Uitspraak
201909253/1/A2.
Datum uitspraak: 20 juli 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats], en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellante])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 november 2019 in zaak nr. 18/2923 in het geding tussen:
[appellante]
en
het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2018 heeft het dagelijks bestuur € 51.162,-, vermeerderd met wettelijke rente van € 1.872,-, aan nadeelcompensatie toegekend aan [appellante].
Tegen dit besluit heeft [appellante] met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en met instemming van het dagelijks bestuur rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij besluit van 8 juli 2019 is het besluit van 24 september 2018 gewijzigd.
Bij uitspraak van 12 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 24 september 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Helmond, en [vennoot A] en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. P.C. Adriaanse, advocaat te Middelburg, en X.R. Elblé, deskundige, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend. De Afdeling heeft het dagelijks bestuur vragen gesteld waarop het schriftelijk heeft gereageerd bij brief van 13 april 2022. Daarop heeft [appellante] gereageerd bij brief van 2 mei 2022.
Met toestemming van partijen heeft de Afdeling een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. [appellante] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Deurne. Het bedrijf ligt aan de rand van het natuurgebied De Bult, dat deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel en Mariapeel. De gronden in het natuurgebied De Bult liggen hoger dan de omliggende gronden en zijn door de provincie Noord-Brabant aangemerkt als een Natte Natuurparel. Dit betekent dat prioriteit wordt gegeven aan ecologisch herstel. Het provinciaal beleid voor dit gebied is erop gericht de waterhuishouding, de waterkwaliteit en de inrichting van het gebied af te stemmen op de ecologische doelstellingen.
2. Het dagelijks bestuur heeft op 15 april 2014 het Projectplan Waterwet verdrogingsbestrijding De Bult (hierna: het projectplan) vastgesteld. In het projectplan zijn maatregelen opgenomen om de verdroging in het natuurgebied De Bult te bestrijden om de achteruitgang van de in het gebied gewenste habitattypen en natuurbeheertypen tegen te gaan.
3. Het natuurgebied De Bult is omringd door intensief ontwaterend landbouwgebied, dat vooral ten noordwesten en westen van De Bult lager ligt dan het natuurgebied. In het aangrenzende landbouwgebied zijn met name de percelen ten noordwesten en ten zuiden van De Bult te nat (p. 11 van het projectplan). Om uitstralingseffecten van de maatregelen in De Bult tegen te gaan en waar mogelijk de agrarische waterhuishouding te verbeteren, worden ook buiten De Bult maatregelen uitgevoerd. Op de percelen, die ten noodwesten van De Bult liggen, wordt hiertoe peil gestuurde drainage aangelegd (p. 13). Monitoring op deze percelen moet de werking van deze compenserende maatregelen inzichtelijk maken.
4. Op 1 december 2014 hebben het waterschap en [appellante] een overeenkomst (de Overeenkomst Peil Gestuurde Drainage & Monitoring ten behoeve van project verdrogingsbestrijding de Bult) gesloten voor de aanleg van de peil gestuurde drainage ter voorkoming van waterschade door de uitvoering van het projectplan. Het dagelijks bestuur betaalt een vergoeding voor de plaatsing van peilbuizen in de gronden van [appellante]. In de overeenkomst is gewezen op de mogelijkheid van schadevergoeding op grond van artikel 7.14 van de Waterwet.
5. In 2015 is de peil gestuurde drainage op percelen van [appellante] aangelegd. Ook zijn er zeven sloten gedempt. In de winter van 2015/2016 zijn nog aanvullende werkzaamheden uitgevoerd aan de kade tussen de percelen en het projectgebied.
6. In december 2015 is er langdurig water op de graspercelen blijven staan. In het voorjaar van 2016 ontstonden wederom plassen met water op de graspercelen.
Het verzoek om nadeelcompensatie
7. Op 13 juli 2016 heeft [appellante] een verzoek om compensatie ingediend. [appellante] stelt dat de uitvoering van de maatregelen in het projectplan tot forse wateroverlast heeft geleid en daarmee tot schade. De peil gestuurde drainage werkt onvoldoende. Vanaf 2015 leiden de verloren grasopbrengsten en extra kosten tot een inkomensschade van € 36.000,- per jaar.
8. Op 14 mei 2018 heeft [appellante] verzocht om vergoeding van vermogensschade in de vorm van permanente waardevermindering van de percelen. [appellante] stelt dat de waarde van de percelen is verminderd met € 520.000,- en wijst in dat verband op een rapport van Adriaan van den Heuvel Makelaars & Adviseurs van 9 mei 2018.
Advisering en besluitvorming
9. Het dagelijks bestuur heeft het verzoek aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 7.14 van de Waterwet. Het verzoek is voor advies voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).
