Uitspraak
201810138/3/R4.
Datum uitspraak: 26 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Werkgroep Stop Gaswinning Marsdijk Nu, gevestigd te Assen (hierna: de werkgroep),
2. Overlegorgaan Nationaal Park Drentsche Aa, (hierna: het overlegorgaan),
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], wonend te [woonplaats],
5. de colleges van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze, Assen, Leek, Midden-Drenthe, Noordenveld en Tynaarlo (hierna: de colleges),
6. Stichting Natuur en Milieufederatie Drenthe, gevestigd te Assen, en andere (hierna in enkelvoud: de NMFD),
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats], en anderen (hierna in enkelvoud: [appellant sub 7]),
8. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], wonend te [woonplaats],
9. [appellant sub 9], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2018 heeft de minister met toepassing van artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende gewijzigde winningsplan Westerveld (hierna: het instemmingsbesluit).
Bij tussenuitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3092, (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 18 weken na de verzending van de uitspraak de daarin omschreven gebreken in het instemmingsbesluit te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 26 april 2021 heeft de minister een aanvullende motivering van het instemmingsbesluit ingezonden.
Bij besluit van 26 april 2021 heeft de minister het instemmingsbesluit gewijzigd, waarbij artikel 6 van Pro de voorschriften is aangepast.
De werkgroep, de colleges en [appellant sub 7] hebben zienswijzen naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 27 september 2021, waar de werkgroep, vertegenwoordigd door drs. G.J. Eerland en mr. J.L.A. Kessen, de colleges, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, door ing. H.P.B. Lanooy en door P. Gautier, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema en door drs. J.L.M. Oomes, zijn verschenen. Verder is daar de NAM, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer en door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Het instemmingsbesluit
1. Het winningsplan Westerveld beschrijft de gaswinning uit 11 gasvelden in het Westerveld-systeem. Het gaat om de gasvelden Assen, Assen-Zuid, Een, Eleveld, Vries-Noord, Vries-Centraal, Vries-Zuid, Witten, Witterdiep, Zevenhuizen en Zevenhuizen-West. De NAM wint gas uit deze velden of wil dat in de toekomst mogelijk gaan doen.
Op 11 september 2016 heeft de NAM een gewijzigd winningsplan Westerveld bij de minister ingediend.
Op 14 november 2018 heeft de minister gedeeltelijk ingestemd met het gewijzigde winningsplan Westerveld. Instemming is niet verleend voor het toepassen van hydraulische stimulatie (het zogenoemde 'fracken').
Aan het instemmingsbesluit heeft de minister zes voorschriften verbonden.
2. Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het instemmingsbesluit omdat zij vrezen voor nadelige gevolgen van de gaswinning.
3. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 23 december 2020 geoordeeld dat het instemmingsbesluit de volgende gebreken vertoont:
- Het besluit is niet deugdelijk gemotiveerd op het punt van de bevolkingsdichtheden waarvan in de seismische risico analyse (hierna: de SRA) is uitgegaan (overweging 26.3).
- Als gevolg hiervan is ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom voorschrift 3 is beperkt tot de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid (overweging 30.1).
- Wat betreft voorschrift 4 is niet onderbouwd of dit voldoet aan het advies van het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM). Ook is niet onderbouwd waarom de goedkeuring door de Inspecteur-generaal der mijnen niet meer nodig is (overweging 31.3).
- Wat betreft voorschrift 6 is niet deugdelijk gemotiveerd waarom dit is beperkt tot de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid (overweging 40.2).
- Daarnaast is niet deugdelijk gemotiveerd waarom in voorschrift 6 is bepaald dat de gemeenten moeten worden betrokken bij de bouwkundige nulmetingen, terwijl de minister op de zitting heeft aangegeven dat die betrokkenheid kan worden gemist (overweging 40.5).
Op bovengenoemde punten is het besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zo heeft de Afdeling geoordeeld in de tussenuitspraak.
4. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen tegen het instemmingsbesluit gegrond zijn. Dat besluit moet worden vernietigd.
Het herstel van de gebreken
5. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak de minister opgedragen om binnen 18 weken na de verzending van de uitspraak, met inachtneming van de overwegingen 26.3, 26.6, 30.1, 31.3, 40.2 en 40.5, ofwel het instemmingsbesluit alsnog deugdelijk te motiveren, dan wel een ander besluit te nemen.
6. De minister heeft op twee verschillende manieren uitvoering gegeven aan de opdracht in de tussenuitspraak.
In de eerste plaats heeft de minister bij brief van 26 april 2021 een aanvullende motivering van het instemmingsbesluit ingezonden (hierna te noemen: de aanvullende motivering).
In de tweede plaats heeft de minister bij besluit van 26 april 2021 het instemmingsbesluit gewijzigd, waarbij artikel 6 van Pro de voorschriften is aangepast (hierna: het herstelbesluit). Na deze wijziging luidt voorschrift 6 als volgt: "Teneinde eventuele toekomstige schade aan bouwwerken door de gaswinning Westerveld beter te kunnen aantonen, zorgt de Nederlandsche Aardolie Maatschappij B.V. ervoor dat binnen 12 maanden na de dag dat dit besluit in werking is getreden een opname, uitgevoerd door een deskundige partij, is uitgevoerd naar de bouwkundige staat van een, na raadpleging van overleg met de gemeente(n), vast te stellen representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid zich kan voordoen. Voorafgaand aan de opname overlegt de Nederlandsche Aardolie Maatschappij B.V. een plan van aanpak voor de opname aan de minister van Economische Zaken en Klimaat. Het plan van aanpak, bedoeld in de eerste volzin, dient 9 maanden nadat het instemmingsbesluit in werking is getreden overgelegd te zijn aan de minister".
7. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de aanvullende motivering en over het herstelbesluit.
Waar gaat het in deze uitspraak over?
8. In deze procedure gaat het in de eerste plaats over de aanvullende motivering. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, moet het instemmingsbesluit worden vernietigd. De Afdeling kan echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde instemmingsbesluit in stand blijven.
Aan de hand van de zienswijzen die zijn ingediend tegen de aanvullende motivering zal de Afdeling beoordelen of zij gebruik maakt van deze mogelijkheid om de rechtsgevolgen in stand te laten.
Het overlegorgaan, [appellanten sub 3], [appellanten sub 4], de NMFD, [appellanten sub 8] en [appellant sub 9] hebben geen zienswijzen ingediend over de aanvullende motivering. De Afdeling leidt hieruit af dat zij hiertegen geen bezwaren hebben. In zoverre bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvullende motivering niet toereikend is.
De werkgroep, de colleges en [appellant sub 7] hebben wel zienswijzen ingediend over de aanvullende motivering. Die zienswijzen zal de Afdeling in het vervolg van deze uitspraak beoordelen.
9. In de tweede plaats gaat het in deze procedure over het herstelbesluit. Dat besluit houdt een wijziging in van het instemmingsbesluit.
