Uitspraak
202200137/1/R1.
Datum uitspraak: 21 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting IJmondig, gevestigd te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
appellante,
en
1. de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (tegenwoordig: de minister voor Klimaat en Energie),
2. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (tegenwoordig: de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening), (hierna samen: de ministers),
3. de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV),
4. de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister van I&W),
5. het algemeen bestuur van de Omgevingsdienst IJmond (hierna: het algemeen bestuur),
6. het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (hierna: het college),
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2021 hebben de ministers het rijksinpassingsplan "Net op zee Hollandse Kust (west Beta)" vastgesteld.
Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft de minister van LNV aan TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT) op grond van artikel 2.7, tweede lid, in samenhang met artikel 1.3, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) vergunning verleend voor het project "Net op zee Hollandse Kust (west Beta)".
Bij besluit van 8 november 2021 heeft de minister van LNV aan TenneT een ontheffing verleend van de verbodsbepalingen genoemd in artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb voor zover dit betreft het opzettelijk verstoren van de bruinvis, alsmede van de verbodsbepalingen genoemd in artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb voor zover dit betreft het beschadigen of vernielen van voortplantings- of rustplaatsen van de zandhagedis.
Bij besluit van 8 november 2021 heeft de minister van I&W aan TenneT een watervergunning verleend als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet voor het verrichten van handelingen in een watersysteem.
Bij besluit van 8 november 2021 heeft het algemeen bestuur de geldende omgevingsvergunning ingetrokken voor het perceel Tussenwijkweg 2 te Wijk aan Zee en op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder b, en derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan TenneT maatwerkvoorschriften opgelegd op grond van artikel 2.20, eerste en vierde lid, en artikel 2.1, tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Bij besluit van 22 november 2021 heeft het college aan TenneT met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van het 220/380 kV transformatorstation op het perceel Tussenwijkweg 2 te Wijk aan Zee.
Tegen deze besluiten heeft Stichting IJmondig beroep ingesteld.
De gezamenlijke ministers, de minister van LNV, de minister van I&W en het algemeen bestuur hebben een verweerschrift ingediend.
TenneT heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 202200492/1/R1, ter zitting behandeld op 7 juli 2022, waar zijn verschenen:
- Stichting IJmondig, vertegenwoordigd door [gemachtigde A]
- de ministers, vertegenwoordigd door mr. K.M. van Leeuwen-Gerkema, mr. J.H. Keinemans, drs. I.F. Huizing en drs. A.E.O. Schouten
- de minister van LNV, vertegenwoordigd door mr. W.J.L. Zwaan en mr. J.H. Verheul-Verkaik
- de minister van I&W, vertegenwoordigd door mr. J.J. van Zoonen, mr. M. le Sage, R.P. Syrier Msc en mr. K. Dorsman en
- het algemeen bestuur en het college, vertegenwoordigd door C.W.A. Eigenhuis.
Verder is ter zitting als partij gehoord:
- TenneT, vertegenwoordigd door drs. M. Haman en [gemachtigde B] en bijgestaan door:
-mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam,
- ing. L. Bruinsma
- drs. M. ten Klooster en
- ing. H.D. Koppen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van ondergrondse hoogspanningskabels van het windenergiegebied Hollandse Kust West op zee naar het transformatorstation Zeestraat op het perceel Tussenwijkweg 2 in Wijk aan Zee dat in verband hiermee moet worden uitgebreid. Het platform in het windpark wordt met twee 220 kilovolt (kV)-wisselstroomkabels aangesloten op het landelijke hoogspanningsnet. Het transformatorstation Zeestraat transformeert de 220 kV-wisselstroom naar 380 kV-wisselstroom omdat het landelijke hoogspanningsnet op 380 kV wordt bedreven. Met deze aansluiting is het mogelijk om 700 MW aan windenergie aan te sluiten op het landelijke hoogspanningsnet.
Ter uitvoering van het rijksinpassingsplan zijn aan de initiatiefnemer, TenneT, een Wnb-vergunning, een Wnb-ontheffing, een watervergunning en een omgevingsvergunning verleend en maatwerkvoorschriften opgelegd. Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en dienen ter uitvoering van het project.
