Uitspraak
202202242/1/R2.
Datum uitspraak: 7 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Dorst, gemeente Oosterhout,
2. Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd te Oosterhout,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Oosterhout,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Dorst, herziening 3 (Dorst Oost)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en Milieuvereniging Oosterhout beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte voor Ruimte II CV (hierna: ORR) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
ORR heeft nadere stukken ingediend. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van GS) heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 20 oktober 2022, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, Milieuvereniging Oosterhout, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door S.B. Snoeren-Dumont, P. Otten en R. Scheffer, en bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting ORR, vertegenwoordigd door drs. R.A. Crul en ing. M.W.M. van der Heijden, en bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en het college van GS, vertegenwoordigd door A.J. Vos en mr. ing. F.G. Veurink, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan maakt ten oosten van Dorst in het landelijk gebied een nieuwe woonwijk, Dorst-Oost, mogelijk met maximaal 165 woningen. In het westelijke deel van het plangebied zijn 130 woningen en in het oostelijke deel 35 woningen mogelijk gemaakt. ORR is de initiatiefnemer van het plan. ORR is door de provincie Noord-Brabant opgericht en is een 100% deelneming van de provincie.
2. Het college van GS heeft naar aanleiding van een verzoek van het gemeentebestuur van Oosterhout op 7 februari 2022 een zogenoemd herbegrenzingsbesluit genomen (hierna: het herbegrenzingsbesluit). Daarmee is de begrenzing ter plaatse van onder meer het Natuur Netwerk Brabant (hierna: NNB) en het gebied "Verstedelijking afweegbaar" in de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV) aangepast. De aanleiding voor de wijziging van de begrenzing van het NNB is dat één van de ontsluitingswegen van het plangebied is voorzien op gronden die vóór deze herbegrenzing volgens de IOV tot het NNB behoorden. De aanleiding voor de aanpassing van de begrenzing van het gebied "Verstedelijking afweegbaar" is dat het plan in het oostelijke deel van het plangebied een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Stedelijke ontwikkelingen in landelijk gebied zijn op grond van de IOV alleen toegestaan in het gebied "Verstedelijking afweegbaar".
3. [appellanten sub 1] wonen aan De Heiningen 21 in Dorst op korte afstand van het westelijke deel van het plangebied. Zij vrezen dat het plan zal leiden tot een onevenredige aantasting van hun privacy en uitzicht.
Milieuvereniging Oosterhout komt op voor het belang van de natuur, het landschap en het milieu in de gemeente Oosterhout en aangrenzende gemeenten. Zij vindt dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van natuurwaarden. Het plan en het besluit van het college van GS zijn volgens haar alleen maar vastgesteld vanwege de financiële belangen van de gemeente en de provincie. Zij vermoedt dat de raad het plan alleen heeft vastgesteld in ruil voor de uitkoop door ORR van een varkenshouderij op het perceel Steenovensebaan 28.
Oordeel van de Afdeling en wijze van behandeling
4. De Afdeling is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Het plan is vastgesteld in strijd met deze wettelijke bepalingen:
- artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb);
- artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro);
- artikelen 3.15, 3.19 en 3.42 van de IOV.
De Afdeling is verder van oordeel dat het herbegrenzingsbesluit buiten toepassing moet worden gelaten. De Afdeling zal dit oordeel motiveren onder 12.4 bij de behandeling van het beroep van Milieuvereniging Oosterhout.
5. De Afdeling zal hierna eerst onder 6-6.1 ingaan op de goede procesorde. Daarna zal de Afdeling onder 7-9.2 het beroep van [appellanten sub 1] behandelen. Vervolgens zal de Afdeling onder 10-20.3 het beroep van Milieuvereniging Oosterhout behandelen. De wijze van behandeling van het beroep van Milieuvereniging Oosterhout zal de Afdeling onder 10 uiteenzetten. Tot slot zal de Afdeling onder 21-22 uitleggen welke gevolgen haar oordeel heeft voor het plan.
Goede procesorde
6. Het college van GS heeft op 19 oktober 2022 een besluit van 18 oktober 2022 overgelegd. In dit besluit is het herbegrenzingsbesluit gewijzigd vastgesteld in die zin dat er fysieke natuurcompensatie zal plaatsvinden voor het deel van het NNB dat nodig is voor de ontsluiting door een perceel in de gemeente Sint-Michielsgestel aan het NNB toe te voegen.
6.1. De Afdeling laat dit besluit buiten beschouwing vanwege de goede procesorde. Het besluit is namelijk zo laat ingediend dat Milieuvereniging Oosterhout daarop niet voldoende kon reageren. Overigens dateert het besluit van na de vaststelling van het plan, zodat het niet van belang is bij de beoordeling of het plan rechtmatig is.