Met het herstelbesluit is niet geheel tegemoet gekomen aan de beroepen van appellanten. Daarom zijn de beroepen van rechtswege mede gericht tegen het herstelbesluit (dus zonder dat daarvoor een nieuw beroepschrift nodig was). Dit volgt uit artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
Geen van de appellanten heeft, hoewel zij daartoe in de gelegenheid zijn gesteld, beroepsgronden tegen het herstelbesluit aangevoerd. Daarom zijn de, van rechtswege ontstane, beroepen van appellanten tegen het herstelbesluit ongegrond.
Toetsingskader
10. In overweging 6 van de tussenuitspraak is ingegaan op de manier waarop de minister een winningsplan moet beoordelen. Daarbij is, onder verwijzing naar artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet, beschreven op welke gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen.
11. Bij de beoordeling van een beroep tegen een instemmingsbesluit, geeft de Afdeling geen eigen oordeel over de vraag of de instemming kan of moet worden geweigerd. De Afdeling voert een rechtmatigheidstoetsing uit van het besluit dat de minister heeft genomen.
Daarbij toetst de Afdeling of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat de gronden die zijn genoemd in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet geen aanleiding geven voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
De toetsing van het instemmingsbesluit vindt plaats aan de hand van de beroepsgronden die appellanten daartegen hebben aangevoerd. De Afdeling gaat dus niet uit eigen beweging na of het instemmingsbesluit op alle onderdelen rechtmatig is.
Het toetsingskader zoals dat hiervoor is omschreven, geldt ook bij de beoordeling van de zienswijzen over de aanvullende motivering.
12. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de beroepen tegen het instemmingsbesluit volledig besproken. Daarbij heeft de Afdeling alle beroepsgronden van appellanten inhoudelijk beoordeeld.
Het is vaste jurisprudentie dat in een einduitspraak in beginsel niet kan worden teruggekomen op de oordelen die in een tussenuitspraak zijn gegeven. Alleen in zeer uitzonderlijke gevallen is het mogelijk om terug te komen op eerdere oordelen uit de tussenuitspraak. Een voorbeeld van deze vaste jurisprudentielijn is te vinden in overweging 8.2 van de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2867.
13. Het is niet mogelijk om na een tussenuitspraak nog nieuwe beroepsgronden aan te voeren die al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, kan dit in het licht van een goede procesorde niet worden aanvaard.
Zulke nieuwe beroepsgronden laat de Afdeling daarom buiten inhoudelijke bespreking.
Voor appellanten die in hun beroep tegen het oorspronkelijke besluit geen gronden hebben aangevoerd over het onderwerp van de in de tussenuitspraak gegeven opdracht, geldt daarbij dat zij in hun zienswijze over het herstelbesluit hun beroepsgronden niet kunnen uitbreiden met gronden over de manier waarop in dat besluit uitvoering is gegeven aan de opdracht. Dit is alleen anders als zij door het herstelbesluit in een nadeliger positie zouden zijn komen te verkeren (vergelijk overweging 8 van de uitspraak van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054).
Bevolkingsdichtheden die zijn toegepast in de SRA
14. In de overwegingen 24 en volgende van de tussenuitspraak is omschreven hoe het risico op bodemtrillingen bij gaswinning inzichtelijk wordt gemaakt. Daarbij is ingegaan op de Leidraad "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning" van het SodM van 1 februari 2016 (hierna: de Leidraad), die wordt gebruikt bij het uitvoeren van een SRA.
In de overwegingen 26 en volgende van de tussenuitspraak is ingegaan op de bevolkingsdichtheden die zijn toegepast bij het uitvoeren van de SRA voor gaswinning uit het Westerveld-systeem. De Afdeling heeft daarbij geoordeeld dat het instemmingsbesluit van 14 november 2018 in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd. In dat besluit heeft de minister namelijk niet onderbouwd waarom een methode, waarbij rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van dichtbevolkte woonwijken binnen de invloedssfeer van de gasvelden, in dit geval niet hoefde te worden toegepast.
15. Om te voldoen aan de opdracht die is gegeven in de overwegingen 26.3 en 26.6 van de tussenuitspraak heeft de minister op dit punt een aanvullende motivering gegeven. Daarbij heeft de minister opnieuw de Leidraad toegepast.
De minister heeft daarbij overwogen dat de bevolkingsdichtheid boven elk gasveld destijds is bepaald aan de hand van de gemiddelde bevolkingsdichtheid in een hele gemeente, gewogen met de oppervlakte van de gemeente boven het gasveld. Daarbij werd alleen gerekend met de oppervlakte van het gebied direct boven het gasveld (dus binnen de contouren van het veld). Volgens de minister had bij nader inzien echter ook een bufferzone van 5 km rond elk veld moeten worden meegenomen in de berekeningen.
De NAM heeft daarom voor alle gasvelden uit het winningsplan Westerveld opnieuw de bevolkingsdichtheden berekend, met inachtneming van een 5 km bufferzone rond elk veld. Conform de opdracht uit de tussenuitspraak zijn de berekeningen niet alleen uitgevoerd met de gebruikelijke methode 'gemiddelde bevolkingsdichtheid per gemeente', maar zijn deze ook uitgevoerd met de alternatieve methode 'gemiddelde bevolkingsdichtheid per buurt', die in de Leidraad is omschreven.
De resultaten van de nieuwe berekeningen zijn opgenomen in de notitie "Invloed van bevolkingsdichtheid op Seismische Risico Analyse" van 23 april 2021 (hierna: de notitie). In de notitie is geconcludeerd dat de nieuwe berekeningen tot een iets andere score leiden voor de 'invloedsfactor bevolkingsdichtheid'. Daarbij kan de score voor de verschillende gasvelden een punt hoger of lager worden. Bij het hernieuwd uitvoeren van de SRA, met toepassing van de aangepaste scores, verschuift het gasveld Eleveld van risicocategorie I naar risicocategorie II. Bij alle andere gasvelden wordt nog steeds uitgekomen op risicocategorie I, zo volgt uit notitie.
TNO heeft de herziene analyse in de notitie geverifieerd en onderschreven. Uit de aanvullende motivering blijkt dat de minister zich daarbij aansluit.
16. De colleges, de werkgroep en [appellant sub 7] kunnen zich niet verenigen met de nieuwe berekeningen. Zij twijfelen aan de uitkomsten daarvan en stellen dat de risico's van bodemtrillingen door gaswinning uit het Westerveld-systeem nog steeds zijn onderschat.
De gehanteerde SRA-methodiek
16.1. De colleges stellen in de eerste plaats SRA-methodiek, zoals die is gehanteerd in de aanvullende motivering, ter discussie. Uit de aanvullende motivering blijkt dat de risico's op verschillende manieren kunnen worden berekend, waarbij ook verschillende uitkomsten mogelijk zijn. Daarom betwijfelen de colleges of de gehanteerde methode, waarbij aan de hand van verschillende gegevens een risico matrix wordt opgesteld, een bruikbare methode is om de risico's in beeld te brengen.