In de plantoelichting staat dat het windenergiegebied Hollandse Kust (west) een belangrijke bijdrage levert aan het doel uit het klimaatakkoord om in 2030 de uitstoot van CO2 met 49% terug te dringen door windenergie op zee te realiseren. De routekaart 2030 gaat uit van een vermogen van 1.400 MW in het gebied Hollandse Kust (west). De in het middelste deel van het windenergiegebied Hollandse Kust (west) opgewekte duurzame energie zal door middel van de in dit plan mogelijk gemaakte hoogspanningsverbinding van daaruit via het transformatorstation Zeestraat naar het bestaande hoogspanningsnet bij het 380 kV-hoogspanningsstation Beverwijk getransporteerd moeten worden. TenneT zal als netbeheerder deze verbinding realiseren en beheren.
Het project bestaat uit een platform op zee in windpark Hollandse Kust (west Beta) voor de aansluiting van de windturbines en het transformeren van 66 kV naar 220 kV, een 66 kV-interlink kabel tussen de platforms Hollandse Kust (west Alpha) en (west Beta), twee 220 kV-kabelsystemen op zee vanaf het platform van Hollandse Kust (west Beta) voor het transport naar land, twee ondergrondse 220 kV-kabelsystemen op land voor transport naar het transformatorstation op de locatie Zeestraat in Wijk aan Zee in de gemeente Beverwijk en de uitbreiding van het transformatorstation Zeestraat. Dit ten behoeve van het transformeren van 220 kV-wisselstroom naar 380 kV-wisselstroom, waarna de elektriciteit via de bestaande 380 kV-hoogspanningsverbinding naar 380 kV-station Beverwijk aansluiting vindt op het landelijke hoogspanningsnet.
Het rijksinpassingsplan heeft betrekking op het deel van het project dat in het gemeentelijk ingedeeld gebied is gelegen. Dit betreft het kabeltracé tot circa 1 kilometer uit de kust, het kabeltracé op land en de uitbreiding van het transformatorstation Zeestraat.
Stichting IJmondig heeft beroep ingesteld tegen zowel het inpassingsplan als alle uitvoeringsbesluiten.
Omvang van het geschil
2. Met de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1230, staat het rijksinpassingsplan "Net op zee Hollandse Kust (noord) en Hollandse Kust (west Alpha)" in rechte vast. Het nu aan de orde zijnde inpassingsplan "Hollandse Kust (west Beta)" voorziet in uitbreiding van deze windparken met een aansluiting voor een derde windpark, te weten windpark Hollandse Kust (west Beta), en in een uitbreiding van het al bestaande transformatorstation. In de uitspraak van 13 mei 2020 is de keuze van de locatie van het transformatorstation en de mogelijke alternatieven daarvoor door de Afdeling beoordeeld. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat de ministers voor deze locatie van het transformatorstation hebben mogen kiezen. Het voorgaande betekent dat de locatie van het transformatorstation dus al eerder is beoordeeld door de Afdeling. In de nu aan de orde zijnde procedure gaat het alleen over de uitbreiding van het transformatorstation en de daarbij behorende milieu-eisen, maar niet over de locatiekeuze van het gehele transformatorstation.
Stichting IJmondig heeft in haar beroepschrift veel punten aangevoerd die betrekking hebben op de nabijgelegen vestiging van Tata Steel Nederland in IJmuiden, maar het gaat in deze zaak niet over de vergunningen en het handelen dan wel nalaten van Tata Steel en de vraag of Tata Steel haar vergunningen al dan niet naleeft. Ook zijn de bestaande en mogelijk nog te realiseren windmolens en de gevolgen daarvan voor mens en milieu in deze procedure niet aan de orde. Dit omdat deze aspecten geen onderdeel uitmaken van het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten en daarom niet in dit kader ter beoordeling voorliggen.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een rijksinpassingsplan moeten de ministers bestemmingen aanwijzen en regels geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. De ministers hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. Het is dan de taak van de Afdeling om aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de ministers zich redelijkerwijs op het standpunt hebben mogen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij beoordeelt de Afdeling aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden onder meer of het besluit berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen en deugdelijk is gemotiveerd. Tevens beziet de Afdeling aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Het beroep van Stichting IJmondig
Nut en noodzaak en alternatieven
4. Stichting IJmondig betoogt dat het rijksinpassingsplan niet voldoet aan de doelstelling "borgen gezonde veilige leefomgeving van mens en dier en milieu en nationaal belang verduurzaming". Het belang van het plan is volgens haar achterhaald. Een energie eiland ver op zee is technisch en juridisch mogelijk en daarom een beter alternatief. Dat dit alternatief meer zou kosten, mag geen reden zijn om te kiezen voor het onderhavige plan. Ook een transformatorstation ver op zee, windmolens op zee met waterstoffabrieken en het importeren van waterstof zijn mogelijke alternatieven voor het project "Net op zee Hollandse Kust (west Beta)". Verder voert de stichting aan dat de locatie voor het transformatorstation niet goed is.