Toetsingskader bestemmingsplan
7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellanten sub 1]
8. [appellanten sub 1] betogen dat het plan rechtsonzeker is, omdat in het plan de situering van de bouwpercelen niet is geregeld.
8.1. Het perceel van [appellanten sub 1] grenst aan gronden in het plangebied met de bestemming "Woongebied - dorps wonen". In artikel 5.2.1, onder a, van de planregels is bepaald dat het aantal woningen niet meer mag bedragen dan het ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ aangegeven aantal. Uit deze aanduiding op de planverbeelding volgt dat het om maximaal 114 wooneenheden gaat. In artikel 5.2.1, onder b, is bepaald dat per bouwperceel maximaal één woning is toegestaan. In het plan is de situering van de bouwpercelen niet geregeld.
8.2. De Afdeling overweegt dat het tot de beleidsruimte van de raad behoort om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. In een bestemmingsplan kunnen globale bestemmingen worden opgenomen. Of zo’n bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, moet per geval op basis van de feiten en omstandigheden die zich voordoen worden beoordeeld.
8.3. De Afdeling is van oordeel dat het plan op dit punt niet in strijd met de rechtszekerheid is. Daarbij is van belang dat uit artikel 5.2.1, onder a in samenhang met b, volgt dat er maximaal 114 bouwpercelen met op elk bouwperceel maximaal 1 woning zijn toegestaan. Verder zijn in het plan regels opgenomen over de situering van woningen binnen de bestemming "Woongebied - dorps wonen" ten opzichte van omliggende percelen, zoals het perceel van [appellanten sub 1]. In artikel 5.2.2, onder h, van de planregels is bepaald dat de afstand van de woningen tot de voorste perceelsgrens in beginsel niet minder mag bedragen dan 3 m. De afstand tot de zijdelingse perceelsgrens mag ook niet minder bedragen dan 3 m (artikel 5.2.2, onder j, van de planregels). Daarmee biedt het plan voldoende zekerheid over hoeveel bouwpercelen en woningen binnen welk gebied mogelijk zijn en hoe die woningen kunnen worden gesitueerd. Het plan biedt daarmee ook voldoende inzicht voor [appellanten sub 1] in de ruimtelijke gevolgen waarmee zij kunnen worden geconfronteerd.
Het betoog slaagt niet.
9. [appellanten sub 1] betogen dat het plan zal leiden tot een onevenredige aantasting van hun uitzicht en privacy. Zij hebben er daarbij op gewezen dat de achterkant van hun woning grote ramen heeft. Hierdoor is inkijk mogelijk. Zij vinden dat het plan in een openbare groenstrook tussen hun perceel en de woningen had moeten voorzien om de aantasting van hun uitzicht en privacy te beperken.
9.1. De raad heeft toegelicht dat het de bedoeling is dat op de gronden in het plangebied naast het perceel van [appellanten sub 1] zogeheten getrapte woningen worden gerealiseerd, waarvan de tuinen aan het perceel van [appellanten sub 1] grenzen. Dit zijn woningen waarbij de bouwhoogte van de achterzijde lager is dan van de voorzijde. Het is de bedoeling dat de woningen met hun achterzijde naar de woning van [appellanten sub 1] komen te staan om een onevenredige aantasting van hun privacy te voorkomen. Zij wijst daarbij op het stedenbouwkundig plan. De raad vindt deze beoogde situatie in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Andere situaties vindt de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
9.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad de beoogde situatie op de gronden in het plangebied naast het perceel van [appellanten sub 1] in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. De raad hoefde niet te voorzien in een groenstrook tussen het perceel van [appellanten sub 1] en de woningen. Daarbij is van belang dat in de beoogde situatie tussen de woningen en het perceel van [appellanten sub 1] tuinen komen te liggen. Ook zal in de beoogde situatie de lage zijde van de woningen naar de woning van [appellanten sub 1] komen te staan.
De Afdeling stelt echter vast dat het plan meer mogelijk maakt dan de beoogde situatie. Zo staat het plan het toe om een weg naast het perceel van [appellanten sub 1] aan te leggen. Ook is het mogelijk om op de gronden naast hun perceel woningen te realiseren die niet getrapt zijn. Het plan maakt dus meer mogelijk dan wat de raad in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Dat betekent dat de raad het plan op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Het beroep van Milieuvereniging Oosterhout
Wijze van behandeling
10. De Afdeling zal de beroepsgronden van Milieuvereniging in deze volgorde bespreken:
- woningbehoefte en behoefte aan extra ontsluitingsweg (11-11.3);
- toetsing van het herbegrenzingsbesluit van het college van GS (12-13);
- artikel 3.80 van de IOV en verbod op misbruik van bevoegdheid (14-14.1);
- artikel 3.9 van de IOV (15-15.3);
- artikelen 3.42 en 3.43 van de IOV (16-16.2);
- gevolgen voor het NNB (17-17.4);
- gevolgen voor beschermde diersoorten (18-18.3)
- gevolgen voor het grondwaterbeschermingsgebied (19-19.1);
- Natura 2000 (20-20.3).