16.1.1. Zoals in de overwegingen 24 en volgende van tussenuitspraak is omschreven, wordt een SRA uitgevoerd om te bepalen in welke van de drie risicocategorieën een gasveld moet worden ingedeeld. Die indeling is van belang voor de monitoringsverplichtingen, beheersmaatregelen en onderzoeksverplichtingen die nodig worden geacht bij de gaswinning uit het veld in kwestie.
Bij het uitvoeren van een SRA kan de risicocategorie van een gasveld worden bepaald op basis van een risico matrix. Zo'n risico matrix wordt opgesteld bij het uitvoeren van stap 2 uit de Leidraad. Voor een aantal gasvelden in het Westerveld-systeem is zo'n risico matrix opgesteld.
Bij het opstellen van een risico matrix wordt rekening gehouden met invloedsfactoren voor de ondergrond van het gasveld (zoals bijvoorbeeld de ligging van het voorkomen) en met invloedsfactoren voor de bovengrond (namelijk de bevolkingsdichtheid en de aanwezigheid van industrie, speciale gebouwen, infrastructuur en dijken). Voor elke invloedsfactor wordt daarbij een score bepaald op basis van de specifieke eigenschappen van het gasveld. Die score kan variëren van 0 tot 4. Bij de ondergrondse invloedsfactoren is ook een score van 5 mogelijk. Daarbij geldt dat het risico groter is naarmate de score hoger is. Op basis van de toegekende scores wordt een totaalscore bepaald voor de invloedsfactoren voor de ondergrond en voor de invloedsfactoren voor de bovengrond. Die totaalscores worden tegen elkaar afgezet in een matrix waarin - door middel van lijnen van gelijk genormaliseerd risico - de drie risicocategorieën zijn weergegeven. De plaats in de matrix geeft aan in welke risicocategorie het gasveld valt.
16.1.2. De colleges stellen terecht dat de uitkomsten van de hierboven omschreven methodiek afhankelijk zijn van de scores die worden toegekend voor de verschillende invloedsfactoren. Als aan een bepaalde invloedsfactor (zoals bijvoorbeeld de bevolkingsdichtheid) een hogere of juist een lagere score wordt toegekend, dan leidt dat tot een andere totaalscore en daarmee tot een andere plaats in de risico matrix.
Dit enkele feit maakt echter niet dat de minister het gebruik van deze methodiek als zodanig niet aanvaardbaar heeft mogen achten. De methodiek is een hulpmiddel voor het in kaart brengen van de risico's van bodemtrilling door gaswinning, op een modelmatige manier, die zoveel mogelijk is geobjectiveerd, waarbij gebruik wordt gemaakt van de op dat moment beschikbare kennis. Aan de hand van de uitkomsten van deze risicobeoordeling kan worden beoordeeld welke monitoringsverplichtingen, beheersmaatregelen en onderzoeksverplichtingen nodig zijn voor het gasveld in kwestie.
Als hulpmiddel voor de beoordeling van de risico's van bodemtrillingen door gaswinning heeft de Afdeling de hiervoor omschreven methodiek al eerder aanvaard (zie bijvoorbeeld overweging 9.1 en verder van de uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:938). Wat de colleges in hun zienswijzen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding om op dat oordeel terug te komen. Daarbij wijst de Afdeling er overigens op dat de minister in dit geval voor de gasvelden die in de risico matrix uitkomen in risicocategorie I, maar dichtbij de grens met risicocategorie II liggen, er zekerheidshalve voor heeft gekozen om maatregelen voor te schrijven die passend zijn bij risicocategorie II. Om die reden heeft de minister in het instemmingsbesluit van 14 november 2018 aanvullende maatregelen voorgeschreven voor de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid. Die maatregelen zijn met de aanvullende motivering en het herstelbesluit niet gewijzigd. De minister is hiermee aan de veilige kant gaan zitten, zo heeft hij ter zitting toegelicht. Dit betoog slaagt niet.
De nieuwe berekeningen
16.2. De colleges, de werkgroep en [appellant sub 7] hebben bezwaar tegen manier waarop de hernieuwde SRA is uitgevoerd. Zij voeren aan dat de SRA opnieuw is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten bij het bepalen van de bevolkingsdichtheden. Dat in de notitie is gerekend met een bufferzone van 5 km rond elk gasveld, vinden zij niet juist. Volgens appellanten geeft deze methode geen representatief beeld, omdat dit kan leiden tot een 'verdunning' van de toe te passen bevolkingsdichtheid.
Ook betwijfelen appellanten of de nieuwe berekeningen kloppen. Zij sluiten niet uit dat meer gasvelden in het Westerveld-systeem moeten worden ingedeeld in risicocategorie II. De colleges voeren daarbij aan dat de gegevens die ten grondslag liggen aan de berekeningen van de bevolkingsdichtheden op buurtniveau ontbreken. Hierdoor is volgens hen niet na te gaan hoe de scores van de verschillende bevolkingsdichtheden in tabel 1, op bladzijde 5, van de notitie precies tot stand zijn gekomen.
16.2.1. Bij het opstellen van de risico matrix die ten grondslag ligt aan het instemmingsbesluit van 14 november 2018 is, bij het bepalen van de score voor de bevolkingsdichtheid bij de verschillende gasvelden, niet gerekend met een bufferzone van 5 km rond elk gasveld.
In deze risico matrix kwamen alle gasvelden uit in risicocategorie I. Daarbij lagen alleen de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid dichtbij de grens met risicocategorie II. Daarom heeft de minister in zijn instemmingsbesluit van 14 november 2018 zekerheidshalve aanvullende maatregelen voorgeschreven voor die gasvelden.
16.2.2. Conform de opdracht in de tussenuitspraak heeft de minister de scores voor de bevolkingsdichtheid voor de verschillende gasvelden opnieuw laten bepalen. Dit om vast te stellen of de gasvelden in het Westerveld-systeem mogelijk uitkomen op een indeling in risicocategorie II, bij het gebruik van een methode die rekening houdt met de aanwezigheid van dichtbevolkte woonwijken binnen de invloedssfeer van de gasvelden.
Bij het hernieuwd bepalen van de scores voor de bevolkingsdichtheid zijn aldus twee verschillende methodes gehanteerd.
In de eerste plaats is uitgegaan van de gemiddelde bevolkingsdichtheid per gemeente (de gebruikelijke methode die eerder ook is gevolgd). Daarnaast is een alternatieve methode gehanteerd, waarbij wordt uitgegaan van de gemiddelde bevolkingsdichtheid per buurt. Bij de beide methodes is ook gerekend met een bufferzone van 5 km rond elk gasveld. Volgens de minister zijn de inzichten op dit punt inmiddels veranderd en moet een bufferzone van 5 km rond een gasveld nu standaard worden meegenomen bij het bepalen van de score voor de bevolkingsdichtheid. Deze methode geeft een beter inzicht in de risico's, zo stelt de minister in de aanvullende motivering.
