Uitspraak
202003032/1/A3.
Datum uitspraak: 17 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 april 2020 in zaak
nr. 19/3421 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.M.M. Buiter, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. Carter en D. Tjoen-A-Choy, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] woont sinds 2016 in een tweekamerappartement aan de [locatie] in Bos en Lommer (Amsterdam). [appellante] heeft op 22 mei 2018 bij het college een urgentieverklaring aangevraagd, omdat zij kampt met een paniekstoornis en straatangst. Door deze klachten heeft zij verzorging nodig van haar ouders die in Osdorp wonen. Om die reden verblijven [appellante] en haar kinderen overdag bij haar ouders in Osdorp. De partner van [appellante] is vanwege zijn werk tussen 8 uur ’s ochtends en 7 uur ’s avonds niet thuis. De woning aan de Jan van Galenstraat wordt daarom alleen als slaapplek gebruikt. Op 25 oktober 2018 heeft de GGD-arts een medisch advies uitgebracht aan het college. Uit dit advies volgt dat onvoldoende medische argumenten zijn gevonden om urgente verhuizing mee te rechtvaardigen. Het college heeft dit advies aan het besluit van 29 oktober 2018 ten grondslag gelegd en de aanvraag afgewezen.
1.2. De rechtbank heeft overwogen dat woonruimte schaars is in Amsterdam en dat het daarom begrijpelijk is dat het college bij de toewijzing van urgentieverklaringen een streng beleid hanteert. Volgens de rechtbank heeft de GGD-arts in het medisch advies voldoende zorgvuldig, consistent en inzichtelijk gemotiveerd waarom de medische situatie van [appellante] niet ernstig genoeg is om in aanmerking te komen voor een urgentieverklaring. Het college heeft uit het advies kunnen opmaken dat geen sprake is van een levensontwrichtende situatie. Daarnaast is door het college voldoende rekening gehouden met de belangen van de kinderen van [appellante], aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
2. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat haar recht op inzage en blokkering, dat volgt uit artikel 7:464, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), door de GGD-arts is geschonden, omdat die haar niet op dat recht heeft gewezen. Het advies is om die reden onzorgvuldig tot stand gekomen en het besluit had niet op dit advies gebaseerd mogen worden. Het college heeft ook nagelaten om in het kader van de vergewisplicht zoals bedoeld in artikel 3:9, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vast te stellen hoe de GGD-arts tot zijn conclusies is gekomen. Het medisch advies is op niet inzichtelijke wijze opgesteld en niet alle relevante informatie is betrokken bij de totstandkoming van het advies. Er is ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van een levensontwrichtende situatie. Uit de verklaringen van haar behandelaars blijkt dat de ernst van haar medische problemen in samenhang met de huidige woonsituatie ertoe leidt dat zij niet meer in staat is om zelfstandig te functioneren. Haar psychische problemen zijn aantoonbaar chronisch en worden mede veroorzaakt door de huidige woonsituatie, dan wel daardoor ongunstig beïnvloed. Hiermee voldoet zij aan de vereisten die volgen uit de Beleidsregels, 5 Urgenties. Daarnaast betoogt [appellante] dat het motiveringsbeginsel zoals verwoord in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, is geschonden. Het college is in de beslissing op bezwaar onvoldoende ingegaan op de bezwaren die zijn aangevoerd met betrekking tot de belangen van haar kinderen. Tot slot betoogt [appellante] dat het verbod op vooringenomenheid zoals verwoord in artikel 2:4 van Pro de Awb is geschonden, doordat het college zich in het besluit op bezwaar op het standpunt heeft gesteld dat een urgentieverklaring haar niet zal helpen om een woning in Osdorp te krijgen.
Beoordeling hoger beroep
Is het inzage- en blokkeringsrecht geschonden?
4. Het door de GGD-arts in opdracht van het college verrichte medische onderzoek dient te worden aangemerkt als ‘’een handeling ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een persoon, verricht in opdracht van een ander dan die persoon in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen’’ zoals bedoeld in artikel 7:446, vierde lid, van het BW. Het betreft hier de vaststelling van de aanspraak van [appellante] op een urgentieverklaring. Ingevolge artikel 7:464, tweede lid, aanhef en onder b, van het BW diende [appellante] door de GGD-arts in de gelegenheid te worden gesteld mee te delen of zij de uitslag en de gevolgtrekking van het onderzoek wenste te vernemen, en indien zij die wens zou hebben geuit zou zij tevens in de gelegenheid gesteld moeten worden mee te delen of zij van de uitslag en de gevolgtrekking als eerste kennis wenste te nemen teneinde te kunnen beslissen of daarvan mededeling aan anderen wordt gedaan. Aan [appellante] kwam dus het in dit artikel genoemde inzage- en blokkeringsrecht toe (vergelijk onder meer de uitspraken van 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4006 en 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3089).
