Uitspraak
202102213/1/R3.
Datum uitspraak: 7 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]), gevestigd te Sneek, gemeente Súdwest-Fryslân,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 februari 2021 in zaak nrs. 19/1984, 19/1986 en 19/1994 in het geding tussen:
onder meer [appellante],
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een supermarkt op het perceel [locatie] te Sneek (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 23 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 13 juli 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.S. Boersma, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Jumbo Supermarkten B.V. en Jumbo Supermarkt Vastgoed B.V. (hierna: Jumbo), vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D] en mr. J. Zweers, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bouwplan gaat over de realisatie van een supermarkt met een winkelvloeroppervlakte van ongeveer 1.300 m² die zal worden geëxploiteerd door Jumbo. De bestaande supermarkt van Jumbo in de wijk Tinga heeft een winkelvloeroppervlakte van ongeveer 800 m² en de nieuwe supermarkt dient ter vervanging hiervan. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het voor het perceel geldende bestemmingplan "Tinga", onder meer omdat de gronden de bestemming "Recreatieve doeleinden - sportpark met bijbehorende erven" hebben, waar detailhandel niet is toegestaan. Het college heeft voor de verlening van de omgevingsvergunning toepassing gegeven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van die wet.
[appellante] en anderen kunnen zich niet verenigen met de omgevingsvergunning. [appellante] en anderen zijn een supermarktexploitant die opkomt voor zijn concurrentiebelang, de Tennishal Sneek die naast het perceel staat en een bewoner van de Koningsspil in Sneek.
Toetsingskader
2. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter stelt niet zelf vast of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Bij de beoordeling aan de hand van de beroepsgronden of verlening van de omgevingsvergunning strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
De verklaring van geen bedenkingen
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen van de raad niet vereist was. De raad mag bepalen dat zo’n verklaring niet nodig is, maar dan moet wel voldoende concreet omschreven zijn welke gevallen uitgezonderd zijn.
[appellante] voert daarover aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat categorie 6 van de lijst met categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist is, zoals die door de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân is vastgesteld op 18 mei 2017 (hierna: het aanwijzingsbesluit), voldoende concreet aangeeft in welke gevallen geen verklaring van geen bedenkingen nodig is. Categorie 6 luidt: "Activiteiten waarmee de raad planologisch heeft ingestemd". leder willekeurig project kan volgens [appellante] onder deze categorie vallen. [appellante] meent dat daardoor de raad niet oordeelt over een concrete omgevingsvergunning, maar in een veel eerder stadium over een veel abstracter planologisch voornemen. Voor alle mogelijke projecten wordt hiermee door de raad een wijze en moment van toetsing gecreëerd die volgens [appellante] indruist tegen de hoofdregel dat een verklaring van geen bedenkingen moet worden gevraagd in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Daarmee is deze categorie 6 uit het aanwijzingsbesluit in de ogen van [appellante] in strijd met de wet en het rechtszekerheidsbeginsel en is dit besluit in zoverre onverbindend.
Daarnaast voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet doorslaggevend is dat het voorstel waarmee de raad heeft ingestemd afwijkt van de later ingediende aanvraag en verleende omgevingsvergunning, omdat de raad volgens de rechtbank bij de instemming geen voorbehoud heeft gemaakt en de rechtbank ook overigens niet is gebleken dat het zou gaan om ingrijpende wijzigingen. Ten tijde van de instemming door de raad bestond volgens [appellante] op een aantal punten nog onduidelijkheid. Zo was onduidelijk hoe het verkeer precies zou worden afgewikkeld en hoeveel parkeerplaatsen er zouden komen, hoe de door Jumbo achter te laten locatie zou worden ingevuld en hoe zou worden omgegaan met eventuele uitbreidings- of verplaatsingswensen van de sportverenigingen op het sportcomplex (de zogenoemde sportcarrousel). Uit een door de raad aangenomen motie blijkt volgens [appellante] dat dit voor hem belangrijke aspecten zijn. De wijzigingen of verduidelijkingen die zich op deze punten hebben voorgedaan hadden volgens [appellante] voor het college aanleiding moeten zijn om alsnog een verklaring van geen bedenkingen aan de raad te vragen.
3.1. [appellante] verzoekt de Afdeling om het aanwijzingsbesluit exceptief te toetsen. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bevat artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) geen vereisten voor de aanwijzing en houdt het evenmin een beperking in voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Dat betekent evenwel niet dat die categorieën ook op zo’n manier mogen worden geformuleerd dat aan de aanwijzing geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis valt toe te kennen. Een dergelijke aanwijzing voldoet niet aan de daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen en maakt bovendien de in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor neergelegde hoofdregel zinledig. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1655.