Woningbehoefte en behoefte aan extra ontsluitingsweg
11. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat de raad in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat er behoefte bestaat aan de 165 woningen die het plan mogelijk maakt. Volgens haar is er in de gemeente Oosterhout voldoende plancapaciteit aan woningen. Zij wijst er daarbij op dat het college van GS in het vooroverleg met het gemeentebestuur over het plan heeft opgemerkt dat op basis van de toenmalige plancapaciteit voor woningen uitbreiding niet nodig zou zijn gezien de regionale afspraken.
Milieuvereniging Oosterhout betoogt verder dat de noodzaak van de nieuwe ontsluitingsweg voor de woonwijk aan de zuidkant van het plangebied niet is aangetoond.
11.1. Volgens de raad is er behoefte aan de woningen. De raad heeft in de plantoelichting gewezen op een aantal beleidsstukken en andere stukken, waaronder een brief van de voorzitter van het bestuurlijk overleg wonen regio Breda en omgeving. Daarin staat dat het overleg een positief standpunt inneemt over het plan.
Volgens de raad is de nieuwe ontsluitingsweg nodig, omdat het niet wenselijk is dat het verkeer van en naar de nieuwe woonwijk door bestaande woonstraten rijdt.
11.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
11.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad heeft voor de onderbouwing van de woningbehoefte in de plantoelichting verwezen naar een aantal beleidsstukken en andere stukken. Dat is op zichzelf niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, maar in die stukken moet dan wel kenbaar tot uitdrukking komen dat de behoefte aan de woningen is afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarbij ook de planologische capaciteit een factor van belang kan zijn. Dat moet gebeuren aan de hand van voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens. De Afdeling wijst daarbij op haar overzichtsuitspraak over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9.1-9.3. In de stukken die in de plantoelichting staan genoemd, is de behoefte aan de woningen echter niet kenbaar afgewogen tegen het bestaande aanbod aan de hand van voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens.
Het betoog slaagt.
11.4. Omdat de behoefte aan de 165 woningen niet is aangetoond, is het niet nodig om het betoog van de Milieuvereniging Oosterhout over de noodzaak van de nieuwe ontsluitingsweg te bespreken. De noodzaak van de nieuwe ontsluitingsweg hangt namelijk samen met de behoefte aan de 165 woningen.
Toetsing van het herbegrenzingsbesluit
12. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat het college van GS het herbegrenzingsbesluit onbevoegd heeft genomen, omdat niet wordt voldaan aan een aantal voorwaarden voor het wijzigen van de begrenzing in artikel 5.3 van de IOV. Het gaat Milieuvereniging Oosterhout om deze voorwaarden:
- de voorwaarde dat de wijziging van de begrenzing nodig is voor een doelmatige uitvoering;
- de voorwaarde dat een wijziging van de begrenzing van het NNB tot doel heeft de ecologische samenhang van het NNB te verbeteren;
- de voorwaarde dat een wijziging van de begrenzing van het gebied "Verstedelijking Afweegbaar" nodig is vanwege een stedelijke ontwikkeling die tot een duidelijke verbetering van de stedenbouwkundige of landschappelijke kwaliteit leidt.
Daarnaast betoogt Milieuvereniging Oosterhout dat het college van GS het herbegrenzingsbesluit alleen heeft vastgesteld om ORR ter wille te zijn. Dat is volgens haar in strijd met het verbod op misbruik van bevoegdheid in artikel 3:3 van Pro de Awb.
12.1. Volgens het college van GS wordt aan de voorwaarden voor herbegrenzing in artikel 5.3 van de IOV voldaan.
12.2. Artikel 5.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de IOV luidde op het moment van de vaststelling van het herbegrenzingsbesluit:
"Gedeputeerde Staten zijn bevoegd de in deze verordening opgenomen grenzen van een werkingsgebied te wijzigen als één of meer van de volgende gevallen zich voordoet:
a.de wijziging is nodig voor een doelmatige uitvoering;
(…)
Het tweede lid, aanhef en onder b, luidde: "In aanvulling op het eerste lid geldt voor een wijziging van de grenzen van het Natuur Netwerk Brabant dat:
(…)
b. de wijziging tot doel heeft de ecologische samenhang van het Natuur Netwerk Brabant te verbeteren;
(…)"
Het vierde lid, aanhef en onder b, luidde: "In aanvulling op het eerste lid geldt voor een wijziging van de grenzen van Verstedelijking Afweegbaar dat:
(…)
b. dit nodig is vanwege een stedelijke ontwikkeling die tot een duidelijke verbetering van de stedenbouwkundige of landschappelijke kwaliteit leidt;
(…)
12.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 november 2019, onder 8.1 (ECLI:NL:RVS:2018:3883), overwogen dat een besluit van het college van GS tot wijziging van de begrenzing van het NNB een algemeen verbindend voorschrift is. Hetzelfde geldt voor een besluit tot wijziging van de begrenzing van een ander gebied dat in de IOV is aangewezen. Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan op grond artikel 8:3, eerste lid onder a, van de Awb geen beroep worden ingesteld.
Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, wel toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van Pro de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
12.4. De Afdeling laat het herbegrenzingsbesluit buiten toepassing. Het college van GS heeft namelijk in de toelichting bij het herbegrenzingsbesluit niet gemotiveerd dat sprake is van één of meer van de gevallen als bedoeld in artikel 5.3, eerste lid, van de IOV en dat voldaan wordt aan de voorwaarden in het tweede lid, onder b, en het vierde lid, onder b, van dit artikel. Door deze gebrekkige motivering kan de Afdeling niet beoordelen of het herbegrenzingsbesluit voldoet aan artikel 5.3 van de IOV. Het college van GS heeft in de toelichting wel getoetst aan het "nee, tenzij"-principe in artikel 3.19 van de IOV dat voor ontwikkelingen in het NNB geldt, maar in de toelichting bij het herbegrenzingsbesluit is niet inzichtelijk gemaakt hoe deze toets zich verhoudt tot de voorwaarden in artikel 5.3 van de IOV voor wijziging van de begrenzing van een gebied.
Het betoog slaagt.
12.5. Dat betekent dat de beroepsgrond over de vraag of het herbegrenzingsbesluit in strijd is met artikel 3:3 van Pro de Awb niet hoeft te worden besproken.
13. Omdat de Afdeling het herbegrenzingsbesluit buiten toepassing laat, lagen de gronden waarop één van de ontsluitingen van het plangebied is voorzien, op het moment van de vaststelling van het plan in het NNB. Het betekent ook dat een gedeelte van de gronden in het oostelijke deel van het plangebied op het moment van de vaststelling van het plan buiten het gebied "Verstedelijking afweegbaar" lag.
Artikel 3.80 van de IOV en verbod op misbruik van bevoegdheid
14. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met de ruimte-voor-ruimte regeling in artikel 3.80 van de IOV. ORR heeft voor de 35 woningen in het oostelijke deel van het plangebied 40 zogeheten ruimte-voor-ruimtetitels aan het gemeentebestuur verstrekt. Dit zijn certificaten die bedoeld zijn om aan te tonen dat in het verleden aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit door toepassing van de Regeling beëindiging veehouderijtakken is behaald. Volgens Milieuvereniging Oosterhout is echter door middel van deze certificaten niet aangetoond dat in het verleden aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit is behaald. .
Onder meer vanwege deze volgens haar niet deugdelijke certificaten vermoedt Milieuvereniging Oosterhout dat de raad en het college van GS hun besluiten alleen maar hebben vastgesteld vanwege de financiële belangen van de gemeente en de provincie. Volgens haar heeft de raad het plan alleen vastgesteld in ruil voor de uitkoop door ORR van een varkenshouderij op het perceel Steenovensebaan 28.
14.1. De Afdeling overweegt dat de raad volgens de plantoelichting heeft beoogd om toepassing te geven aan de ruimte-voor-ruimte regeling in artikel 3.80 van de IOV. De Afdeling wijst daarbij op deze passage uit de plantoelichting:
"Verder zijn onderstaande artikelen uit het de Interim Omgevingsverordening van toepassing op het plangebied en de ontwikkeling.
Artikel 3.80 ruimte-voor-ruimte
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in één of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels indien:
a. er sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit;
b. de ruimte-voor-ruimtekavel op een planologisch aanvaardbare locatie in een bebouwingsconcentratie ligt;
c. een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woning is verzekerd;
d. er geen sprake is van (een aanzet voor) een stedelijke ontwikkeling behoudens in geval de locatie ligt binnen Verstedelijking afweegbaar.
Er is sprake van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit als is aangetoond dat is voldaan aan een aantal voorwaarden. Zo dienen een of meer veehouderijen gericht op het houden van varkens of pluimvee in het geheel te zijn beëindigd, waarbij alle bedrijfsgebouwen ten dienste van deze veehouderij, niet zijnde de bedrijfswoning, zijn gesloopt. In dit geval gaat het om een directe relatie met de saneringslocatie (varkenshouderij) aan de Steenovensebaan te Dorst. Naast deze locatie zijn er nog andere agrarische bedrijven binnen Brabant beëindigd, waarvan ruimte voor ruimte-titels vrijkomen die binnen Dorst-Oost worden gerealiseerd. Het gaat om 40 ruimte-voor-ruimte titels (zie Bijlage 1).