4.1. Nu niet blijkt dat [appellante] door de GGD-arts in de gelegenheid is gesteld het aan haar toekomende inzage- en blokkeringsrecht met betrekking tot de uitslag van het door de GGD-arts verrichte onderzoek uit te oefenen, heeft het college, door zich er niet van te vergewissen of [appellante] daartoe in de gelegenheid was gesteld en de uitslag van dit onderzoek desondanks aan het besluit tot afwijzing van de urgentieaanvraag ten grondslag te leggen, gehandeld in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 3:9 van Pro de Awb. Anders dan het college stelt, lag het niet op de weg van [appellante] om zelf het advies op te vragen, maar had zij door de GGD-arts geïnformeerd moeten worden over het inzage- en blokkeringsrecht. De rechtbank heeft het voorgaande ten onrechte niet onderkend.
4.2. De Afdeling ziet echter aanleiding te onderzoeken of het zorgvuldigheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd kan worden en overweegt hiertoe het volgende. Ingevolge artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
Ter zitting bij de Afdeling is besproken dat, indien [appellante] het medisch advies had willen blokkeren, zij het voor het college onmogelijk had gemaakt om de aanvraag inhoudelijk te beoordelen en hierop op een zorgvuldige wijze te beslissen. [appellante] heeft in verband hiermee beaamd dat gebruikmaking van het blokkeringsrecht niet zinvol zou zijn geweest. Tussen partijen is niet in geschil dat blokkering van het GGD-advies niet zou hebben geleid tot een andere uitkomst. [appellante] heeft het GGD-advies op 21 februari 2019 alsnog ontvangen en vanaf dat moment inzage gehad in dat advies. Hierdoor is zij voldoende in de gelegenheid geweest om in bezwaar, beroep en hoger beroep alsnog haar bezwaren tegen het medisch advies naar voren te brengen. Gelet hierop is niet aannemelijk dat [appellante] door het gebrek is benadeeld. De Afdeling zal het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren.
Mocht het college de aanvraag van een urgentieverklaring op grond van het medisch advies afwijzen?
5. Een urgentieverklaring kan op grond van artikel 2.6.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager op grond van medische redenen dringend woonruimte nodig heeft en niet behoort tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorieën. Ter invulling van de bevoegdheid om urgentieverklaringen te verlenen heeft het college de Beleidsregels urgenties opgesteld. Uit deze beleidsregels volgt dat pas sprake is van een ernstig medisch probleem als dat probleem levensontwrichtend is en ertoe leidt dat de aanvrager niet meer in staat is om zelfstandig te functioneren. De ernstige en levensontwrichtende aard van het medische probleem moet blijken uit medische verklaringen van één of meer behandelend artsen of specialisten, die door de GGD kunnen worden opgevraagd. Ook dient het medische probleem mede te worden veroorzaakt door de woonsituatie of dient de behandeling van het probleem aantoonbaar in hoge mate ongunstig te worden beïnvloed door de woonsituatie. Het beleid in de gemeente Amsterdam voor het toekennen van voorrang op andere woningzoekenden is zeer strikt en is gericht op gezinnen met kinderen die door overmacht dakloos zijn of dreigen te worden en op personen met ernstige medische problemen, gerelateerd aan de woonsituatie. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:84), is het restrictieve beleid dat het college voert, niet onredelijk.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (onder meer de uitspraak van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1437), mag het bestuursorgaan, indien door een arts in zijn hoedanigheid van medisch deskundige een medisch advies is uitgebracht, dit advies betrekken bij zijn beoordeling van een aanvraag, indien het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze is opgesteld.