Vervolgens zijn voor de gasvelden nieuwe totaalscores berekend voor de invloedsfactoren voor de bovengrond. Daarbij is voor de bevolkingsdichtheid steeds de hoogste score gebruikt uit de resultaten van de twee methodes voor het bepalen van de bevolkingsdichtheid. Dit volgt uit bladzijde 5 van de notitie.
Aan de hand van de nieuwe totaalscores is een nieuwe risico matrix opgesteld. Hierin is het gasveld Eleveld naar boven verschoven, waardoor dit gasveld nu uitkomt in risicocategorie II. De andere onderzochte gasvelden vallen nog steeds in risicocategorie I.
16.2.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich in de aanvullende motivering terecht op het standpunt gesteld dat bij de hernieuwde berekeningen de meest recente inzichten moeten worden toegepast. De aanvullende motivering is immers van belang voor de beoordeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in deze einduitspraak in stand kunnen worden gelaten. Bij die beoordeling volgt de Afdeling een zogenoemde ex nunc-benadering.
16.2.4. De Afdeling volgt de minister in zijn standpunt dat er in dit geval geen uitzondering hoefde te worden gemaakt op de vaste werkwijze om een bufferzone van 5 km te hanteren rond de gasvelden, bij het bepalen van de score voor de bevolkingsdichtheid. Bodemtrillingen door gaswinning hoeven zich immers niet alleen midden boven een gasveld voor te doen, maar kunnen ook optreden bij de randen van het veld. Zoals de minister heeft toegelicht, kunnen bevingen op de randbreuken van een veld nog significante grondbewegingen veroorzaken binnen een zone van 5 km rond het veld. De minister heeft het daarom van belang kunnen achten dat ook de bevolkingsdichtheid in die zone rond het gasveld wordt meegenomen bij de beoordeling van de risico's. Een bufferzone van 5 km wordt ook gehanteerd bij het bepalen van de scores van de andere bovengrondse invloedsfactoren (de aanwezigheid van industrie, speciale gebouwen, infrastructuur en dijken).
Appellanten stellen terecht dat deze werkwijze in sommige situaties kan leiden tot een lagere score voor de bevolkingsdichtheid, zeker bij het hanteren van de alternatieve methode, waarbij wordt uitgegaan van de gemiddelde bevolkingsdichtheid per buurt. Als in de bufferzone rond een gasveld minder mensen wonen dan boven het gasveld zelf, dan geeft dat immers gemiddeld een lagere bevolkingsdichtheid. Anderzijds kan deze methode ook leiden tot een hogere gemiddelde bevolkingsdichtheid, namelijk als in de bufferzone rond het gasveld juist meer mensen wonen dan boven het gasveld. Dit maakt echter niet dat het hanteren van de bufferzone als zodanig niet kan worden aanvaard. Daartoe overweegt de Afdeling, in aansluiting op wat onder 16.1.2 is overwogen, dat het hier gaat om een hulpmiddel om het risico van gaswinning via een modelmatige inschatting zoveel mogelijk te objectiveren. Als de bevolkingsdichtheid in een zone van 5 km rond het gasveld alleen zou worden meegerekend indien dat leidt tot een hogere score - zoals appellanten wensen - dan geeft dat over het geheel genomen een minder representatief beeld van de risico's. Bovendien kan het door appellanten bedoelde effect zich ook voordoen bij de andere bovengrondse factoren waar eveneens rekening wordt gehouden met bebouwing in een bufferzone van 5 km rond het gasveld.
Overigens heeft de minister, om een eventuele onderschatting van de risico's te voorkomen, in het kader van de aanvullende motivering zoals ter zitting toegelicht het standpunt ingenomen dat voor gasvelden die in de risico matrix uitkomen in risicocategorie I, maar dichtbij de grens met risicocategorie II liggen, zekerheidshalve moet worden nagegaan of er toch maatregelen moeten worden voorgeschreven die passend zijn bij risicocategorie II. Zoals hiervoor onder 16.2.1 is overwogen, heeft de minister in zijn instemmingsbesluit van 14 november 2018 daarom ook aanvullende maatregelen voorgeschreven voor de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid. Die maatregelen zijn met de aanvullende motivering en het herstelbesluit niet gewijzigd.
16.2.5. In de nieuwe risico matrix komen, met uitzondering van gasveld Eleveld, alle gasvelden uit op risicocategorie I. Geen van de velden ligt dichtbij de grens met risicocategorie II. Gasveld Vries-Zuid is in de nieuwe risico matrix naar beneden verschoven (verder weg van de grens met risicocategorie II).
Wat appellanten hebben aangevoerd over de nieuwe berekeningen die zijn uitgevoerd, geeft geen reden om aan te nemen dat ook andere gasvelden dan Eleveld hadden moeten worden ingedeeld in risicocategorie II.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de uitgevoerde berekeningen zijn gecontroleerd door TNO. Blijkens het advies van 19 april 2021 heeft TNO de scores voor de bevolkingsdichtheid nagerekend aan de hand van de meest recente CBS gegevens van 2020. Daarbij heeft TNO vastgesteld dat de NAM in de notitie heeft gekozen voor een conservatieve aanpak door voor alle gasvelden uit te gaan van de aanwezigheid van appartementencomplexen en flats binnen 5 km rond de velden. Hiervan uitgaande kwam TNO voor de bevolkingsdichtheid uit op vergelijkbare aantallen als de NAM, zo blijkt uit het TNO-advies.
16.2.6. Dat de minister de rekenbladen van de uitgevoerde berekeningen niet aan de colleges heeft overgelegd, maakt niet dat de nieuwe berekeningen niet controleerbaar zijn. De minister heeft toegelicht dat de berekeningen van de gemiddelde bevolkingsdichtheid per buurt zijn te maken met een geografisch informatiesysteem (GIS), aan de hand van gegevens van het CBS. De colleges hebben dat niet bestreden. Deze berekeningen kunnen door de colleges op basis van openbare en voor hen beschikbare gegevens worden gecontroleerd.
Voor het maken van de berekeningen zijn daarnaast de contouren van de gasvelden (met daaromheen een bufferzone van 5 km) van belang. Die contouren zijn weergegeven op bladzijde 39 van het winningsplan. Dat die contouren mogelijk afwijken van de informatie die is opgenomen op de website www.nlog.nl, zoals de colleges hebben aangevoerd, is daarbij niet relevant. In deze procedure staat immers het winningsplan ter beoordeling dat ter instemming aan de minister is voorgelegd en waarmee de minister heeft ingestemd.
16.2.7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de hernieuwde risicobeoordeling van bodemtrillingen door gaswinning - waarbij alleen Eleveld is ingedeeld in risicocategorie II - onjuist is. De betogen hierover slagen niet.
Conclusie
16.3. Wat appellanten hebben aangevoerd over de aanvullende motivering geeft geen aanleiding voor de conclusie dat de minister onvoldoende kennis heeft van het risico van bevingen bij de gasvelden in het Westerveld-systeem.