Het plan voorziet in een cluster van ruimte voor ruimtekavels. Aangezien sprake is van een geclusterde ontwikkeling van ruimte-voor-ruimtekavels, is dit uitsluitend toegestaan binnen 'verstedelijking afweegbaar'. Het oostelijke deel van het plangebied (waar de ruimte voor ruimte kavels zijn voorzien) is niet aangeduid als ‘verstedelijking afweegbaar’. Voor dit gedeelte van het plangebied, dient een verzoek tot herbegrenzing te worden ingediend bij de provincie Noord-Brabant."
De raad heeft echter op de zitting toegelicht dat hij, ondanks wat daarover in de plantoelichting staat, niet beoogd heeft om de ruimte-voor-ruimte regeling in artikel 3.80 van de IOV toe te passen. Dat betekent dat de motivering die de raad volgens de plantoelichting aan het plan ten grondslag heeft gelegd, niet deugdelijk is. Het plan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
14.2. Dat betekent ook dat alle beroepsgronden die gaan over de toepassing van artikel 3.80 van de IOV, waaronder de beroepsgrond over misbruik van bevoegdheid, niet hoeven te worden besproken.
Artikel 3.9 van de IOV
15. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.9 van de IOV niet gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het landschap. Voor zover is gekozen voor een financiële bijdrage, is dat volgens haar niet toegestaan op grond van artikel 3.9 van de IOV. Voor zover is gekozen voor het inleveren van ruimte-voor-ruimtetitels, is dat volgens haar ook niet toegestaan op grond van artikel 3.9 van de IOV.
15.1. De raad heeft op de zitting toegelicht dat voor het westelijke deel van het plan is gekozen voor een financiële investering in de fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het landschap. Dat is volgens de raad toegestaan op grond van artikel 3.9 van de IOV. Voor het oostelijke deel van het plan heeft de raad gewezen op de 40 ruimte-voor-ruimtetitels die ORR heeft verstrekt om aan te tonen dat het plan gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het landschap. Volgens de raad kunnen deze ook worden ingezet buiten de ruimte-voor-ruimteregeling in artikel 3.80 van de IOV.
15.2. In de plantoelichting staat dat voor het westelijke deel van het plan de investering in de kwaliteitsverbetering is gedaan door het inleveren van één ruimte-voor-ruimtetitel. Die titel is ontstaan door de beëindiging en sanering van de varkenshouderij op het perceel Steenovensebaan 28 te Dorst. Het bij die titel behorende bedrag is vervolgens gestort in het gemeentelijke groenfonds als investering in de kwaliteitsverbetering.
15.3. Artikel 3.9, eerste lid, van de IOV luidde op het moment van de vaststelling van het plan: "Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.
Het tweede lid luidde: "Het bestemmingsplan motiveert dat de verbetering past binnen de gewenste ontwikkeling van het gebied én op welke wijze de uitvoering is geborgd door dat:
a. dit financieel, juridisch en feitelijk is geborgd in het plan; of
b. de afspraken uit het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken, worden nagekomen."
Het derde lid luidde: "Een verbetering van de landschappelijke kwaliteit kan mede de volgende aspecten omvatten:
a. de op grond van deze verordening verplichte landschappelijke inpassing;
b. het toevoegen, versterken of herstellen van landschapselementen die een bijdrage leveren aan de versterking van de landschapsstructuur of de relatie stad-land;
c. het behoud of herstel van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing of terreinen;
d. het wegnemen van verharding;
e. het slopen van bebouwing;
f. de realisering van het Natuur Netwerk Brabant en ecologische verbindingszones;
g. het aanleggen van extensieve recreatieve mogelijkheden.
Het vierde lid luidde: "Ingeval er toepassing wordt gegeven aan het tweede lid onder b geldt dat een passende financiële bijdrage in een landschapsfonds is verzekerd én over de besteding van dat fonds periodiek verslag wordt gedaan in het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken."
15.4. De Afdeling overweegt dat een financiële investering in de fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het landschap is toegestaan op grond van artikel 3.9 van de IOV, gezien het vierde lid van dit artikel. Daarin wordt namelijk gesproken over een passende financiële bijdrage in een landschapsfonds. Op grond van het tweede lid, onder b, moet de bijdrage wel worden berekend aan de hand van de afspraken uit het regionaal overleg.