De GGD-arts heeft een gesprek gevoerd met [appellante] en heeft zich gebaseerd op medische informatie over [appellante] die via een brief van zorgbedrijf I-psy van 27 september 2018 is verstrekt. Er heeft ook een intercollegiaal overleg plaatsgevonden. Uit het GGD-advies volgt dat [appellante] bekend is met medisch/psychische klachten en beperkingen in onder meer de belastbaarheid, zelfredzaamheid en het maatschappelijk functioneren. [appellante] ondergaat al een geruime tijd specialistische behandeling. Die behandeling is nog voor onbepaalde tijd noodzakelijk. Volgens het GGD-advies is de prognose onduidelijk. Verder volgt uit het GDD-advies dat [appellante] als gevolg van haar klachten veel moeite heeft met alleen in de woning te zijn en daarom overdag bij haar moeder verblijft. De GGD-arts concludeert dat het gezien de lang bestaande klachten onvoldoende duidelijk is of een verhuizing een wezenlijke bijdrage aan de oplossing van de problematiek en beperkingen van [appellante] zal leveren.
5.2. Zoals volgt uit het hierboven omschreven toetsingskader, mag het bestuursorgaan in beginsel op het advies van een deskundige afgaan. Reden hiervoor is dat een deskundige de - in dit geval medische - kennis heeft om onderliggende stukken en andere informatie te beoordelen. Gelet op hetgeen onder 5.1 is overwogen bestaat geen aanleiding aan te nemen dat het advies op onzorgvuldige of niet inzichtelijke wijze tot stand is gekomen. Er bestaat daarom ook geen aanleiding aan te nemen dat ten tijde van de totstandkoming van het medisch advies onvoldoende relevante informatie is ingewonnen. Niet in geschil is dat [appellante] medische klachten heeft, waardoor haar zelfstandig functioneren wordt bemoeilijkt. De overwegingen van de GGD-arts die gaan over de reden dat urgentie in dit geval geen oplossing biedt, zijn evenwel niet onbegrijpelijk. In het medisch advies van 25 oktober 2018 heeft de GGD-arts overwogen dat het, gelet op de lang bestaande klachten, onvoldoende duidelijk is of een verhuizing een wezenlijke bijdrage aan de oplossing voor de problematiek van [appellante] zal leveren. Volgens de GGD-arts zijn er onvoldoende medische argumenten gevonden om urgente verhuizing te rechtvaardigen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, hoewel de situatie van [appellante] moeilijk is, het college redelijkerwijs uit het GGD-advies mocht opmaken dat geen sprake is van een levensontwrichtende situatie die rechtvaardigt dat [appellante] voorrang moet krijgen op andere woningzoekenden. De verklaring van de jeugdverpleegkundige die [appellante] later heeft overgelegd geeft geen aanleiding om te twijfelen aan het medisch advies van de GGD-arts. Hieruit volgt geen objectieve informatie die de inhoud van het medisch advies weerspreekt. Dit betekent dat het college de afwijzing van de urgentieaanvraag op het medisch advies mocht baseren.
5.3. Dat het college de belangen van haar kinderen niet expliciet in het besluit heeft genoemd, leidt niet tot een ander oordeel. [appellante] heeft een aanvraag voor een urgentieverklaring gedaan vanwege medische omstandigheden. Met het college is de Afdeling van oordeel dat [appellante] de belangen van de kinderen niet als bezwaargrond heeft aangevoerd, maar ter verduidelijking van haar situatie. Hetzelfde geldt voor hetgeen is besproken tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase. Hieruit kan niet worden opgemaakt dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd met betrekking tot haar kinderen, moest worden opgevat als een aparte bezwaargrond en door het college als zodanig betrokken had moeten worden in de beoordeling van het bezwaar. Dat het college bij het nemen van het besluit vooringenomen is geweest, zoals [appellante] heeft gesteld, is de Afdeling niet gebleken.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7. Het college dient, gelet op het onder 4.1 genoemde gebrek in het bestreden besluit, op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Gelet op het onder 4.1 genoemde gebrek ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen het college het door [appellante] betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Klein
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
176-973.