Gasveld Eleveld
17. Voor gasvelden die in de risico matrix uitkomen in risicocategorie II worden in de Leidraad vier maatregelen voorgeschreven.
Omdat gasveld Eleveld bij het hernieuwd uitvoeren van de SRA is ingedeeld in risicocategorie II, is de minister in de aanvullende motivering ingegaan op de in de Leidraad voorgeschreven maatregelen. De minister stelt dat voor gasveld Eleveld aan alle vier die maatregelen is voldaan.
Een van de maatregelen is dat een duiding wordt gegeven van de uitkomst van de risicomatrix analyse. Die duiding is gegeven in het seismisch risicobeheersplan dat de NAM heeft opgesteld voor de kleine gasvelden gezamenlijk. Op bladzijde 4 van de aanvullende motivering heeft de minister dit nader toegelicht. Volgens de minister geeft de duiding geen aanleiding voor een wijziging van het instemmingsbesluit.
18. De colleges, de werkgroep en [appellant sub 7] kunnen zich hiermee niet verenigen.
Toepassing afdeling 3.4 van de Awb?
18.1. Volgens de colleges moet de risicocategorie van een gasveld bekend zijn op het moment dat het winningsplan ter instemming bij de minister wordt ingediend. Voor het gasveld Eleveld is de risicocategorie na het instemmingsbesluit gewijzigd van I naar II. Daarom had een nieuw ontwerpbesluit in dit geval in de rede gelegen, aldus de colleges.
18.1.1. Het instemmingsbesluit van 14 november 2018 is - conform het bepaalde in artikel 34, vierde lid, van de Mijnbouwwet - voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
In de tussenuitspraak heeft de Afdeling bepaald dat de minister afdeling 3.4 van de Awb bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit niet opnieuw hoeft toe te passen (zie overweging 48 van de tussenuitspraak). Daarbij heeft de Afdeling uitdrukkelijk de mogelijkheid onderkend dat een van de gasvelden bij het hernieuwd uitvoeren van de SRA zou uitkomen in risicocategorie II. Alleen daarom al volgt de Afdeling de colleges niet in hun stelling dat de procedure van afdeling 3.4 van de Awb in dit geval opnieuw moest worden gevolgd. Dit betoog slaagt daarom niet.
Duiding van de uitkomst van de risico matrix analyse
18.2. De werkgroep en [appellant sub 7] vrezen voor de veiligheid van inwoners van het gebied. Uit bladzijde 4 van de aanvullende motivering, waar de minister de duiding van de uitkomst van de risico matrix analyse nader heeft toegelicht, leiden zij af dat in de gasvelden in het Westerveld-systeem een beving met een magnitude van 4,1 kan plaatsvinden. Zij vrezen dat zo'n beving tot grote schade leidt, waarbij het nog maar de vraag is of deze schade met voortvarendheid zal worden vergoed.
18.2.1. Voor de kleine gasvelden heeft de NAM het gezamenlijke rapport "Seismisch risico voor 'kleine velden'" (hierna: het rapport) opgesteld.
In hoofdstuk 5 van het rapport is een duiding opgenomen van de mogelijke gevolgen van aardbevingen voor onshore velden buiten het Groningen veld. Daarbij is gekeken naar een aardbeving met magnitude van 2,5. Volgens het rapport is dat de sterkste beving die in de laatste 15 jaar boven kleine velden is waargenomen. In het rapport is geconcludeerd dat de schade bij zo’n beving beperkt blijft tot gradatie 1 schade (verwaarloosbare tot lichte schade) en dat er bij zo'n beving geen gevolgrisico is door grootschalige schade aan gebouwen, dijken of infrastructuur.
In het rapport is ook ingegaan op de gevolgen van een beving met een magnitude van 4,1. Dat is volgens het rapport de theoretisch maximale magnitude (de zogenoemde Mmax) die ooit mogelijk is in kleine gasvelden. Volgens het rapport zal de mogelijke schade zich ook bij zo'n theoretisch maximale magnitude voornamelijk beperken tot gradatie 1 schade.
18.2.2. In de aanvullende motivering heeft de minister een samenvatting van het rapport opgenomen die vergelijkbaar is met de tekst van de vorige overweging. Daarbij heeft de minister ook de theoretisch maximale magnitude van 4,1 vermeld voor kleine velden als zodanig, om aan te geven welke schade bij zo'n beving ten hoogste kan worden verwacht. Die overwegingen kunnen, zo heeft de minister in het verweerschrift erkend, de indruk wekken dat de genoemde waarde van 4,1 ook daadwerkelijk betrekking heeft op gasvelden in het Westerveld-systeem.
Zoals de minister echter ook met juistheid heeft opgemerkt in de aanvullende motivering, is voor gasveld Eleveld een specifieke maximale magnitude van 3,6 berekend. Dit blijkt uit tabel 3.2 op bladzijde 37 van het winningsplan. Het rapport van de NAM en de aanvullende motivering brengen hierin geen verandering.
18.2.3. De minister heeft in de aanvullende motivering, op basis van het rapport, de verwachting uitgesproken dat bij een beving met een magnitude van 3,6 voornamelijk schade van gradatie 1 zal optreden, maar dat ook schade van gradatie 2 (matige schade) mogelijk is. Volgens de minister is op dit punt geen sprake van een nieuw inzicht, omdat in het instemmingsbesluit al is overwogen dat er een geringe kans is op lichte tot matige schade door aardbevingen als gevolg van gaswinning uit het Westerveld-systeem.
De Afdeling stelt vast dat een dergelijke passage inderdaad al was opgenomen op bladzijde 26 van het instemmingsbesluit.
Voor zover de werkgroep en [appellant sub 7] vrezen dat een dergelijke schade te traag zal worden afgehandeld, verwijst de Afdeling naar de overwegingen 37 tot en met 39.2 van de tussenuitspraak. Wat de werkgroep en [appellant sub 7] in hun zienswijzen naar voren hebben gebracht, geeft geen aanleiding om hierop terug te komen. Dit betoog slaagt niet.
Voorschrift 3 - Versnellingsmeters
19. Zoals in overweging 1 is vermeld, heeft de minister zes voorschriften aan het instemmingsbesluit verbonden. In voorschrift 3 is bepaald dat de NAM enkele versnellingsmeters boven de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid moet installeren en operationeel moet hebben.
Hoewel het hier gaat om een maatregel die passend is bij gasvelden die zijn ingedeeld in risicocategorie II, heeft de minister deze maatregel in het instemmingsbesluit zekerheidshalve nodig geacht bij de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid, omdat die velden destijds dichtbij de grens met risicocategorie II uitkwamen in de risico matrix.
19.1. In de tussenuitspraak zijn de beroepsgronden over de redactie van voorschrift 3 als zodanig ongegrond verklaard. De Afdeling oordeelde dat het voorschrift - waarin het aantal te plaatsen versnellingsmeters en de locaties daarvan bewust niet zijn vastgelegd - niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel (zie overweging 30.3 van de tussenuitspraak).