10. In het advies van 24 augustus 2018 is onder verwijzing naar de Rapportage onderzoek claim wateroverlast [appellante] van 8 mei 2018 vermeld dat de (externe) maatregelen, waaronder het aanleggen van peil gestuurde drainage en het dempen van de sloten niet hebben bijgedragen aan het voorkomen van wateroverlast, maar juist daaraan hebben bijgedragen. Het oppervlaktewater heeft de drainage niet kunnen bereiken, omdat deze in of onder de in de gronden aanwezige veenlaag is gelegd. Ook heeft het dempen van de kavelsloten ervoor gezorgd dat het ondiepe ontwateringssysteem (boven de veenlaag) is verwijderd en dat heeft geleid tot een afname van de afvoer van het hemelwater.
11. Volgens de SAOZ is de in 2016 tot en met 2018 geleden inkomensschade het gevolg van het projectplan. Voor de vergoedbaarheid van de meerjarige schade heeft de SAOZ geadviseerd een aflopend normaal maatschappelijk risico toe te passen van 8% over het jaar 2016, 5% over het jaar 2017 en 2% over het jaar 2018.
12. De gestelde vermogensschade komt volgens de SAOZ niet voor vergoeding in aanmerking. De SAOZ wijst erop dat het dagelijks bestuur van plan is de geconstateerde problemen zodanig in natura te herstellen dat de nadelige gevolgen, plasvorming op de graspercelen, teniet worden gedaan.
13. Het dagelijks bestuur heeft in het besluit van 24 september 2018 in afwijking van het advies van de SAOZ het normaal ondernemersrisico voor 2016, 2017 en 2018 vastgesteld op 2%. Bij het sluiten van de overeenkomst voor de aanleg van de peil gestuurde drainage zijn de partijen uitgegaan van de positieve effecten van de maatregel en is op basis daarvan medewerking verleend door [appellante]. Ook is in overleg met het waterschap besloten tot het dempen van de sloten.
14. Het dagelijks bestuur stelt in navolging van het advies van de SAOZ dat er vooralsnog geen aanleiding is permanente vermogensschade - door de SAOZ vastgesteld op € 143.554,00 - te vergoeden, gelet op de te treffen herstelmaatregelen, zoals vermeld in het plan ‘Herstelmaatregelen en monitoringsplan bedrijf [appellante]’ van 20 september 2018. Het dagelijks bestuur stelt dat het effect van de - in het najaar van 2018 uit te voeren - maatregelen te zullen monitoren en evalueren. Mocht blijken dat de maatregelen niet of niet volledig tot het beoogde resultaat hebben geleid en aanvullende maatregelen niet mogelijk zijn, dan zal aan de SAOZ de opdracht worden gegeven om de resterende schade te begroten en deze schade alsnog te vergoeden.
Wijzigingsbesluit
15. Bij besluit van 8 juli 2019 heeft het dagelijks bestuur ter uitvoering van een vaststellingsovereenkomst van 8 juli 2019 het besluit van 24 september 2018 gewijzigd op het punt van de te nemen herstelmaatregelen en de tijd dat het effect van die maatregelen zal worden gemonitord. Hierin is onder meer het volgende opgenomen:
De geplande maatregelen bestaan in hoofdzaak uit de aanleg van een ondiepe tussendrainage op ca. 55-60cm minus maaiveld en de monitoring van de effecten daarvan. In het als bijlage bij dit besluit opgenomen plan van aanpak van Barth Drainage zijn deze maatregelen beschreven. Wij zijn voornemens om de maatregelen in het najaar van 2019, in overleg met u, uit te voeren. (…) Deze maatregelen zijn getoetst door Aveco de Bondt en volstaan volgens ons alsook volgens u om de ontwatering van de percelen minimaal op het oorspronkelijke niveau (d.w.z. het niveau voordat het Projectplan werd uitgevoerd) te brengen. (…) Het effect van de maatregelen zal door ons gedurende een periode van 5 jaar na uitvoering van de maatregelen worden gemonitord.
(…) Deze wijzigingen impliceren geen erkenning van onrechtmatigheid van het besluit. In de vaststellingsovereenkomst van 8 juli 2019 hebben uw cliënten afstand gedaan van het recht bezwaar en beroep in te stellen tegen dit wijzigingsbesluit. Een rechtsmiddelenclausule hebben wij daarom achterwege gelaten.
Uitspraak van de rechtbank
16. Naar het oordeel van de rechtbank stelt het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt dat het schadeveroorzakende besluit, (de uitvoering van) het projectplan, is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling die ook ter plekke in de lijn der verwachting lag. Het vaststellen van het projectplan met daarin maatregelen ten behoeve van de vernatting van het natuurgebied De Bult past binnen de normale publieke taak van het dagelijks bestuur als waterbeheerder. Ook past dit, zoals in het projectplan ook is weergegeven, binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het door de provincie en het waterschap gevoerde beleid in het betreffende gebied.