Voor het westelijke deel van het plangebied is in de plantoelichting aan de hand van het Afsprakenkader Kwaliteitsverbetering van het landschap in de regio West-Brabant de financiële bijdrage berekend. Deze financiële bijdrage komt neer op een bedrag van € 130.000. Milieuvereniging Oosterhout heeft de berekening van dit bedrag niet betwist. Op de zitting is duidelijk geworden dat ORR dit bedrag in het gemeentelijke groenfonds heeft gestort. De Afdeling stelt vast dat de verbetering van de landschappelijke kwaliteit heeft plaatsgevonden door middel van een geldstorting en niet door de inzet van een ruimte-voor-ruimtetitel. Gelet hierop hoeft de vraag of de titel op een juiste wijze is ontstaan door de beëindiging en sanering van de varkenshouderij op het perceel Steenovensebaan 28 te Dorst, niet te worden besproken. De raad heeft toegelicht dat over de besteding van het gemeentelijke groenfonds in overeenstemming met artikel 3.9, vierde lid, van de IOV periodiek verslag wordt gedaan in het regionaal overleg. Dat is door Milieuvereniging Oosterhout niet betwist. Het westelijke deel van het plan is dus niet vastgesteld in strijd met artikel 3.9 van de IOV.
Wat betreft het oostelijke deel van het plan overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling laat in het midden of ruimte-voor-ruimtetitels buiten de ruimte-voor-ruimteregeling in artikel 3.80 van de IOV kunnen worden ingezet. Ook als dat het geval zou zijn, heeft de raad met alleen de verwijzing naar de 40 ruimte-voor-ruimtetitels die ORR heeft verstrekt, niet aangetoond dat het plan gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het landschap. Ter vergelijking wijst de Afdeling op haar uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2042, onder 8.3. De raad heeft dus in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd dat het oostelijke deel van het plan in overeenstemming is met artikel 3.9 van de IOV.
Het betoog slaagt.
Artikelen 3.42 en 3.43 van de IOV
16. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat de raad ten onrechte ervan is uitgegaan dat het gehele plangebied in het gebied "Verstedelijking afweegbaar" ligt. Een gedeelte van de gronden in het oostelijke deel van het plan ligt buiten dit gebied. Als deze gronden toch in het gebied "Verstedelijking afweegbaar" liggen, dan heeft Milieuvereniging Oosterhout betoogd dat de woningen op deze gronden niet voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.43 van de IOV.
16.1. Artikel 3.42, eerste lid, van de van de IOV luidde op het moment van de vaststelling van het plan: "Een bestemmingsplan dat voorziet in de ontwikkeling van een locatie voor wonen, werken of voorzieningen ligt binnen Stedelijk gebied en bevat een onderbouwing dat: (…)"
Artikel 3.43 van de IOV luidde op het moment van de vaststelling van het plan: "In afwijking van artikel 3.42 Duurzame stedelijke ontwikkeling, eerste lid, kan een bestemmingsplan, ter plaatse van Verstedelijking afweegbaar voorzien in de nieuwvestiging van een duurzame stedelijke ontwikkeling als: (…)"
16.2. Doordat het herbegrenzingsbesluit buiten toepassing wordt gelaten, zoals de Afdeling onder 13 heeft overwogen, lag een gedeelte van de gronden in het oostelijke deel van het plangebied op het moment van de vaststelling van het plan buiten het gebied "Verstedelijking afweegbaar". Dat betekent dat het plan op deze gronden buiten stedelijk gebied woningen mogelijk maakt in strijd met artikel 3.42, eerste lid van de IOV. Het betoog van Milieuvereniging Oosterhout slaagt.
16.3. Het betoog dat de woningen op deze gronden niet voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.43 van de IOV hoeft daarom niet te worden besproken.
Gevolgen voor het NNB
17. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat het plan in strijd is met de artikelen 3.15 en 3.19 van de IOV over het NNB. Volgens haar voldoet het plan niet aan het "nee, tenzij"-principe, omdat met het plan geen groot openbaar belang is gemoeid en de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom niet is gekozen voor een alternatieve locatie. Ook de compensatie waarvoor is gekozen, is volgens Milieuvereniging Oosterhout in strijd met de bepalingen in de IOV over de wijze van compensatie.
17.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de bepalingen in de IOV over het NNB.
17.2. Artikel 3.15, eerste lid, van de IOV luidde op het moment van de vaststelling van het plan: "Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant:
a. strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken;
b. bevat regels gericht op de bescherming van de ecologische waarden en kenmerken en houdt daarbij ook rekening met andere aanwezige waarden en kenmerken, zoals rust, stilte, cultuurhistorische waarden en kenmerken;
c. staat, zolang het Natuur Netwerk Brabant niet is gerealiseerd, bestaande bebouwing en bestaande planologische gebruiksactiviteiten toe.
