Uitspraak
202100644/1/A2.
Datum uitspraak: 17 november 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Cultuurtechnische werken en Grondverzet, Meststoffendistributie en Loonwerken in de Agrarische sector in Nederland (hierna: Cumela), gevestigd te Nijkerk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2020 in zaak nr. 19/3858 in het geding tussen:
Cumela
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college de nieuw aangelegde langzaamverkeersverbinding op de Botlekbrug na openstelling in beide richtingen door middel van het plaatsen van verkeersborden G12a aangewezen als fiets-/bromfietspad (hierna: het verkeersbesluit).
Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college het door Cumela daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door Cumela daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Cumela hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Cumela heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2021, waar Cumela, vertegenwoordigd door H.E. Dijkema en D. van der Ent, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.C. Kooij, C.N. van Rijn-Missaar, J.J. Wiers, M.J. Kraaijvanger, zijn verschenen.
Overwegingen
Relevante regelgeving
1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De Botlekbrug is een hefbrug voor weg- en spoorverkeer over de Oude Maas in het Rotterdamse havengebied. Tot 12 juli 2015 kon het landbouwverkeer gebruik maken van de oude Botlekbrug. Vanaf 12 juli 2015 is de oude Botlekbrug gesloten en moet landbouwverkeer omrijden. In november 2015 is een nieuwe Botlekbrug in gebruik genomen voor het snelverkeer. Vervolgens is voor het spoorverkeer een nieuwe verbinding gerealiseerd en tevens voor langzaam verkeer, de zogeheten langzaamverkeersverbinding (hierna: lvv).
3. Op 17 december 2018 heeft het college het verkeersbesluit genomen. Het verkeersbesluit strekt ertoe de lvv op de Botlekbrug in beide richtingen uitsluitend open te stellen voor (brom)fietsers en voetgangers. Het college stelt zich op het standpunt dat deze maatregel strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Aan het verkeersbesluit heeft het college de overwegingen ten grondslag gelegd dat de breedte van het fietspad te beperkt is voor het tegelijkertijd passeren van twee landbouwvoertuigen dan wel voor het creëren van opstelruimte om die passages mogelijk te maken en dat de bochtstralen aan de oostzijde van de lvv eveneens moeilijk begaanbaar zijn voor landbouwvoertuigen. Verder betrekt het college dat het, gelet op het grote verschil in massa tussen (brom)fietsverkeer en landbouwverkeer en het verschil in snelheid en een beperkt zichtveld vanuit de cabine van een landbouwvoertuig op passerende (brom)fietsers, vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is om deze categorieën verkeersdeelnemers te mengen. Volgens het college klemt de situatie des te meer op het moment dat er sprake is van beperkt zicht door regen of mist. Daarnaast bevorderen ook de effecten van vervuiling van de weg door van het land meegesleepte modder en afvallende lading de verkeersveiligheid voor (brom)fietsers niet. Ook wijst het college erop dat de Botlekbrug op afstand vanuit de verkeersmanagementcentrale wordt bediend en het toezicht bij het heffen van de brug door de grote omvang van landbouwvoertuigen wordt beperkt met gevaarlijke situaties als gevolg. Bovendien neemt het college in aanmerking dat de lvv ook is ingericht als calamiteitenroute en dat het ontbreken van een opstelplaats voor landbouwvoertuigen de toegankelijkheid voor hulpdiensten bij een calamiteit ernstig kan belemmeren. In het verkeersbesluit wordt verder vermeld dat de Harmsenbrug kan fungeren als alternatieve route voor landbouwvoertuigen.
4. Als gevolg van het verkeersbesluit mag (land)bouwverkeer niet over de lvv op de Botlekbrug rijden. Hierdoor moet (land)bouwverkeer, afhankelijk van het vertrekpunt, maximaal dertig kilometer omrijden via de Harmsenbrug. Cumela is een brancheorganisatie voor ondernemers in groen, grond en infra. Bijna 2000 bedrijven zijn lid van Cumela. Cumela heeft bezwaar gemaakt tegen het verkeersbesluit. Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank overweegt dat het verkeersbesluit strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat de verkeersveiligheid van fietsers en bromfietsers prevaleert boven het mogelijk omrijden door (land)bouwvoertuigen en ander langzaam verkeer.
Ook is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het college inzichtelijk heeft toegelicht dat er in dit specifieke geval sprake is van onveilige situaties door de combinatie van (land)bouwvoertuigen (in één of twee richtingen) in combinatie met ander langzaam verkeer (dagelijks 500 fietsers), de beperkte breedte van de brug, het hoge aantal openingen van de brug (circa 20 keer per dag) en de gemiddelde duur van de opening (15 minuten). Dit alles bij elkaar maakt het niet mogelijk om landbouwvoertuigen veilig toe te laten op de brug. De rechtbank neemt in aanmerking dat het college heeft overwogen dat de Harmsenbrug kan fungeren als alternatieve route voor landbouwverkeer en dat als er sprake is van grote omrijafstanden in de nieuwe situatie ook gebruik kan worden gemaakt van alternatief vervoer via bijvoorbeeld diepladers. In specifieke situaties is de extra af te leggen afstand met een dieplader verwaarloosbaar, wel zal er sprake zijn van extra handelingen (laden en lossen). De omrijroute kan inderdaad de maximale afstand van 30 kilometer betekenen, maar de omrijafstand zal in veel situaties minder zijn. Ook kunnen bedrijven voor een deel zelf invloed uitoefenen op de te rijden afstand bij het aannemen van nieuwe opdrachten, het inzetten van ander materieel of het maken van afspraken met opdrachtgevers over bijvoorbeeld opslag van materieel.