17. Volgens de rechtbank was het dagelijks bestuur niet vanwege bijzondere omstandigheden gehouden de toepassing van een drempel voor de vaststelling van het normaal ondernemersrisico achterwege te laten. Anders dan [appellante] betoogt, blijkt uit het projectplan of uit de overeenkomst voor de aanleg van de peil gestuurde drainage niet dat door of namens het dagelijks bestuur is toegezegd dat er geen schade zou ontstaan door de vernattingsmaatregelen in De Bult. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:336 is de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur een drempel van 2% mocht hanteren.
18. De rechtbank is verder van oordeel dat de door [appellante] gestelde vermogensschade in de vorm van waardedaling van de percelen voldoende anderszins is verzekerd. Mocht blijken dat de te nemen herstelmaatregelen niet het gewenste effect zullen hebben, dan heeft het dagelijks bestuur zich verplicht de SAOZ opdracht te geven om alsnog de resterende schade te begroten. De rechtbank wijst in dit verband op het wijzigingsbesluit van 8 juli 2019, waarin alternatieve herstelmaatregelen zijn vermeld en een monitoringsperiode van 5 jaar, en op de toezegging van het dagelijks bestuur om in het geval dat de herstelmaatregelen niet het beoogde effect hebben de resterende schade alsnog te vergoeden.
Hoger beroep [appellante]
19. [appellante] betoogt - samengevat - dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur geen drempel van 2% mocht hanteren voor de vaststelling van het normaal ondernemingsrisico. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de permanente vermogensschade voor vergoeding in aanmerking komt. Ook heeft [appellante] in hoger beroep een verzoek om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn ingediend.
Wettelijk kader
20. Artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet bepaalt dat degene die schade lijdt door de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer, in aanmerking komt voor een vergoeding.
21. Het dagelijks bestuur hoeft dergelijke schade slechts te vergoeden als deze een gevolg is van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van Heerenpeel behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
22. Op het verzoek is ook de Verordening schadevergoeding waterschap Aa en Maas 2015 van toepassing.
Beoordeling door de Afdeling
Normaal ondernemersrisico
23. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] inkomensschade door de uitvoering van het projectplan heeft geleden. Ook de omvang van de schade (€ 59.847,-) in 2016, 2017 en 2018 is niet in geschil. Partijen zijn verdeeld over de omvang van het normaal ondernemersrisico.
24. De vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normaal maatschappelijke risico zelf vaststellen. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502 en van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668.
25. Als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee de burger of ondernemer rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.
26. De invulling van het normaal maatschappelijk risico is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.
27. Bij de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico dient ook rekening gehouden te worden met omstandigheden die betrekking hebben op de benadeelde zelf. Het uitgangspunt is dat elke zelfstandige ondernemer zijn onderneming drijft voor eigen risico en ook zelf verantwoordelijk is voor zijn beslissingen. Tot het normaal ondernemersrisico behoren dan ook de nadelen die direct samenhangen met de keuze die de ondernemer zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop hij zijn bedrijf uitoefent.
28. [appellante] bestrijdt niet dat de bestrijding van droogte in een natuurgebied als De Bult een normale maatschappelijke ontwikkeling is. [appellante] betoogt wel dat het projectplan geen onderdeel vormt van een reeks van jaren gevoerd beleid. Ook betoogt hij dat er een bijzondere omstandigheid is, omdat de externe maatregelen die zijn genomen om de gevolgen van de vernatting te bestrijden, niet het beoogde effect hebben gehad. Volgens [appellante] had het dagelijks bestuur daarom de toepassing van de 2%-drempel achterwege moeten laten.