Artikel 3.17, eerste lid, aanhef en onder b, luidde: "Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant kan een ontwikkeling toelaten als is voldaan aan de voorwaarden gesteld voor:
(…)
b. het nee, tenzij-principe, overeenkomstig artikel 3.19;
(…)
Artikel 3.19, eerste lid, luidde op het moment van de vaststelling van het plan: "Een bestemmingsplan dat toepassing geeft aan het nee, tenzij-principe, bevat een onderbouwing dat:
a. er sprake is van een groot openbaar belang;
b. er voor de ontwikkeling geen alternatieve locaties voorhanden zijn buiten het Natuur Netwerk Brabant;
c.er geen andere oplossingen voorhanden zijn die de aantasting van het Natuur Netwerk Brabant voorkomen;
d. de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt;
e. er bij het verlies van ecologische waarden en kenmerken wordt voldaan aan artikel 3.22 Compensatie;
f. op welke wijze de uitvoering en monitoring zijn verzekerd.
Het tweede lid luidde: "Voor het onderzoek naar alternatieve locaties geldt dat:
a. gezocht wordt naar alternatieve locaties binnen de gemeente en in omliggende gemeenten;
b. een alternatieve locatie overwegend dezelfde functie kan vervullen;
c. tijdverlies en meerkosten zijn op zichzelf geen reden om een alternatief af te wijzen."
17.3. Doordat het herbegrenzingsbesluit buiten toepassing wordt gelaten, zoals de Afdeling onder 13 heeft overwogen, lagen de gronden waarop één van de ontsluitingen van het plangebied is voorzien op het moment van de vaststelling van het plan in het NNB. Dat betekent dat het plan moet voldoen aan de bepalingen in de IOV over het NNB. De Afdeling zal daarom beoordelen of het plan in overeenstemming is met deze bepalingen.
17.4. De Afdeling is van oordeel dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met de artikelen 3.15 en 3.19 van de IOV. Partijen zijn het erover eens dat het plan leidt tot een aantasting van het NNB in strijd met artikel 3.15 van de IOV. De raad heeft daarom bij zijn verzoek aan het college van GS om de begrenzing van het NNB te wijzigen het "nee, tenzij"-principe in artikel 3.19 van de IOV toegepast.
Volgens de raad is er sprake van een groot openbaar belang, omdat er een grote behoefte is aan de woningen. Zoals de Afdeling onder 11.3 heeft overwogen, heeft de raad de behoefte aan de woningen echter niet kenbaar afgewogen tegen het bestaande aanbod aan de hand van voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens. Dat betekent dat de raad ook niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van een groot openbaar belang.
Over alternatieve locaties heeft de raad toegelicht dat er in Dorst geen geschikte locatie is voor de woningen. De raad heeft niet kenbaar gezocht naar alternatieve locaties elders in de gemeente of omliggende gemeenten. Dat is echter wel vereist op grond van artikel 3.19, tweede lid, van de IOV.
Omdat het plan al niet voldoet aan artikel 3.19, eerste lid, onder a en b, en tweede lid, van de IOV, is het niet nodig om het betoog van Milieuvereniging Oosterhout over de wijze van compensatie te bespreken.
Het betoog slaagt.
Gevolgen voor beschermde diersoorten
18. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat het onderzoek dat is verricht naar de gevolgen van het plan voor beschermde diersoorten niet deugdelijk is.
18.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het verrichte onderzoek naar de gevolgen van het plan voor beschermde diersoorten deugdelijk is.
18.2. De Afdeling overweegt dat het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor beschermde diersoorten is verricht in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
18.3. De raad heeft zich redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat gezien het verrichte onderzoek. Antea Group heeft in opdracht van ORR onderzoek verricht naar de gevolgen van het plan voor beschermde diersoorten en de raad heeft dat onderzoek ten grondslag gelegd aan het plan. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Natuurtoets Bestemmingsplan Plangebied Dorst-Oost" van 8 april 2020 (hierna: de natuurtoets). Het onderzoek bestond uit een bureauonderzoek en twee veldonderzoeken in oktober en november 2019. De conclusie is dat voor de meeste diersoorten geen ontheffing op grond van de Wnb nodig is. Voor de gevolgen voor kleine marterachtigen wordt nader onderzoek aanbevolen.
Milieuvereniging Oosterhout heeft tegen de natuurtoets naar voren gebracht dat twee veldonderzoeken onvoldoende zijn en dat ook in een andere periode terreinonderzoeken hadden moeten worden verricht. De Afdeling ziet daarin geen grond om aan te nemen dat de raad zich niet op de natuurtoets mocht baseren. Hierbij betrekt de Afdeling dat de gehanteerde onderzoeksmethode gangbaar is. Ter illustratie wijst de Afdeling daarbij op haar uitspraken van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:618 (overweging 7.2) en van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2560 (overweging 2.3.2).