4.1. De ministers dienen bij het vaststellen van het rijksinpassingsplan een afweging te maken van alle belangen die daarbij betrokken zijn. Daarbij hebben de ministers beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegewogen.
Het nut en de noodzaak van windturbines en alternatieve vormen van energievoorziening zoals waterstof, vallen buiten de omvang van deze procedure. Dit omdat deze procedure specifiek gaat over wat er door het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten mogelijk wordt gemaakt en deze niet voorzien in het daadwerkelijk realiseren van windturbines.
De locatie van het transformatorstation staat in rechte vast als gevolg van eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020. Het nu aan de orde zijnde rijksinpassingsplan "Hollandse Kust (west Beta)" maakt alleen uitbreiding van het bestaande transformatorstation mogelijk.
De ministers hebben toegelicht dat uitbreiding van transformatorstation Zeestraat de voorkeur heeft boven het realiseren van een apart nieuw station. Zij hebben uitgelegd dat indien het plan niet zou aansluiten op de stationslocatie aan de Zeestraat, er dan op een andere locatie een circa 3,5 hectare groot transformatorstation moet worden gerealiseerd. Ook dient er volgens de ministers in dat geval een kabeltracé van de nieuwe locatie naar hoogspanningsstation Beverwijk te worden aangelegd om de opgewekte stroom aan te sluiten op het landelijke hoogspanningsnet. Door het benodigde kabeltracé maar één keer te realiseren wordt de omgeving zo min mogelijk belast. Voor de locatie Zeestraat is slechts 2 hectare benodigd voor de uitbreiding vanwege synergievoordelen en is geen apart kabeltracé nodig naar het 380 kV-hoogspanningsstation in Beverwijk. Gelet hierop is de keuze van de ministers voor uitbreiding van het transformatorstation naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd.
Verder is in de plantoelichting uiteengezet dat het gekozen voorkeursalternatief op land het beste rekening houdt met de belangen van de omgeving. Dit omdat het tracé verder van bewoning ligt op een zo groot mogelijke afstand van Wijk aan Zee, niet onder bestaande strandhuisjes loopt, zo min mogelijk strandexploitanten hindert en ten opzichte van andere tracés technisch minder complex is. Wat de kosten betreft hebben de ministers toegelicht dat de tracés nauwelijks onderscheidend zijn, maar het voorkeursalternatief wel een van de goedkoopste tracés is.
De Afdeling ziet in wat Stichting IJmondig heeft aangevoerd over het nut en de noodzaak van het plan geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan berust op onvoldoende kennis over de relevante feiten en belangen of ondeugdelijk is gemotiveerd. De conclusie is dat de ministers zich wat betreft de keuze voor uitbreiding van het transformatorstation en het onderzoek naar alternatieven redelijkerwijs op het standpunt hebben mogen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog faalt.
Geluid
5. Stichting IJmondig betoogt dat de voorziene ontwikkelingen te veel geluid opleveren voor het borgen van een gezonde leefomgeving. Zij vreest negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. De geluidniveaus als gevolg van uitbreiding van het transformatorstation zijn volgens haar niet passend bij een gezonde leefomgeving.