29. Bij brief van 21 februari 2022 heeft [appellante] een nieuwe motivering naar voren gebracht voor de beroepsgrond dat het dagelijks bestuur geen drempel van 2% mocht hanteren voor de vaststelling van het normaal ondernemersrisico. Volgens [appellante] heeft het dagelijks bestuur in een vergelijkbare situatie - en ook mede naar aanleiding van de opgedane ervaringen op zijn percelen - besloten tijdens een nazorgperiode van 5 jaar geen drempel te hanteren voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van de inkomensschade als gevolg van vernattingsmaatregelen en het onvoldoende effectief blijken van technische maatregelen die de nadelige effecten van de vernattingsmaatregelen moeten mitigeren. [appellante] wijst in dit verband op het projectplan Waterwet Leegveld (hierna: het plan Leegveld) en de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:45). In r.o. 44.2. overwoog de Afdeling het volgende:
De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 6.5.1 van het projectplan staat hoe wordt omgegaan met schade. Het uitgangspunt is dat schade voorkomen wordt. Als nadelige effecten optreden, wordt voorzien in technische maatregelen om die effecten te mitigeren. Als de mitigerende, technische maatregelen onvoldoende effectief blijken omdat vernattingsschade technisch niet of slechts deels oplosbaar blijkt, dan wordt overgegaan tot het vergoeden van de resterende schade. Voor het bepalen van de hoogte van een dergelijke schade wordt een onafhankelijke deskundige ingeschakeld. Het college heeft toegelicht dat de vijf jaar na het opleveren van het werk en instellen van streefpeilen een nazorgperiode vormen waarin het waterschap actief monitort. Als dan blijkt dat er na uitvoering toch extra vernatting optreedt die schade veroorzaakt of in de toekomst kan veroorzaken kunnen er in overleg aanvullende mitigerende maatregelen genomen worden. Als dat niet mogelijk is dan volgt schadevergoeding. Tijdens deze nazorgperiode wordt uitgegaan van volledige schadeloosstelling, aldus het college. In het geval dat na de uitvoering van het projectplan schade blijkt te zijn ontstaan die tijdens de planuitwerking niet onderkend is, kan een verzoek om vergoeding van schade worden ingediend op basis van de nadeelcompensatieregeling van artikel 7.14 van de Waterwet. Dit verzoek moet worden ingediend bij het dagelijks bestuur van Waterschap Aa en Maas, dat het verzoek behandelt met inachtneming van de Verordening schadevergoeding 2015 Waterschap Aa en Maas, zo staat in het projectplan.
Naar het oordeel van de Afdeling is gelet op de hiervoor beschreven paragraaf voldoende inzichtelijk gemaakt welke mogelijkheden er zijn om een financiële vergoeding te krijgen voor schade die niet kan worden voorkomen. De Afdeling volgt de stelling niet dat de nadeelcompensatieregeling in de Waterwet tot gevolg heeft dat volledige schadeloosstelling niet mogelijk is, terwijl het college wel heeft beoogd om hier tijdens de nazorgperiode vanuit te gaan. De Waterwet sluit volledige schadeloosstelling niet uit (uitspraak van 19 juni 2013 onder 4 (ECLI:NL:RVS:2013:CA3668)). In het projectplan is in aanvulling op de verwijzing naar de nadeelcompensatieregeling beschreven dat tijdens de nazorgperiode van 5 jaar wordt uitgegaan van volledige schadeloosstelling. Dit is ter zitting ook bevestigd.
30. De Afdeling heeft na de zitting het onderzoek heropend en het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld te reageren op het kort voor de zitting door [appellante] gegeven nadere motivering dat het dagelijks bestuur geen drempel van 2% mocht toepassen voor de vaststelling van de omvang van het normaal ondernemersrisico.
31. Het dagelijks bestuur heeft medegedeeld in de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021 en in het plan Leegveld geen aanleiding te zien om toepassing van de drempel van 2% achterwege te laten. Het dagelijks bestuur acht daarvoor doorslaggevend dat het besluit van 24 september 2018 is genomen voordat het plan Leegveld op 19 november 2018 is vastgesteld. In hoger beroep komt volgens het dagelijks bestuur geen betekenis meer toe aan ontwikkelingen die zich in relatie tot een ander project hebben voorgedaan, daargelaten dat beide projecten enige gelijkenissen tonen. Daarbij komt dat aan het dagelijks bestuur beoordelingsruimte toekomt voor de vaststelling van de omvang van het normaal ondernemersrisico. Voor het plan Leegveld is gekozen voor een nazorgperiode van 5 jaar en zijn afspraken met ondernemers gemaakt over financiële schadeloosstelling gedurende die periode voor het geval er ondanks mitigerende maatregelen toch extra vernatting ontstaat. Volgens het dagelijks bestuur kan uit de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2021 niet worden afgeleid dat (de uitvoering van) het plan Leegveld niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden gezien.
32. [appellante] heeft daar tegenover gesteld dat het natuurgebied De Bult onderdeel uitmaakt van hetzelfde Natura 2000-gebied als het gebied Leegveld. In de Bult is het Waterschap gestart met bestrijding van verdrogingsverschijnselen en daarna is de bestrijding van verdroging voortgezet in het plan Leegveld. Daarbij komt dat het waterschap van de getroffen maatregelen op de gronden van [appellante] voor het project Leegveld heeft geleerd dat uitgebreider en gedetailleerder onderzoek moet worden gedaan naar de bodem- en grondwatertoestand op percelen voordat een maatregel wordt genomen. [appellante] handhaaft het standpunt dat ook in zijn geval toepassing van de drempel van 2% achterwege moet worden gelaten.