Vanwege het geconstateerde motiveringsgebrek op het punt van de toepaste bevolkingsdichtheden bij het opstellen van de SRA, achtte de Afdeling het in de tussenuitspraak echter niet uitgesloten dat bepaalde gasvelden in het Westerveld-systeem alsnog moeten worden ingedeeld in risicocategorie II. Naar het oordeel van de Afdeling was dan ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom de werking van het voorschrift is beperkt tot de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid (zie overweging 30.1).
19.2. De minister heeft in de aanvullende motivering overwogen dat er geen aanleiding bestaat om de werking van voorschrift 3 uit te breiden naar andere gasvelden dan Eleveld en Vries-Zuid. Daarbij heeft de minister gewezen op de uitkomsten van de hernieuwd uitgevoerde SRA.
19.3. De colleges en [appellant sub 7] kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij betwijfelen of de drie nieuwe versnellingsmeters, die inmiddels in het gebied zijn geplaatst, voldoende zijn. Daarbij voeren zij aan dat meer gasvelden in het Westerveld-systeem moeten worden ingedeeld in risicocategorie II.
19.4. Zoals hiervoor onder 16.2.7 is geconcludeerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de hernieuwde risicobeoordeling van bodemtrillingen door gaswinning - waarbij alleen gasveld Eleveld is ingedeeld in risicocategorie II - onjuist is. Zoals verder is vastgesteld onder 16.2.5, ligt geen van de gasvelden in de nieuwe risico matrix dichtbij de grens tussen twee categorieën.
Gelet hierop hoefde de minister geen aanleiding te zien voor het uitbreiden van de werking van voorschrift 3 naar andere gasvelden dan Eleveld en Vries-Zuid. Dit betoog slaagt niet.
Voorschrift 4 - Risicobeheersplan
20. In voorschrift 4 is bepaald dat de NAM bij de minister een seismisch risicobeheersplan moet indienen waarin de NAM aangeeft wat de procedure is die zij in acht zal nemen als er zich één of meer bevingen in het gebied hebben voorgedaan.
20.1. In de tussenuitspraak is overwogen dat de minister niet heeft onderbouwd of met voorschrift 4 is voldaan aan het advies van het SodM over het ontwikkelen en operationeel hebben van een risicobeheerssysteem. Ook achtte de Afdeling niet onderbouwd waarom de minister goedkeuring door de Inspecteur-generaal der mijnen niet meer heeft voorgeschreven, terwijl dat nog wel noodzakelijk werd geacht in het ontwerpinstemmingsbesluit (zie overweging 31.3 van de tussenuitspraak).
20.2. De minister heeft in de aanvullende motivering overwogen dat een risicobeheerssysteem voor gaswinning een samenhangend systeem is, dat bestaat uit verschillende onderdelen. Die onderdelen heeft de minister beschreven in de aanvullende motivering. Daarbij gaat het onder meer om aspecten die al in het winningsplan zelf zijn omschreven (zoals de SRA en gegevens over historische bevingen). Ook de monitoring van grondbewegingen met het KNMI-meetnet maakt deel uit van het risicobeheerssysteem. Daarnaast moet in een risicobeheersplan worden omschreven hoe gehandeld wordt bij een seismisch event. Het opstellen van zo'n plan is verplicht gesteld in voorschrift 4. Inmiddels heeft de NAM aan die verplichting voldaan, aldus de minister.
20.3. Zoals hiervoor onder 18.2.1 is overwogen, heeft de NAM voor kleine gasvelden het gezamenlijke rapport "Seismisch risico voor 'kleine velden'" opgesteld. Dat rapport moet volgens de minister worden aangemerkt als het risicobeheersplan dat is voorgeschreven in voorschrift 4.
In het rapport is onder meer aangegeven dat de NAM met de productie uit een gasveld stopt als zich een beving voordoet met een magnitude 3 of hoger. In het geval van een beving met een magnitude tussen 2 en 3, overlegt de NAM met het SodM over eventuele productiemaatregelen. Dit blijkt uit tabel 2 die is opgenomen in hoofdstuk 4 van het rapport.
20.4. De colleges kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij hebben geen bezwaar tegen de aanvullende motivering als zodanig en ook kunnen zij zich vinden in het risicobeheersplan zoals dat door de NAM is opgesteld. De colleges blijven echter van mening dat de betrokkenheid van het SodM en de Inspecteur-generaal der mijnen ten onrechte niet is gewaarborgd in voorschrift 4.
20.5. De minister heeft onweersproken gesteld dat het SodM is betrokken bij het opstellen van het hiervoor genoemde rapport.
Ook bij actualisaties van het rapport wordt het SodM betrokken, zo blijkt uit de brief van het SodM van 9 juli 2020 die de minister bij de aanvullende motivering heeft overgelegd. In die brief heeft het SodM beoordeeld of het rapport, met de actualisatie daarvan, voldoende invulling geeft aan de beheersing van de seismische risico's als gevolg van gaswinning.
De Afdeling volgt de minister in zijn standpunt dat het niet nodig is om deze betrokkenheid van het SodM te formaliseren in voorschrift 4.
Omdat het samenhangende systeem van risicobeheersing - inclusief het door de NAM opgestelde en door het SodM beoordeelde rapport - voldoende waarborgen biedt, volgt de Afdeling de minister thans ook in zijn standpunt dat het niet nodig is om in voorschrift 4 te bepalen dat goedkeuring door de Inspecteur-generaal der mijnen is vereist.
Dit betoog slaagt niet.
Voorschrift 6 - Bouwkundige opname
21. In voorschrift 6 is bepaald dat de NAM moet zorgen voor een bouwkundige opname van een representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid zich kan voordoen.
Oorspronkelijk was daarbij bepaald dat de representatieve selectie van bouwwerken moet plaatsvinden in overleg met de gemeente(n). Bij het herstelbesluit is dit gewijzigd in die zin dat de gemeente(n) moeten worden geraadpleegd.
21.1. Vanwege het geconstateerde motiveringsgebrek op het punt van de toepaste bevolkingsdichtheden bij het opstellen van de SRA, achtte de Afdeling het in de tussenuitspraak niet uitgesloten dat bepaalde gasvelden in het Westerveld-systeem alsnog moeten worden ingedeeld in risicocategorie II. Naar het oordeel van de Afdeling was dan ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom de werking van voorschrift 6 is beperkt tot de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid (zie overweging 40.2).
21.2. De minister heeft in de aanvullende motivering overwogen dat er geen aanleiding bestaat om de werking van voorschrift 6 uit te breiden naar andere gasvelden dan Eleveld en Vries-Zuid. Daarbij heeft de minister gewezen op de uitkomsten van de hernieuwd uitgevoerde SRA.