5.1. Voor de beoordeling van de geluidbelasting van het transformatorstation is akoestisch onderzoek verricht. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek transformatorstation TenneT te Wijk aan Zee" van Arcadis Nederland B.V. van 23 maart 2021.
De Afdeling ziet in wat Stichting IJmondig heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek of de wijze waarop het akoestisch onderzoek is verricht. Stichting IJmondig heeft de bevindingen in het akoestisch onderzoek niet concreet bestreden, maar heeft in algemene zin aangegeven dat de geluidniveaus niet passend zijn voor het borgen van een gezonde leefomgeving.
Het transformatorstation is gelegen op industrieterrein IJmond, een gezoneerd industrieterrein als bedoeld in artikel 40 van Pro de Wet geluidhinder. Uit het aan het inpassingsplan ten grondslag liggende akoestisch onderzoek volgt dat het maximale geluidniveau vanwege het gehele transformatorstation, dus inclusief uitbreiding, voldoet aan de in de "Handreiking industrielawaai en vergunningverlening" gestelde grenswaarden en inpasbaar is in de vigerende geluidzone. Gelet hierop kan de Afdeling de ministers volgen in hun standpunt dat sprake is van een toelaatbare geluidbelasting bij de woningen in de zone. Er is wel een maatwerkvoorschrift voor geluid vastgesteld, omdat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau op 50 meter van de erfgrens niet overal voldoet aan de standaardgeluideisen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit is geregeld in het besluit van 8 november 2021, waarbij door het algemeen bestuur voorschriften zijn opgelegd aan TenneT, zoals neergelegd in paragraaf II van dit besluit.
Stichting IJmondig heeft geen inhoudelijke argumenten ten aanzien van de juistheid van het akoestisch onderzoek of de maatwerkvoorschriften naar voren gebracht.
De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers en het algemeen bestuur zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat wat betreft geluidsaspecten sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding om het besluit van het college waarbij omgevingsvergunning is verleend voor uitbreiding van het transformatorstation in strijd met het recht te achten.
Het betoog faalt.
Gezondheid
6. Stichting IJmondig betoogt dat het effect op de gezondheid van de leefomgeving zorgwekkend is en ten onrechte niet is meegenomen in de besluitvorming. Zij voert aan dat gezondheid niet op de eerste plaats is gezet, maar economisch belang. Het is volgens haar bewezen dat het schadelijk is om windturbines dicht op de leefomgeving te realiseren. Bovendien is deze omgeving al overbelast. De windturbines die rondom Tata Steel staan langs de Reyndersweg dienen daarom per direct stilgelegd te worden. Het borgen van een gezonde leefomgeving dient een voorwaarde te zijn voor (energie)bedrijfsactiviteiten in het Noordzeekanaalgebied, aldus Stichting IJmondig.
6.1. De ministers hebben de milieueffecten van het inpassingsplan laten onderzoeken. De bevindingen zijn neergelegd in het milieueffectrapport (hierna: MER). Daarbij is ook aandacht besteed aan de mogelijke invloed van het plan op de menselijke gezondheid, bijvoorbeeld wat betreft geluid, magneetvelden, externe veiligheid en luchtkwaliteit. Gelet op het uitgevoerde MER hebben de ministers zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat er geen aanleiding is om te vrezen dat het plan negatieve invloed heeft op de gezondheid. De bedrijfsvoering van Tata Steel en de windturbines rondom het terrein van Tata Steel vallen niet onder de nu aan de orde zijnde besluiten. De nog te realiseren windturbines in het windenergiegebied Hollandse Kust (west Beta) maken geen deel uit van het onderhavige inpassingsplan en liggen daarom ook niet ter beoordeling voor.
In wat Stichting IJmondig heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het belang van gezondheid onvoldoende is meegewogen in de besluitvorming. De ministers hebben zich op het standpunt mogen stellen dat vanuit gezondheidsperspectief geen sprake is van onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden als gevolg van dit plan.
Het betoog faalt.
Archeologische waarden
7. De ministers betogen dat de beroepsgronden van Stichting IJmondig over archeologische waarden niet kunnen leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan. Dit omdat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgenomen relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat.