Oordeel Afdeling
33. [appellante] bestrijdt niet dat de bestrijding van droogte in een natuurgebied, waaronder het natuurgebied De Bult, door een waterschap een normale maatschappelijke ontwikkeling is. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft overwogen dat het projectplan onderdeel vormt van een reeks van jaren gevoerd beleid, zoals dit ook is beschreven in het projectplan. Daarbij is het volgende van belang.
34. In het projectplan is vermeld (p. 1) dat het natuurgebied De Bult sinds 2009 een Natura 2000-gebied is en door de provincie Noord-Brabant is aangemerkt als Natte Natuurparel. De kern van de doelstelling voor de Peelgebieden, waartoe De Bult behoort, is het op gang brengen of continueren van het unieke proces van hoogveenvorming en het beschermen van het nog aanwezige hoogveenlandschap. In het projectplan (p.1) is erop gewezen dat in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel is vermeld dat het in De Bult gaat het om het behoud van het habitattype herstellend hoogveen (H7120) en verbetering van de kwaliteit. Om de gewenste hydrologische condities te bereiken is een pakket kansrijke hydrologische maatregelen uitgewerkt. Het pakket is beschreven en vastgelegd in GGOR inrichtingsvisie De Bult (2008). In de optimalisatie GGOR De Bult (2011) is dit pakket verfijnd en aangevuld met de randvoorwaarde dat uitstralingseffecten voorkomen of gecompenseerd moeten worden. In het akkoord van Cork van 11 juli 2013 zijn afspraken gemaakt over het herstel van natte natuurgebieden en is voor natte natuurparels afgesproken dat vernattingsmaatregelen kunnen worden genomen binnen de begrenzing van de natte natuurparels.
35. In het projectplan is verder in deel 2 (Verantwoording) de inpassing beschreven van het plan in het Rijks-en Regionaal water- en omgevingsbeleid en is het plan getoetst aan het relevante beleid. Hieruit volgt dat het projectplan past binnen de in 2005 door de provincie Noord-Brabant vastgestelde kaders voor het Gewenst Grond- en Oppervlaktewater Regime (GGOR) waarvan het doel het bereiken van een optimale waterhuishouding in landbouw-, natuur- en stedelijk gebied is. Ook past het projectplan in het Provinciaal Waterplan 2010-2015, de provinciale Verordening Water en het provinciale Reconstructieplan De Peel. Daarnaast passen de maatregelen uit het projectplan in de Structuurvisie ruimtelijke ordening Noord-Brabant, vastgesteld op 1 januari 2011. Hierin is ook voor het natuurgebied De Bult de ontwikkeling van het natuur- en watersysteem opgenomen. Ook is De Bult binnen de Verordening Ruimte (2010) van de provincie Noord-Brabant, aangewezen als natuurgebied binnen de Ecologische hoofdstructuur. Binnen deze gebieden staat behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van ecologische waarden voorop.
In het Waterbeheerplan 2010-2015 ‘Werken met water voor nu en later’ staat dat het waterschap de taak heeft de waterpeilen voor landbouwgebieden en natuurgebieden te optimaliseren en verdroging tegen te gaan. Het dagelijks bestuur pakt de verdrogingsbestrijding aan overeenkomstig het provinciale programma. De Bult is aangewezen als een gebied waar verdrogingsbestrijding onder het thema ‘Voldoende water’ aangepakt dient te worden.
36. Het betoog van [appellante] dat de motivering van het besluit van 24 september 2018 onvoldoende is, omdat eerst in beroep is gewezen op de in de uitspraak van de rechtbank genoemde beleidsstukken, treft geen doel. De bezwaarfase is op verzoek van [appellante] overgeslagen en het geschil heeft zich eerst in beroep toegespitst op de vraag of het projectplan past in een langere beleidsmatige ontwikkeling. Daarbij komt dat in het besluit van 24 september 2018 is gewezen op het projectplan. Uit het projectplan en de daarin genoemde beleidsstukken volgt dat het projectplan past in consistent beleid om verdroging van natuurgebieden tegen te gaan. Alle in het projectplan genoemde beleidsstukken dateren van voor het projectplan, zodat de stelling van [appellante] dat deze stukken dateren van na 2014 reeds daarom geen doel treft. Het betoog van [appellante] dat het akkoord van Cork, waarin nadere afspraken zijn gemaakt over maatregelen in natte natuurparels, dateert van 2013, laat onverlet dat het projectplan een uitwerking is van een reeks van jaren gevoerd beleid.