3.3. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het in categorie 6 van het aanwijzingsbesluit vermelde criterium dat een verklaring van geen bedenkingen niet nodig is voor activiteiten waarmee de gemeenteraad planologisch heeft ingestemd, voldoet aan de eisen van rechtszekerheid. De Afdeling acht daarbij van belang dat het criterium zo is geformuleerd dat concreet en duidelijk is in welke gevallen het vragen van een verklaring van geen bedenkingen aan de raad niet nodig is. Dat is niet ter beoordeling aan het college overgelaten, er is immers een raadsbesluit nodig. Dit is bijvoorbeeld anders dan in de door [appellante] genoemde uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207. Als de raad niet planologisch heeft ingestemd met de activiteit moet wel een verklaring van geen bedenkingen worden gevraagd, tenzij een van de andere categorieën uit het aanwijzingsbesluit van toepassing is. Dit betekent dat de hoofdregel als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor niet zinledig wordt. Verder is het inherent aan de aanwijzing van categorieën van gevallen waarin een verklaring niet vereist is, dat deze aanwijzing voorafgaat aan het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning. Dit betekent per definitie dat de raad bij het nemen van het aanwijzingsbesluit niet oordeelt over een concrete aanvraag om omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De Afdeling ziet dan ook net als de rechtbank geen aanleiding om het aanwijzingsbesluit op dit punt onverbindend te achten of buiten toepassing te laten. Het betoog slaagt niet.
3.4. Over de vraag of het uiteindelijk vergunde bouwplan zo is gewijzigd ten opzichte van de activiteit waarmee de raad planologisch heeft ingestemd dat het college om die reden toch een verklaring van geen bedenkingen aan de raad had moeten vragen, overweegt de Afdeling als volgt.
3.4.1. Dat er veel tijd zit tussen de planologische instemming van de raad op 6 april 2017 en het moment dat de omgevingsvergunning is aangevraagd op 15 januari 2018 is geen reden om te oordelen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning toch pas had mogen verlenen nadat het een verklaring van geen bedenkingen had gevraagd aan de raad. De Afdeling stelt daarnaast vast dat de activiteit waarmee de raad op 6 april 2017 planologisch heeft ingestemd in de basis dezelfde activiteit is als waarvoor het college op 3 april 2019 een omgevingsvergunning heeft verleend. Het gaat om het bouwen van een supermarkt op dezelfde locatie en met dezelfde omvang als waar de raad van uit is gegaan. Dat op het moment van de verlening van de omgevingsvergunning duidelijkheid bestond over de ontsluiting van het verkeer en over het aantal aan te leggen parkeerplaatsen en dat die duidelijkheid er op het moment van instemming door de raad nog niet volledig was, is geen reden om te oordelen dat sprake is van een andere activiteit. Het gaat immers om het bouwen van een supermarkt. De Afdeling acht net als de rechtbank van belang dat de raad geen voorbehoud voor verkeer of parkeren heeft gemaakt bij de instemming.
3.4.2. Verder stelt de Afdeling vast dat de herinvulling van het vrijkomende supermarktgebouw geen onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. Datzelfde geldt voor de sportcarrousel. Dat niet alleen het college, maar ook de raad dit als afzonderlijke ontwikkelingen beschouwt, blijkt uit het voorstel waarmee de raad heeft ingestemd op 6 april 2017. Daarin staat dat het proces rond de ontwikkeling van de nieuwe supermarkt van Jumbo afzonderlijk wordt doorgezet, los van de herinvulling van het bestaande supermarktgebouw en de toekomstige ontwikkelingen van de sportverenigingen. Dit betekent dat uit het besluit van 6 april 2017 niet volgt dat eerst overeenstemming moest bestaan over een integrale aanpak van het gebied rond het perceel waarop de supermarkt is voorzien en het pand van de bestaande supermarkt, voordat de omgevingsvergunning voor de supermarkt kon worden verleend. Het college hoefde daar bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning dus ook niet op te wachten. Het college hoefde ook in ontwikkelingen die zich na de planologische instemming hebben voorgedaan geen aanleiding te zien om toch de raad om een verklaring van geen bedenkingen te vragen.
Het betoog slaagt niet.
3.5. Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen van de raad niet vereist was. Het college was dus bevoegd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Detailhandelsstructuurvisie 2013
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie 2013. Volgens [appellante] had de rechtbank moeten overwegen dat de nieuwe supermarkt ruimschoots wijkoverstijgend is. Daarbij wijst [appellante] op cijfers uit het rapport "Actualisatie Toetsing verplaatsing en uitbreiding Jumbo" van 24 oktober 2018 van Broekhuis Rijs Advisering (hierna: rapport van Broekhuis Rijs). Daaruit volgt volgens haar dat de beoogde nieuwe supermarkt alleen bestaansrecht heeft wanneer uitgegaan wordt van het inwoneraantal van de wijken Tinga en Duinterpen samen. In het rapport van Broekhuis Rijs staat namelijk dat wordt uitgegaan van een inwonertal in het primair verzorgingsgebied van 6.740. De wijk Tinga telt 2.185 inwoners, terwijl Duinterpen ruim twee keer zo groot is met 4.555 inwoners. Zonder de inwoners van de wijk Duinterpen heeft de Jumbo met de beoogde omvang volgens [appellante] geen bestaansrecht in de wijk Tinga. Wat [appellante] betreft staat daarmee buiten kijf dat de supermarkt ruimschoots wijkoverstijgend is, wat in strijd is met het gemeentelijke beleid uit de Detailhandelsstructuurvisie 2013. Deze afwijking van het beleid is onvoldoende onderbouwd.