7.1. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten heeft de stichting ten doel om natuur-, milieu- en gezondheidsbelangen in de regio IJmond/Noord-Holland te beschermen, onder andere door zich te richten op het verminderen van lucht- en watervervuiling, overmatige CO2 uitstoot, grafietregens en dergelijke verontreiniging.
7.2. Gelet op haar statutaire doelstelling kan Stichting IJmondig geen beroep doen op de normen uit de Erfgoedwet die strekken tot het behoud en bescherming van archeologische waarden. Dit omdat bescherming van archeologische waarden naar het oordeel van de Afdeling geen verband houdt met haar statutaire doelstelling, nu de doelstelling van de stichting strekt tot behartiging van natuur-, milieu- en gezondheidsbelangen. De beroepsgronden van de stichting over archeologische waarden kunnen in zoverre daarom vanwege artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten leiden en blijven verder buiten inhoudelijke bespreking.
Natuur en stikstof
8. Stichting IJmondig betoogt dat de stikstofbronnen, met name die van Tata Steel, niet adequaat in beeld zijn. Hierdoor kan volgens haar nog meer schade ontstaan aan het habitattype "grijze duinen" in het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat als gevolg van het plan, dan waar in de besluitvorming vanuit is gegaan. Verder voert zij aan dat Tata Steel zich niet houdt aan de natuurcompensatie voor de hectaren verwijderde natuur voor het transformatorstation. Ook heeft de stichting ter zitting aangevoerd dat de partiële vrijstelling in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn en dus onverbindend is.
8.1. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb luidt:
"Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8."
8.2. De Afdeling stelt voorop dat het inpassingsplan niet gaat over het terrein en de bedrijfsvoering van Tata Steel. Dit betekent dat wat Stichting IJmondig daarover aanvoert, niet ter beoordeling voorligt. Het gaat uitsluitend om de stikstofdepositie van het inpassingsplan. Uit de stukken in het dossier blijkt dat er in de gebruiksfase van "Net op zee Hollandse Kust (west Beta)" geen stikstofdepositie plaatsvindt op het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat. Gedurende de aanlegfase van twee tot drie jaar is er wel sprake van een tijdelijke stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat. De ministers hebben primair toepassing gegeven aan artikel 2.9a van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming, oftewel de partiële vrijstelling voor tijdelijke gevolgen van de door de bouw veroorzaakte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Daarnaast heeft er in het kader van de passende beoordeling bij dit inpassingsplan en het bijbehorende MER een nadere inhoudelijke ecologische beoordeling stikstof plaatsgevonden.
In de passende beoordeling "Passende beoordeling Net op zee Hollandse Kust (west Beta)" van Arcadis Nederland B.V. van 3 mei 2021 is geconcludeerd dat het uitvoeren van de werkzaamheden voor Net op zee Hollandse Kust (west Beta), met inachtneming van de voorgestelde mitigerende maatregelen, niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van onder meer het Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat. In de bij de passende beoordeling behorende "Ecologische beoordeling stikstofdepositie" van Arcadis Nederland B.V. van 3 mei 2021 is geconcludeerd dat met zekerheid significant negatieve effecten, als gevolg van de tijdelijke projectbijdrage stikstofdepositie, zijn uitgesloten voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden en de voor deze gebieden gestelde instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige habitattypen of de soorten die hiervan afhankelijk zijn. De bijdrage van het project is volgens dit stuk te gering om een meetbare verandering teweeg te brengen in het ecosysteem. De hoeveelheden zijn te laag om een effect te hebben op de groei van vegetaties en vallen tevens binnen de onzekerheidsmarges van bestaande achtergronddeposities. Daarom is in de ecologische beoordeling stikstofdepositie geconcludeerd dat, als gevolg van stikstofdepositie door de realisatie van Net op zee Hollandse Kust (west Beta), significant negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van de door de depositie geraakte Natura 2000-gebieden met zekerheid zijn uit te sluiten. Het behouden en/of kunnen behalen van de instandhoudingsdoelstellingen komt volgens dit stuk niet in het geding.