37. Het melkveehouderijbedrijf van [appellante] is gevestigd aan de rand van het natuurgebied De Bult en het Natura 2000-gebied. Dit brengt het risico op nadelige effecten van maatregelen in het kader van natuurbeheer om verdroging tegen te gaan met zich. Daar staat tegenover dat de mitigerende maatregelen (het aanleggen van de peil gestuurde drainage en het dempen van de sloten) om wateroverlast op de percelen van [appellante] tegen te gaan, niet het gewenste effect hebben gehad en dat [appellante] daar niet vanuit hoefde te gaan. Het waterschap ging er immers zelf vanuit dat de mitigerende maatregelen de wateroverlast als gevolg van de uitvoering van het projectplan zouden beperken. In het projectplan staat dat het de verwachting is dat wateroverlast op agrarische percelen als gevolg van de maatregelen binnen het natuurgebied tot een minimum beperkt wordt en dat het maatregelenpakket resulteert in een verbetering van de ontwateringssituatie van de omliggende landbouwgronden (p. 42). Uit het advies van de SAOZ van 24 augustus 2018 volgt dat de maatregelen, waaronder het aanleggen van peil gestuurde drainage en het dempen van sloten, juist hebben bijgedragen aan wateroverlast op de percelen (zie onder 10 van deze uitspraak).
38. In het projectplan is rekening gehouden met de mogelijkheid van financiële compensatie: ‘Met de maatregelen in dit projectplan wordt invulling gegeven aan het terugdringen van de verdroging van het natuurgebied De Bult. Zij hebben tot doel om de achteruitgang van de gewenste habitattypen en natuurbeheertypen in het gebied tegen te gaan. Indien sprake is van uitstralingseffecten tot buiten de begrenzing van de natte natuurparel, dan zullen deze gemitigeerd dan wel financieel gecompenseerd worden (p. 42).’
39. Voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van inkomensschade mag in beginsel aansluiting worden gezocht bij het in artikel 6.2, tweede lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening neergelegde minimumforfait van 2%. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:488:2015 (r.o. 45) en de daarin genoemde uitspraken.
40. Niet in geschil is dat het dagelijks bestuur in de in deze uitspraak onder 28 en 29 bedoelde criteria in het geval van ondernemers die worden getroffen door het project Leegveld voor de vergoedbaarheid van schade geen aanleiding heeft gezien om een 2%-drempel toe te passen gedurende een nazorgperiode van 5 jaar. Dit volgt ook uit de uitspraak van 13 januari 2021. Het dagelijks bestuur heeft niet bestreden dat de situaties van ondernemers die risico lopen op vernattingsschade door de uitvoering van de projecten vergelijkbaar zijn. Het plan De Bult en het plan Leegveld zien beide op bestrijding van verdroging van natuurgebieden, die onderdeel uitmaken van hetzelfde natura 2000-gebied. In beide plannen zijn mitigerende maatregelen opgenomen om vernattingsschade op omliggende percelen te voorkomen. Het dagelijks bestuur heeft verder niet bestreden dat de ervaringen opgedaan in het geval van [appellante] mede aanleiding zijn geweest om bij de uitvoering van het plan Leegveld gedurende een nazorgperiode van 5 jaar uit te gaan van volledige schadeloosstelling in het geval mitigerende maatregelen niet voorkomen dat er extra vernattingsschade optreedt. Dat betekent dat het er voor moet worden gehouden dat het dagelijks bestuur is gewijzigd van inzicht en zich op het standpunt stelt dat de schade, zoals ook geleden door [appellante], niet ten dele onder het normaal ondernemersrisico valt. De Afdeling acht het aangewezen om ook in het geval van [appellante] toepassing van de 2%-drempel over de in deze procedure voorliggende jaren, die voorliggen, achterwege te laten. Dit klemt te meer, omdat de getroffen maatregelen in het geval van [appellante] eerste instantie niet hebben bijgedragen aan het voorkomen van wateroverlast, maar juist daaraan hebben bijgedragen.
41. Het betoog van [appellante] slaagt.
42. De Afdeling zal hieronder in het kader van finale geschilbeslechting bepalen dat het dagelijks bestuur de volledige inkomensschade over 2016, 2017 en 2018 vergoedt.
Permanente vermogensschade
43. Van der Beek betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat de permanente vermogensschade voor vergoeding in aanmerking komt, omdat die schade niet voldoende anderszins is verzekerd. Daartoe stelt hij dat van tevoren niet met zekerheid kan worden vastgesteld of de te treffen maatregelen (geheel) effectief zullen zijn. Er is geen datum gesteld waarop de maatregelen gerealiseerd moeten zijn. Ook is vooraf niet concreet gemaakt welke maatregelen precies welk doel moeten bereiken en vóór welke datum. Evenmin is vooraf duidelijk gemaakt hoe groot de compensatie van de eventuele resterende schade zal zijn (en hoe groot die schade is). Verder stelt Van der Beek dat zijn landbouwgronden zijn besmet met het stempel van natte en risicovolle gronden en een potentiële koper daarmee rekening zal houden. De gronden zijn in waarde gedaald, ondanks dat het waterschap compenserende maatregelen treft. [appellante] wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488.