4.1. In de Detailhandelsstructuurvisie 2013 staat op pagina 21: "Momenteel is er sprake van een vrij goede spreiding van de supermarkten over de stad. Vanuit het oogpunt van de consument verdient het ook de voorkeur dat de supermarkten in Sneek ruimtelijk goed zijn gespreid zodat zoveel mogelijk consumenten op korte afstand een supermarkt tot hun beschikking hebben. Er wordt door ons geen specifieke blauwdruk gegeven van de spreiding over Sneek. […] Vanuit een sterke, toekomstbestendige detailhandelsstructuur verdient het de voorkeur dat bestaande supermarkten toekomstbestendig zijn. De consument in de wijken van Sneek heeft immers baat bij een goed aanbod aan dagelijkse goederen in de directe woonomgeving. De bestaande supermarkten moeten daarom goed op de huidige locaties kunnen blijven functioneren. De gemeente zal hier in faciliterende zin aan bijdragen. Uitgangspunt daarbij is dat de supermarkten qua schaal wel passend blijven bij het wijkverzorgende niveau. Het faciliteren van grote supermarkten die het wijkverzorgende niveau ruimschoots overstijgen is niet gewenst."
4.2. In het rapport van Broekhuis Rijs is beoordeeld in hoeverre het initiatief past binnen de gemeentelijke uitgangspunten die zijn genoemd in de Detailhandelsstructuurvisie 2013. In het rapport wordt geconcludeerd dat het initiatief tot verplaatsing van de supermarkt past binnen die uitgangspunten. De wijkstructuur wordt door het project niet aangetast. Door de versterking van de supermarkt kan deze de wijkfunctie weer beter gaan vervullen dan momenteel het geval is. De dagelijkse verzorgingsstructuur in Sneek is duidelijk in opzet. Bij voorkeur heeft elke wijk een eigen voorziening, waar men lopend of op de fiets de dagelijkse boodschappen kan halen. Ondanks een verplaatsing van de supermarkt naar de rand van de wijk blijft dit ook in de toekomst mogelijk. De dagelijkse structuur blijft daarom gehandhaafd, zowel in Tinga als in Duinterpen. Aan de hand van een distributieplanologische analyse is onderbouwd dat er voldoende ruimte in de markt aanwezig is (ongeveer 400 m2).
4.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de Detailhandelsstructuurvisie 2013 een globaal toetsingskader geeft voor het college en dat niet is gebleken dat het college zich in dit geval buiten de kaders daarvan heeft bewogen. Daarbij acht de Afdeling net als de rechtbank van belang dat het college het rapport van Broekhuis Rijs aan het besluit ten grondslag heeft gelegd en dat daarin is geconcludeerd dat wordt voldaan aan de gemeentelijke beleidsuitgangspunten. Een van de uitgangspunten van de Detailhandelsstructuurvisie 2013 is dat inwoners van de gemeente op korte afstand van de woonomgeving dagelijkse boodschappen moeten kunnen doen. De supermarkt moet op een wijkvoorzienend niveau zitten. Uit het rapport van Broekhuis Rijs blijkt dat zowel de wijk Tinga als de wijk Duinterpen een supermarkt heeft. Daar verandert de nieuwe supermarkt niets aan, want de bestaande Jumbo-supermarkt zal worden verplaatst naar een andere locatie in de wijk Tinga. De supermarkt zal weliswaar uitbreiden van ongeveer 800 m2 naar 1.300 m2 winkelvloeroppervlakte, maar daar is marktruimte voor. Uit de distributieplanologische berekening die Broekhuis Rijs heeft gemaakt is een marktruimte binnen de wijken Tinga en Duinterpen samen naar voren gekomen van 409 m2. Omdat de nieuwe supermarkt wat winkelvloeroppervlakte betreft aansluit bij de ruimte in de markt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van een grote supermarkt die het wijkverzorgende niveau ruimschoots overstijgt. Op grond van wat [appellante] heeft aangevoerd hoefde de rechtbank niet te oordelen dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie 2013. Het betoog slaagt niet.
Relativiteit
5. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een hoger beroepsgrond niet slaagt en niet uitdrukkelijk op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel aan vernietiging van het besluit in de weg staat.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
780-866
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
[…]
Artikel 2.10
[…]
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
3o in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]
Artikel 2.27
1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
[…]
Besluit omgevingsrecht
Artikel 6.5
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
[…]