In het stuk van 15 juni 2022 heeft TenneT gewezen op een landelijke studie en de aanvullende ecologische beoordeling stikstof, die in aanvulling op de ecologische beoordeling stikstofdepositie zijn uitgevoerd. Anders dan Stichting IJmondig ter zitting heeft betoogd, ziet de Afdeling geen reden om het stuk van 15 juni 2022 met bijlagen buiten beschouwing te laten wegens strijd met een goede procesorde. Dit mede omdat partijen op grond van artikel 8:58 van Pro de Awb tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen en dit stuk voor het begin van deze tiendagentermijn is ingediend. De stichting wordt gelet daarop en gezien de aard en omvang van de stukken geacht genoeg gelegenheid te hebben gehad deze stukken te bestuderen. TenneT heeft de landelijke studie "Hoofdrapportage - landelijke ecologische beoordeling stikstofdepositie" van het consortium Arcadis, Pondera, Witteveen Bos, Tauw en Sweco van 8 juni 2022 overgelegd. Daarin is geconcludeerd dat wat betreft Natura 2000-gebied Noordhollands Duinreservaat voor één overbelast en stikstofgevoelig habitattype, te weten H2130B Grijze duinen (kalkarm), een nadere gebiedspecifieke beoordeling noodzakelijk is. Hier is invulling aan gegeven in de ecologische beoordeling stikstof van 3 mei 2021. Daarin is specifiek voor dit habitattype in het betreffende Natura 2000-gebied een nadere beoordeling uitgevoerd. De conclusie daaruit is dat in dit geval geen sprake is van een significant effect als gevolg van het plan. Uit de ecologische beoordeling stikstof volgt dat in dit geval, ondanks de grotere tijdelijke depositietoename, een significant negatief effect kan worden uitgesloten. In het stuk "Aanvulling Ecologische Beoordeling Stikstof (EBS) Net op zee HKWB" van Tauw, Arcadis en Pondera van 8 juni 2022 is vermeld dat de landelijke studie niet tot een ander inzicht leidt en dat de landelijke studie de resultaten van de eerder uitgevoerde ecologische beoordeling stikstofdepositie bevestigt en aanvullend onderbouwt.
Daargelaten of de partiële vrijstelling als bedoeld in artikel 2.9a van de Wnb onverbindend is, en toepasbaar is op plannen, waarover de Afdeling in een andere procedure zal oordelen, is in dit geval op basis van de stukken in het dossier duidelijk dat er geen significant negatieve effecten zijn als gevolg van het inpassingsplan. Dit omdat op grond van de passende beoordeling, de ecologische beoordeling stikstofdepositie en de aanvullende ecologische beoordeling stikstofdepositie kan worden geconcludeerd dat ook zonder toepassing van de partiële vrijstelling zekerheid bestaat dat significante negatieve effecten kunnen worden uitgesloten.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan en het besluit van 28 oktober 2021 in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb zijn vastgesteld.
Het betoog faalt.
9. Stichting IJmondig betoogt verder dat het MER niet deugdelijk is, omdat inzicht ontbreekt in de wijze waarop herstel na de werkzaamheden verzekerd wordt. Ook is volgens de stichting de cumulatietoets niet juist uitgevoerd.
9.1. In het addendum MER is vermeld dat het wenselijk is om na afronding van de werkzaamheden de locatie dusdanig in te richten en te herstellen dat die recht doet aan de Natura 2000-doelstellingen van hoogwaardige duinnatuur. Hiertoe wordt in samenwerking met de beheerder van het duingebied, drinkwaterbedrijf PWN, en met de Stichting Duinbehoud een natuurherstelplan opgesteld, waarin staat hoe met het terrein wordt omgegaan tijdens het bouwrijp maken van het terrein en tijdens de daadwerkelijke werkzaamheden. Ook worden daarin afspraken opgenomen over herstel en oplevering van het terrein. De maatregelen die daarin worden opgenomen, zoals frezen en terugplaatsen van de zadenrijke bovenlaag en het herstellen van natuurlijk reliëf, worden meegegeven aan de aannemer. Daarnaast maakt de monitoring van de vegetatieontwikkeling hier deel van uit, zodat bij achterblijven van het gewenste resultaat ingegrepen kan worden. In wat Stichting IJmondig heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de voorgestelde herstelmaatregelen ontoereikend zijn.
