buiten het bereik blijft van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de overdracht om deze overdracht te voorkomen. Dat is het geval wanneer die overdracht niet kan worden uitgevoerd, omdat de verzoeker de hem toegekende woonplaats heeft verlaten zonder de bevoegde nationale autoriteiten van zijn afwezigheid op de hoogte te brengen, op voorwaarde dat hij werd geïnformeerd over zijn verplichtingen.
Volgens paragraaf C1/2.6 van de Vc 2000 en blijkens WBV 2020/22 heeft een vreemdeling zich aan de uitvoering van de overdracht onttrokken en is hij daarmee ondergedoken, als hij niet verschijnt bij de voor hem geplande overdracht aan de andere lidstaat. Dat geldt ook als hij slechts tijdelijk uit beeld is en de geplande overdracht om die reden geen doorgang kon vinden.
7. De Afdeling is, anders dan de staatssecretaris, van oordeel dat de vreemdeling niet is ondergedoken als bedoeld in artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening. Uit het arrest Jawo volgt dat voor onderduiken is vereist dat een vreemdeling doelbewust buiten het bereik van de autoriteiten blijft. De Afdeling volgt dan ook niet het betoog van de staatssecretaris dat het beleid zoals opgenomen in paragraaf C1/2.6 van de Vc 2000 en de toelichting daarop in WBV 2020/22 in lijn is met het arrest Jawo omdat het arrest de ruimte zou bieden om in andere gevallen dan in het geval dat in die zaak specifiek aan de orde was, de overdrachtstermijn te verlengen.
De DT&V heeft op 4 januari en 23 maart 2021 vertrekgesprekken gevoerd. In het laatste gesprek heeft de regievoerder de vreemdeling geïnformeerd dat hij op 14 april 2021 per vliegtuig wordt overgedragen aan Italiaanse autoriteiten. Op die datum is de vreemdeling door een medewerker van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa) opgehaald van zijn kamer om naar het busje van de DT&V te gaan. Bij het busje heeft de vreemdeling geweigerd daar in te stappen en is vervolgens het AZC weer ingegaan met medewerkers van het COa. Hij heeft daarover verklaard dat hij er niet op vertrouwde dat het busje van de DT&V was, omdat de twee mensen in dat busje niet in uniform waren gekleed, zich niet hadden gelegitimeerd en hem niet hadden verteld wat zijn bestemming was. Vervolgens heeft het COa hem een locatieverbod opgelegd en heeft hij het AZC verlaten. Kort daarna is hij vlak bij het AZC aangehouden door de politie. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling de overdracht aan Italië doelbewust heeft gefrustreerd, onvoldoende is voor onderduiken. De vreemdeling is immers feitelijk niet buiten het bereik van de autoriteiten geweest.
8. De grief faalt.
9. De staatssecretaris heeft de uiterste overdrachtstermijn ten onrechte verlengd met twaalf maanden. Dit betekent dat de termijn op 14 april 2021 is verstreken.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de staatssecretaris griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de staatssecretaris een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Schuurman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
282-954.