44. [appellante] betoogt dat de waardedaling van de percelen (door de SAOZ berekend op € 143.554,-) onvoldoende anderszins verzekerd is door de in het besluit van 24 september 2018 voorgestelde herstelwerkzaamheden. In het bijzonder betoogt hij dat de gronden zijn besmet met het stempel van natte en risicovolle gronden en daarom, ongeacht compenserende maatregelen, in waarde zijn verminderd.
45. Tegemoetkoming in schade kan in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt.
46. Het is niet noodzakelijk dat de schade reeds ten tijde van het ontstaan daarvan in natura is gecompenseerd. Het gaat er om of ten tijde van de beslissing op het verzoek om nadeelcompensatie de compensatie voldoende anderszins is verzekerd.
47. Bij compensatie in natura is voorafgaande vaststelling van de schade in geld niet noodzakelijk.
48. Wanneer het, gelet op de maatregelen die moeten worden uitgevoerd voor de compensatie in natura, niet geheel zeker is of die maatregelen volledig voorzien in compensatie in natura, betekent dit niet zonder meer dat compensatie in natura zinledig is, indien het bestuursorgaan zodanige toezeggingen heeft gedaan dat de onzekerheid over het beoogde resultaat van die maatregelen voldoende is ondervangen.
49. Daarbij komt in voorkomende gevallen betekenis toe aan de omstandigheid of met deze toezeggingen met voldoende zekerheid vaststaat dat, mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke adviseurs zal worden vastgesteld en dat dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag. (Zie voor een vergelijkbare benadering in planschadezaken de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.40 en verder.)
50. De Afdeling stelt vast dat partijen herhaaldelijk overleg hebben gevoerd over de uitvoering van in het besluit van 24 september 2018 voorgestelde herstelwerkzaamheden. Partijen hebben vervolgens een vaststellingsovereenkomst gesloten.
51. Op grond van deze overeenkomst heeft het dagelijks bestuur het besluit van 8 juli 2019 genomen, waarbij het besluit van 24 september 2018 is gewijzigd. De voorgestelde herstelmaatregelen zijn vervangen door maatregelen die in hoofdzaak bestaan uit de aanleg van een ondiepe tussendrainage op ongeveer 55-60 cm onder het maaiveld in een zandpakket en de monitoring van de effecten daarvan over een periode van 5 jaar na uitvoering van de maatregelen. Deze maatregelen zijn nader beschreven in het als bijlage bij dit wijzigingsbesluit opgenomen plan van aanpak van Barth Drainage van 4 juli 2019. De maatregelen zijn bedoeld om de ontwatering van de percelen minimaal op het oorspronkelijke niveau (het niveau voordat het projectplan werd uitgevoerd) te brengen.
52. Gelet op artikel 6:19 van de Awb, wordt het besluit van 8 juli 2019 om die reden van rechtswege geacht onderwerp te zijn van het geding bij de rechtbank.
53. [appellante] heeft in een brief van 17 juli 2019, gericht aan de rechtbank, laten weten dat hij geen beroepsgronden aanvoert tegen het besluit van 8 juli 2019, omdat dit besluit voldoende aan zijn belangen tegemoetkomt. Het besluit van 8 juli 2019 is in rechte onaantastbaar.
54. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] geen belang heeft bij de beoordeling van het onderdeel van het besluit van 24 september 2018 dat ziet op de herstelmaatregelen, omdat dit onderdeel is vervangen door het besluit van 8 juli 2019. In dit besluit zijn meeromvattende herstelmaatregelen opgenomen en de termijn voor monitoring van de effecten van die maatregelen is verlengd.
55. Voor zover [appellante] betoogt dat hij in onzekerheid verkeert over de uitvoering van de herstelmaatregelen en dat de compensatie in natura afhankelijk is gesteld van een toekomstige, onzekere gebeurtenis, treft dit geen doel. De nader tussen partijen overeengekomen maatregelen zijn uitgevoerd in augustus 2019.
56. Het betoog van [appellante] dat het onzeker is of de herstelmaatregelen het beoogde effect hebben, treft evenmin doel. In het wijzigingsbesluit van 8 juli 2019 is een monitoringsperiode van 5 jaar opgenomen. Daarbij komt dat in het besluit van 24 september 2018 is vermeld dat in het geval mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke adviseur, zal worden vastgesteld en dat dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag.