In de passende beoordeling is onderzocht bij welke projecten cumulatie van effecten zou kunnen optreden. In het besluit van 28 oktober 2021 van de minister van LNV is vermeld dat cumulatie zou kunnen optreden in de vorm van verstoring door heigeluid door de aanleg van windturbines. Door het hanteren van geluidsnormen uit de bijbehorende kavelbesluiten, en indien nodig door het nemen van aanvullende maatregelen, is volgens de minister van LNV cumulatie met de effecten van Net op zee Hollandse Kust (west Beta) uitgesloten. Verder heeft de minister van LNV toegelicht dat vertroebeling in de vorm van een slibpluim kan cumuleren als er in hetzelfde seizoen ook vertroebeling optreedt door andere projecten.
Stichting IJmondig heeft niet concreet onderbouwd wat er volgens haar onjuist is aan de cumulatietoets. De Afdeling ziet geen aanleiding de uitgevoerde cumulatietoets onjuist of onvolledig te achten.
Het betoog faalt.
Digitale veiligheid
10. Stichting IJmondig betoogt dat de digitale veiligheid van de leefomgeving en infrastructuur in het geding is, omdat het project wordt uitgevoerd in een omgeving waar meerdere functies zijn gecentreerd. In dit verband wijst zij op het rapport "Kwetsbaar door software - Lessen naar aanleiding van beveiligingslekken door software van Citrix" van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van 16 december 2021.
10.1. Daargelaten of dit een aspect van een goede ruimtelijke ordening is, ziet de Afdeling in wat Stichting IJmondig heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de digitale veiligheid als gevolg van de vaststelling van het inpassingsplan in het geding is. Bovendien hebben de ministers en TenneT toegelicht dat TenneT beschikt over robuuste monitoringsystemen en dat TenneT doorlopend bezig is haar eigendommen afdoende te beschermen. Daarnaast zijn de ICT-systemen die worden gebruikt om de elektriciteitsnetwerken te bedienen, geïsoleerd van de dagelijkse bedrijfssystemen om ervoor te zorgen dat de netwerken van TenneT veilig en betrouwbaar blijven.
Het betoog faalt.
Wnb-ontheffing
11. Stichting IJmondig betoogt dat er geen sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, onder b, onder 3o, van de Wnb om ontheffing van de verbodsbepalingen te verlenen, omdat geen sprake is van een gezonde leefomgeving en ontwikkelingsperspectief van mens, dier en plant.
11.1. Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb luidt:
"Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
[…]
b. zij is nodig:
[…]
3o. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
[…]."
11.2. De minister van LNV heeft zich op het standpunt gesteld dat de reden van groot openbaar belang is gelegen in het genereren van duurzame toekomstige energiebronnen in Nederland, voor de verduurzaming van de samenleving en de economie. Windenergie op zee speelt daarin volgens de minister van LNV een prominente rol en heeft een groot potentieel bij het behalen van de klimaatdoelen om de uitstoot van CO2 te verminderen.
De minister heeft genoegzaam gemotiveerd dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1227, onder 7, en 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2621, onder 13) kan klimaatverandering in het kader van openbare veiligheid en volksgezondheid aan een ontheffing op grond van de Wnb voor windturbines ten grondslag worden gelegd. Het inpassingsplan voorziet zelf niet in windturbines, maar ligt wel in het verlengde daarvan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat Stichting IJmondig heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de minister van LNV bij besluit van 8 november 2021 geen ontheffing heeft mogen verlenen van de verbodsbepalingen in artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb.
Het betoog faalt.
Watervergunning
12. De Afdeling stelt vast dat Stichting IJmondig weliswaar beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 8 november 2021, waarbij de minister van I&W aan TenneT een watervergunning verleend, maar dat de stichting geen specifieke gronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op dat besluit.
Dit betekent, in combinatie met wat hiervoor is overwogen, dat het door Stichting IJmondig ingestelde beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 8 november 2021 van de minister van I&W, niet slaagt.
Conclusie
13. De beroepen zijn ongegrond. Dit betekent dat het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten in stand blijven.
14. Verweerders hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
w.g. Janse
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2022
855