21.3. De colleges kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij achten het niet uitgesloten dat meer gasvelden in het Westerveld-systeem moeten worden ingedeeld in risicocategorie II. Daarom hebben zij bezwaar tegen het feit dat de bouwkundige opname beperkt is tot de invloedssfeer van de gasvelden Eleveld en Vries-Zuid.
21.4. Zoals hiervoor onder 16.2.7 is geconcludeerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de hernieuwde risicobeoordeling van bodemtrillingen door gaswinning - waarbij alleen gasveld Eleveld is ingedeeld in risicocategorie II - onjuist is. Zoals verder is vastgesteld onder 16.2.5, ligt geen van de gasvelden in de nieuwe risico matrix dichtbij de grens tussen twee categorieën.
Gelet hierop hoefde de minister geen aanleiding te zien voor het uitbreiden van de werking van voorschrift 6 naar andere gasvelden dan Eleveld en Vries-Zuid. Dit betoog slaagt niet.
Overige bezwaren van de werkgroep
22. De werkgroep stelt dat nadelige gevolgen voor het milieu en de natuur zullen ontstaan door de winning die is beschreven in het winningsplan Westerveld. Zij voert aan dat de gaswinning een negatieve invloed kan hebben op de kwaliteit van het grondwater. Door de gaswinning kunnen verschillende ondergrondse waterstromen zich vermengen. Dit vormt een risico voor drinkwaterbronnen van waaruit Drenthe en Groningen stad worden bediend. Voorafgaand aan de gaswinning had daarom onderzoek moeten plaatsvinden naar de gevolgen van de gaswinning voor het hydrologische systeem. Volgens de werkgroep is dit ten onrechte niet onderkend in de tussenuitspraak.
Verder vreest de werkgroep voor een verstoring van waterstromen in de diepe ondergrond. Hierdoor kan schade aan de natuur ontstaan. Daarbij wijst de werkgroep op de unieke kwaliteiten van het natuurlijk systeem van de diepe ondergrond in het Drentsche Aa-gebied. Volgens de werkgroep is dit gebied heel kwetsbaar voor ingrepen. Dit is in de tussenuitspraak onderbelicht gebleven. Bij de beoordeling van de beroepsgronden over dit onderwerp is de Afdeling ten onrechte afgegaan op het document "Nadere informatie natuur- en milieuaspecten WP Westerveld" dat is opgesteld door de NAM, zo stelt de werkgroep. Zij vindt dit extra bezwaarlijk omdat kennis van de diepe ondergrond volgens haar (inmiddels) als algemeen bekend mag worden verondersteld. De Afdeling had hiervan dan ook uit eigen beweging op de hoogte kunnen zijn (al dan niet na ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden of de feiten als bedoeld in artikel 8:69 van Pro de Awb). Verder wijst zij op het feit dat de Afdeling ter zitting niet accepteerde dat het boek "Landschapsbiografie van de Drentsche Aa" van T. Spek en anderen werd overgelegd. Ook in dat boek is informatie te vinden over waterstromen in de diepe ondergrond, aldus de werkgroep.
Omdat in de tussenuitspraak op verschillende plaatsen is overwogen dat appellanten hun twijfel over de uitgevoerde onderzoeken niet met concrete feiten of omstandigheden of aan de hand van een rapport hebben onderbouwd, heeft de werkgroep op de bovengenoemde punten alsnog een onderzoek laten uitvoeren. Bij haar zienswijzen heeft zij daarom een rapport overgelegd van drs. E.P.H. Bregman. Omdat de minister de gelegenheid krijgt om de gebreken in het instemmingsbesluit te herstellen, is het redelijk dat de Afdeling ook het rapport van Bregman meeneemt in de einduitspraak, aldus de werkgroep.
In verband met het voorgaande stelt de werkgroep dat de voortzetting van de gaswinning in strijd is met de zorgplicht van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Ook dit is in de tussenuitspraak niet onderkend, zo stelt zij.
Ten slotte herhaalt de werkgroep haar stelling dat de gaswinning uit het Westerveld-systeem niet nodig is. Daarbij wijst zij op een bericht over het stoppen van de productie uit put Vries 10. Ook is er volgens de werkgroep volop gas verkrijgbaar uit Noorwegen. Zij weerspreekt daarom het oordeel dat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft gegeven over het nut en de noodzaak van de gaswinning. Volgens de werkgroep bestaat er daarom aanleiding om de gaswinning in Westerveld te beëindigen.
22.1. Bij het hiervoor weergegeven betoog van de werkgroep kunnen twee verschillende categorieën van bezwaren worden onderscheiden.
Allereerst voert de werkgroep volledig nieuwe gronden aan.
Dat de gaswinning een negatieve invloed kan hebben op de kwaliteit van het grondwater, wat volgens de werkgroep risico's met zich brengt voor drinkwaterbronnen, is een betoog dat de werkgroep niet eerder in de beroepsprocedure bij de Afdeling heeft aangevoerd. Ook andere appellanten hebben zo'n betoog overigens niet aangevoerd.
Zoals hiervoor in overweging 13 is overwogen, kan in het licht van een goede procesorde niet worden aanvaard dat na een tussenuitspraak nog nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht.
Wat de werkgroep heeft aangevoerd over de kwaliteit van het grondwater, in relatie tot de gaswinning uit het Westerveld-systeem, laat de Afdeling daarom verder buiten inhoudelijke bespreking.
22.2. In de tweede plaats voert de werkgroep gronden aan over onderwerpen die in de tussenuitspraak al inhoudelijk zijn beoordeeld, waarbij de Afdeling heeft geoordeeld dat de betogen niet slagen.
In de overwegingen 33 tot en met 33.4 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling de beroepsgronden over het planmatig gebruik of beheer beoordeeld. Daarbij heeft de Afdeling appellanten niet gevolgd in hun betoog dat het nut en de noodzaak bij het voortzetten van de winning uit het Westerveld-systeem ontbreken of dat de minister de looptijd van het winningsplan had moeten bekorten.
In de overwegingen 34 tot en met 34.4 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling de beroepsgronden over milieu en natuur beoordeeld. Daarbij is de Afdeling ook ingegaan op de gevolgen van het voortzetten van de gaswinning voor het Natura 2000 gebied Drentsche Aa. De Afdeling heeft in die overwegingen geconcludeerd dat de minister op grond van artikel 36, eerste lid, aanhef en onder c en d, in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om instemming met het winningsplan te weigeren of om aanvullende voorschriften aan de instemming te verbinden.
De beroepsgronden over het EVRM heeft de Afdeling beoordeeld in de overwegingen 43 tot en met 43.2 van de tussenuitspraak. Daarbij heeft de Afdeling geconcludeerd dat het betoog niet slaagt.
22.3. Zoals hiervoor onder 12 is overwogen, kan in een einduitspraak, behalve in zeer uitzonderlijke gevallen, niet worden teruggekomen van in een tussenuitspraak gegeven oordelen.