57. Het betoog van Van der Beek dat zijn gronden ongeacht de effectiviteit van compenserende maatregelen permanent in waarde zijn gedaald, is onvoldoende onderbouwd en treft geen doel. [appellante] heeft gewezen op een aanvulling van 2 augustus 2018 op het rapport van Adriaan van den Heuvel Makelaars & Adviseurs van 9 mei 2018. In de aanvulling is de waardering door de SAOZ van de waardedaling van de percelen zonder compenserende maatregelen bestreden, zowel wat betreft het aantal hectare als de waarde van de percelen voorafgaande aan de vernattingsschade. Ook is vermeld dat het probleem op de percelen steeds groter wordt en er geen concreet zicht is op een oplossing. In het geval het proces niet te stoppen is, zal de landbouwkundige kwaliteit van de grond dermate afnemen dat niets anders resteert als natuurgrond. De marktwaarde hiervan is € 1,- per m2. De Afdeling stelt vast dat de aanvulling geen motivering bevat voor de stelling dat ondanks te nemen compenserende maatregelen de gronden toch door negatieve beeldvorming in waarde zijn gedaald. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door [appellante] gestelde vermogensschade in de vorm van waardedaling van de percelen voldoende anderszins is verzekerd. Mocht blijken dat de te nemen herstelmaatregelen niet het gewenste effect zullen hebben, dan heeft het dagelijks bestuur zich verplicht de SAOZ opdracht te geven om alsnog de resterende schade te begroten. In het wijzigingsbesluit van 8 juli 2019 zijn alternatieve herstelmaatregelen opgenomen en is uitgegaan van een monitoringsperiode van 5 jaar. Het dagelijks bestuur heeft toegezegd om in het geval dat de herstelmaatregelen niet het beoogde effect hebben de resterende schade alsnog te vergoeden. Anders dan [appellante] betoogt is er in dit stadium geen grond voor het oordeel dat de gronden permanent in waarde zijn gedaald.
58. Het betoog faalt.
Overschrijding redelijke termijn
59. [appellante] heeft in hoger beroep verzocht om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
60. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij spelen in ieder geval de volgende factoren een rol: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
61. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188).
62. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren.
63. In dit geval heeft het college na instemming met het rechtstreeks beroep het bezwaarschrift aan de rechtbank doorgezonden ter behandeling als beroepschrift. Vervolgens heeft de rechtbank uitspraak gedaan. Hiermee staat vast dat geen bezwaarprocedure is gevoerd. In zaken die uit twee rechterlijke instanties en met toepassing van artikel 7:1a Awb de bezwaarfase wordt overgeslagen, geldt in beginsel een totale lengte van de procedure van 4 jaar. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2815 en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3129.
64. Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, zoals in dit geval, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
65. [appellante] heeft op 25 oktober 2018 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 september 2018 en het dagelijks bestuur verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep. Hiermee is het geschil aangevangen. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 25 oktober 2018 tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn drie jaren en negen maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn van 4 jaar niet is overschreden.
66. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af.
Conclusie
67. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarin is geoordeeld dat het dagelijks bestuur een drempel van 2% mocht toepassen. De Afdeling zal in zoverre het besluit van 24 september 2018 wegens strijd met motiveringsbeginsel vernietigen.
Definitieve beslechting van het geschil
68. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
69. Tussen partijen is de omvang van de geleden schade over 2016, 2017 en 2018 niet in geschil. Deze bedraagt € 59.847,-. De Afdeling zal de aan [appellante] toekomende nadeelcompensatie vaststellen op € 59.847,-, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 13 juli 2016 - de dag van de ontvangst van de aanvraag - tot aan de dag van algehele voldoening.
70. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 24 september 2018.
Proceskosten
71. Het dagelijks bestuur moet de door [appellante] in hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante] en [vennoot A] en [vennoot B] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 november 2019 in zaak nr. 18/2923 voor zover daarin is bepaald dat het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas een drempel van 2% mocht toepassen;
III. verklaart het door [appellante] en [vennoot A] en [vennoot B] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep tegen het besluit van 24 september 2018 in zoverre gegrond;
IV. vernietigt in zoverre dat besluit;
V. gelast dat het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas aan [appellante] en [vennoot A] en [vennoot B] € 59.847,- te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 13 juli 2016 tot aan de dag van algehele voldoening;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. bevestigt de uitspraak voor het overige;
VIII. wijst het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn af;
IX. veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas tot vergoeding van bij [appellante] en [vennoot A] en [vennoot B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van
€ 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas aan [appellante] en [vennoot A] en [vennoot B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
299