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Burgerlijk Wetboek
Artikel 7:464
1. Indien in de uitoefening van een geneeskundig beroep of bedrijf anders dan krachtens een behandelingsovereenkomst handelingen op het gebied van de geneeskunst worden verricht, zijn deze afdeling alsmede de artikelen 404, 405 lid 2 en 406 van afdeling 1 van deze titel van overeenkomstige toepassing voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2. Betreft het handelingen als omschreven in artikel 446 lid Pro 4, dan:
a. worden de in artikel 454 bedoelde Pro bescheiden slechts bewaard zolang dat noodzakelijk is in verband met het doel van het onderzoek, tenzij het bepaalde bij of krachtens de wet zich tegen vernietiging verzet;
b. wordt de persoon op wie het onderzoek betrekking heeft in de gelegenheid gesteld mee te delen of hij de uitslag en de gevolgtrekking van het onderzoek wenst te vernemen. Indien die wens is geuit en de handelingen niet worden verricht in verband met een tot stand gekomen arbeidsverhouding of burgerrechtelijke verzekering dan wel een opleiding waartoe de betrokkene reeds is toegelaten, wordt bedoelde persoon tevens in de gelegenheid gesteld mee te delen of hij van de uitslag en de gevolgtrekking als eerste kennis wenst te nemen teneinde te kunnen beslissen of daarvan mededeling aan anderen wordt gedaan.
Artikel 7:446
1. De overeenkomst inzake geneeskundige behandeling - in deze afdeling verder aangeduid als de behandelingsovereenkomst - is de overeenkomst waarbij een natuurlijke persoon of een rechtspersoon, de hulpverlener, zich in de uitoefening van een geneeskundig beroep of bedrijf tegenover een ander, de opdrachtgever, verbindt tot het verrichten van handelingen op het gebied van de geneeskunst, rechtstreeks betrekking hebbende op de persoon van de opdrachtgever of van een bepaalde derde. Degene op wiens persoon de handelingen rechtstreeks betrekking hebben wordt verder aangeduid als de patiënt.
[…]
4. Geen behandelingsovereenkomst is aanwezig, indien het betreft handelingen ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een persoon, verricht in opdracht van een ander dan die persoon in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen, de toelating tot een verzekering of voorziening, of de beoordeling van de geschiktheid voor een opleiding, een arbeidsverhouding of de uitvoering van bepaalde werkzaamheden.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 2.6.5
[…]
3. Burgemeester en wethouders weigeren vervolgens het aangevraagde indien de aanvrager niet valt onder één van de in artikel 2.6.6 tot en met 2.6.8 opgenomen urgentiecategorieën.
Artikel 2.6.8
1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot tenminste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
[…]
b. woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben en niet behoren tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorie;
[…]
Beleidsregels 5 Urgenties
10. Urgentiecategorie medische of sociale redenen (sociaal/medische urgentie HVV 2.6.8 lid 1b)
De aanvraag van urgentieverklaring op basis van dit artikel wordt beoordeeld op basis van de algemene weigeringsgronden.
a. Daarnaast kan de urgentie alleen worden verkregen als de aanvrager met één of meer van de volgende problemen wordt geconfronteerd:
I. Ernstige medische problemen
II. Dakloosheid of dreigende dakloosheid met zorg voor minderjarige kinderen
III. Inwonend met schoolgaande kinderen
IV. Geweld of ernstige bedreiging.
b. De bovengenoemde problemen zijn levensontwrichtend en leiden ertoe dat de aanvrager niet meer in staat is om zelfstandig te functioneren;
c. Een zelfstandige woning vormt een substantieel deel van de oplossing voor bovengenoemd probleem;
d. Indien het probleem niet of slechts beperkt opgelost wordt door een andere woonruimte, of als de aanvrager meer gebaat is bij inzet van een voorliggende voorziening (medische of psychische zorg, of begeleiding) wordt dat aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.6.5 lid 1 d) of lid 1 f).
11. Aanvullende voorwaarden bij regel 10, lid a I (ernstige medische problemen)
a. De ernstige en levensontwrichtende aard van het medische probleem blijkt uit medische verklaringen van één of meer behandelend artsen of specialisten, welke door de GGD kunnen worden opgevraagd;
b. Psychische problemen zijn aantoonbaar chronisch, en de aanvrager moet op het moment van aanvraag minimaal 6 maanden onder behandeling zijn voor het betreffende medische probleem bij een GGZ instelling of vrijgevestigd psychiater in Nederland;
c. Het probleem wordt mede veroorzaakt door de woonsituatie, dan wel de behandeling van het probleem wordt aantoonbaar in hoge mate ongunstig beïnvloed door de woonsituatie;
d. Bij een chronische psychische stoornis kan de voorwaarde worden opgelegd dat de aanvrager of een lid van diens huishouden psychiatrische zorg of begeleiding aanvaardt.