Wat de werkgroep in haar zienswijzen heeft aangevoerd over de onderwerpen die zijn genoemd in de vorige overweging, geeft geen aanleiding om op die punten terug te komen op de tussenuitspraak.
Dat de werkgroep het in zoverre niet eens is met het oordeel van de Afdeling, is daarvoor onvoldoende. De mogelijkheid om, na een tussenuitspraak, zienswijzen in te dienen over een aanvullende motivering of over een herstelbesluit is niet bedoeld om een partij de gelegenheid te bieden om het debat te heropenen of om nieuwe onderzoeksrapporten in te dienen, nadat is gebleken dat eerder aangevoerde feiten en omstandigheden niet tot het gewenste resultaat hebben geleid.
Voor zover de werkgroep het oordeel in de tussenuitspraak over de gevolgen van de gaswinning voor het Drentsche Aa-gebied betwist, omdat de Afdeling het boek "Landschapsbiografie van de Drentsche Aa" niet in ontvangst heeft genomen op de eerste zitting, overweegt de Afdeling dat het boek in kwestie vanwege de aard en omvang daarvan niet geschikt was voor opname in de processtukken, nog daargelaten dat het aannemen daarvan in strijd zou zijn met een goede procesorde. Verder kan de werkgroep niet worden gevolgd in haar betoog dat de Afdeling, ondanks het ontbreken van een nadere onderbouwing van appellanten hierover, zelf kennis had kunnen en moeten vergaren over de diepe ondergrond en die kennis bij het oordeel had moeten betrekken. Zoals hiervoor onder 11 is overwogen, gaat de Afdeling niet uit eigen beweging na of het instemmingsbesluit op alle onderdelen rechtmatig is, want haar oordeel is gericht op de beantwoording van de aangevoerde beroepsgronden. Verder is kennis van de diepe ondergrond, ook als dat via literatuuronderzoek of door onderzoek op internet kan worden verkregen, geen feit van algemene bekendheid waaraan de Afdeling in een uitspraak niet kan voorbijgaan.
De Afdeling overweegt ten slotte dat het door de werkgroep aangevoerde geen verband houdt met de opdracht die de Afdeling in de tussenuitspraak aan de minister heeft gegeven. Evenmin houdt het aangevoerde verband met de manier waarop de minister uitvoering heeft gegeven aan de opdracht in de tussenuitspraak.
Wat de werkgroep heeft aangevoerd over de in de vorige overweging genoemde onderwerpen, hoeft daarom verder geen bespreking.
Het detailniveau van het winningsplan - nieuwe putten
23. De minister is in de aanvullende motivering ook ingegaan op de overwegingen 15.1 en 15.2 van de tussenuitspraak.
Daarin heeft de Afdeling overwogen dat artikel 24 van Pro het Mijnbouwbesluit er op zichzelf niet aan in de weg staat dat een winningsplan ook betrekking heeft op putten die in de toekomst nog geboord gaan worden. Wel moet de informatie die het winningsplan hierover geeft, voldoende zijn voor de beoordeling die de minister moet maken. Als de minister instemming verleent aan een winningsplan waarin toekomstige putten voldoende gedetailleerd zijn omschreven, dan strekt de instemming zich ook uit tot die putten. Als de mogelijk nog te boren putten slechts in heel algemene zin in het winningsplan zijn omschreven, dan maken die putten echter geen onderdeel uit van het winningsplan en strekt de instemming zich daartoe niet uit, aldus de tussenuitspraak.
23.1. De minister is van mening dat de instemming zich ook zou moeten uitstekken tot nieuwe putten die in de toekomst mogelijk nog nodig zijn en die in een winningsplan slechts algemeen zijn omschreven.
Het instemmingsbesluit zou zelfs moeten gelden voor andere putten die in de toekomst mogelijk nog nodig zijn voor een efficiënte winning, binnen de volumegrenzen van een winningsplan (ook als die putten in het geheel nog niet in het winningsplan zijn omschreven), zo stelt de minister.
23.2. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat hij zijn standpunt over de algemeen omschreven nieuwe putten alleen ter informatie in de aanvullende motivering heeft opgenomen. Volgens de minister moet deze passage dus niet worden beschouwd als een verzoek aan de Afdeling om op dit punt terug te komen op het oordeel uit de tussenuitspraak. Daarbij heeft hij verklaard dat hij zich - uiteraard - zal houden aan het oordeel dat de Afdeling heeft gegeven in de tussenuitspraak. Dit betekent dat de NAM voor nieuwe putten, die in de toekomst mogelijk nog nodig zijn in het Westerveld-systeem, een wijziging van het winningsplan moet indienen en dat een instemmingsbesluit moet worden genomen, aldus de minister.
23.3. Gezien het voorgaande laat de Afdeling dit onderwerp verder buiten inhoudelijke bespreking.
Conclusie
24. Uit de hiervoor weergegeven bespreking van de zienswijzen blijkt dat de zienswijzen ongegrond zijn. De manier waarop de minister de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld, kan de toetsing van de Afdeling doorstaan. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde instemmingsbesluit van 14 november 2018 in stand te laten en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
25. Zoals hiervoor, in overweging 9, is vastgesteld, zijn ook de van rechtswege ontstane beroepen tegen het besluit van 26 april 2021 (waarbij de redactie van voorschrift 6 is aangepast) ongegrond.
Proceskosten
26. De minister moet de proceskosten van [appellanten sub 3], [appellanten sub 4], de colleges en [appellanten sub 8] vergoeden. Daarbij gaat het om forfaitaire bedragen voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij [appellanten sub 3], [appellanten sub 4] en de colleges. Bij [appellanten sub 8] gaat het om reiskosten en om een forfaitaire vergoeding voor verblijfskosten.
Ten aanzien van de werkgroep, het Overlegorgaan, de NMFD, [appellant sub 7] en anderen en [appellant sub 9] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen tegen het besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 14 november 2018 tot instemming met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. ingediende gewijzigde winningsplan Westerveld gegrond;
II. vernietigt het onder I. genoemde besluit;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder I. genoemde besluit geheel in stand blijven;
IV. verklaart de beroepen tegen het herstelbesluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 26 april 2021 ongegrond;
V. veroordeelt de minister van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot:
a. een bedrag van € 759,00 aan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. een bedrag van € 759,00 aan [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
c. een bedrag van € 2,656,50 aan de colleges van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze, Assen, Leek, Midden-Drenthe, Noordenveld en Tynaarlo, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
d. een bedrag van € 94,17 aan [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat de minister van Economische Zaken en Klimaat aan:
a. de Werkgroep Stop Gaswinning Marsdijk Nu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 vergoedt;
b. het Overlegorgaan Nationaal Park Drentsche Aa het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 vergoedt;
c. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
d. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
e. de colleges van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze, Assen, Leek, Midden-Drenthe, Noordenveld en Tynaarlo het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
f. Stichting Natuur en Milieufederatie Drenthe en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
g. [appellant sub 7] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
h. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
i. [appellant sub 9] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2022
208.