In dit geval is wel nader onderzoek aanbevolen naar de gevolgen voor kleine marterachtigen. Antea Group heeft dat nadere onderzoek uitgevoerd en de resultaten daarvan neergelegd in het rapport "Nader onderzoek Meelberg Dorst Nader onderzoek naar de aanwezigheid van kleine marterachtigen" van 24 juli 2020 (hierna: het nadere ecologische onderzoek). In dat onderzoek zijn drie wildcamera’s in het plangebied ingezet gedurende acht weken in mei en juni 2020. Ook de conclusie van het nadere ecologische onderzoek is dat geen ontheffing op grond van de Wnb nodig is. Milieuvereniging Oosterhout heeft het nadere ecologische onderzoek niet betwist.
Het betoog slaagt niet.
Gevolgen voor het grondwaterbeschermingsgebied
19. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met het grondwaterbeschermingsgebied ter plaatse.
19.1. De Afdeling is van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan voldoende rekening heeft gehouden met het grondwaterbeschermingsgebied ter plaatse. In paragrafen 3.1.2 en 4.3 van de plantoelichting is aandacht besteed aan mogelijke gevolgen van het plan voor het grondwaterbeschermingsgebied. In artikel 11.1 van de planregels zijn bepalingen opgenomen om negatieve gevolgen voor het grondwaterbeschermingsgebied te voorkomen.
Het betoog slaagt niet.
Natura 2000 en stikstof
20. Milieuvereniging Oosterhout betoogt dat het plan in strijd met de Wnb zal leiden tot significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden. Het plan zal namelijk leiden tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Voor zover de raad een beroep doet op de zogeheten bouwvrijstelling in artikel 2.9a van de Wnb, voert Milieuvereniging Oosterhout aan dat deze onverbindend is vanwege strijd met de Habitatrichtlijn
20.1. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb luidt: "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8."
Artikel 2.8, eerste lid luidt: "Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
20.2. Uit artikel 2.8 van de Wnb in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben.
20.3. De Afdeling is van oordeel dat het plan niet in strijd is met de artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb gezien het onderzoek dat is verricht naar mogelijke gevolgen van het plan op Natura 2000-gebieden. Antea Group heeft in opdracht van ORR onderzocht of het plan leidt tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Stikstofdepositie-onderzoek Meelberg Dorst" van 26 maart 2021 (hierna: het stikstofonderzoek). De raad heeft het stikstofonderzoek ten grondslag gelegd aan het plan. In het stikstofonderzoek is zowel de stikstofuitstoot in de bouwfase als de gebruiksfase berekend. Er is geen gebruik gemaakt van de bouwvrijstelling in artikel 2.9a van de Wnb. De conclusie is dat het plan niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op omringende Natura-2000 gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. Milieuvereniging Oosterhout heeft het stikstofonderzoek niet betwist.
Het betoog slaagt niet.
Gevolgen voor het plan
21. Zoals onder 4 is overwogen, zijn de beroepen gegrond. De raad heeft de Afdeling op de zitting verzocht om een eventuele vernietiging te beperken tot de plandelen voor het oostelijke deel. Ook heeft de raad verzocht om via een bestuurlijke lus in de gelegenheid te worden gesteld een gebrek dat eventueel wordt geconstateerd naar aanleiding van het beroep van [appellanten sub 1] te herstellen. De raad heeft er daarbij op gewezen dat Milieuvereniging Oosterhout alleen heeft verzocht om het plan te vernietigen voor zover het de plandelen betreft voor gronden die zijn gelegen in het nieuwe gebied "Verstedelijking afweegbaar" en/of in het NNB.
21.1. De Afdeling ziet geen aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen. Daarvoor zijn de gebreken te omvangrijk en fundamenteel. Ook zal de Afdeling het gehele plan vernietigen. Daarbij is nog van belang dat er een grote ruimtelijke samenhang is tussen het oostelijke en het westelijke deel van het plan. Zowel het oostelijke deel van het plangebied als een aantal woningen in het westelijke deel van het plangebied zal namelijk worden ontsloten via de weg die is voorzien op gronden die op het moment van de vaststelling van het plan in het NNB lagen. Bovendien heeft een aantal beroepsgronden van Milieuvereniging Oosterhout betrekking op het gehele plan, waaronder de beroepsgrond over de woningbehoefte.
Opdracht
22. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
23. De raad moet de proceskosten van [appellanten sub 1] en Milieuvereniging Oosterhout vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oosterhout van 22 februari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Dorst, herziening 3 (Dorst Oost)"
III. draagt de raad van de gemeente Oosterhout op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Oosterhout tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
- [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- Milieuvereniging Oosterhout tot een bedrag van € 1.553,18, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Oosterhout aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
- € 184,00 voor [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- € 365,00 voor Milieuvereniging Oosterhout.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzitter, mr. J. Gundelach, en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Meijer
voorzitter
w.g. Van Driel Kluit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
884