Verder is de rechtbank van oordeel dat het college in het verkeersbesluit de overige bezwaren van Cumela voldoende heeft weerlegd. De rechtbank begrijpt dat er nadelige gevolgen zijn voor de achterban van Cumela, maar deze nadelige gevolgen maken naar het oordeel van de rechtbank niet dat de belangenafweging zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit kon komen. Ondernemingen die menen dat zij door het verkeersbesluit onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen een beroep doen op nadeelcompensatie.
Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het door Cumela gedane beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Aan een factsheet (afsluitingsbericht) van Rijkswaterstaat kan geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat een lvv voor (land)bouwvoertuigen zal worden gerealiseerd. Aan een onbevestigd gespreksverslag, opgemaakt door een beleidsadviseur van Cumela, kan evenmin het gewicht worden toegekend dat Cumela hieraan toekent, nog daargelaten dat er sprake was van een gesprek in de planfase waarbij meerdere opties nog onderzocht werden door betrokken partijen. Het college heeft gesteld dat ten tijde van het afsluitingsbericht van Rijkswaterstaat de intentie bestond (land)bouwverkeer in één rijrichting tegelijk toe te staan op de lvv, maar dat dit in de praktijk en door voortschrijdend inzicht onvoldoende verkeersveilig, technisch zeer complex en daarmee niet haalbaar bleek. De rechtbank kan het college hierin volgen.
Hoger beroep
6. Cumela voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de verkeersveiligheid van fietsers en bromfietsers prevaleert boven het mogelijk omrijden door (land)bouwvoertuigen en ander langzaam verkeer. Daarbij heeft de rechtbank volgens Cumela ten onrechte in aanmerking genomen dat als er sprake is van grote omrijafstanden in de nieuwe situatie ook gebruik kan worden gemaakt van alternatief vervoer via bijvoorbeeld diepladers. Cumela brengt naar voren dat inzet van diepladers geen geschikt, praktisch en acceptabel alternatief is. De inzet van een dieplader brengt substantieel extra kosten met zich, het inhuren van een dieplader moet tijdig worden ingepland en het laden en lossen duurt gemiddeld een half uur. Ook is volgens Cumela de omrijfactor van de route over de Harmsenbrug volstrekt onacceptabel als permanente route voor het (land)bouwverkeer. In dat verband wijst Cumela erop dat in de Notitie beleids- en afwegingskader Landbouwverkeer op gebiedsontsluitingswegen en in kernen van de provincie Gelderland een omrijfactor van 1,4 voor (land)bouwverkeer als acceptabel geldt. In dit geval is de omrijfactor 13,7.
Verder betoogt Cumela dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er vanwege ontwerpbeperkingen door de aanwezigheid van ondergrondse infrastructuur beperkt ruimte was voor de realisatie van de bochtstralen aan de oostzijde van de brug. Cumela brengt naar voren dat Rijkswaterstaat onvoldoende heeft aangetoond dat er geen ruimte is om, voor zover nodig, ruimere bochtstralen aan te leggen dan wel de lvv-route zodanig breed aan te leggen dat twee (land)bouwvoertuigen elkaar wel kunnen passeren. Volgens Cumela is de lvv op de Botlekbrug overal ten minste 4,5 meter breed en is er op de aanbruggen van de Botlekbrug extra breedte tot 7,35 meter, zodat (land)bouwvoertuigen elkaar kunnen passeren en opstellen als er tegemoetkomend (land)bouwverkeer is. De (land)bouwvoertuigen die over de lvv-route rijden zijn voor 93% van de gevallen maximaal 3 meter breed en mobiele graadmachines zijn maximaal 2,65 meter breed. Fietsers en bromfietsers hebben ongeveer 1,5 meter ruimte voor het passeren van een (land)bouwvoertuig nodig. Ook wijst Cumela erop dat de beschikbare wegbreedte van 4,5 meter op de lvv-route van de Botlekbrug hetzelfde is als die op de parallelweg voor langzaam verkeer aan de oostzijde van de Haringvlietdam, waar tegelijkertijd fietsers, bromfietsers en (land)bouwvoertuigen rijden. Evenals op de Haringvlietdam, zouden voor (land)bouwvoertuigen vaste venstertijden kunnen gelden, waardoor wordt voorkomen dat (land)bouwvoertuigen elkaar op de brug tegenkomen. Cumela spreekt, naar aanleiding van een topografische kaart, het vermoeden uit dat in het oorspronkelijke ontwerp landbouwverkeer wel gebruik kon maken van de Botlekbrug. Cumela stelt dat niet duidelijk is waarom dit ontwerp en de weginrichting op de topografische kaart niet is uitgevoerd. Cumela merkt op dat, wanneer landbouwverkeer gebruik mag maken van de lvv-route, dit via de calamiteitenroute gebeurt en dat ter voorkoming van sluipverkeer aan beide zijden bij het begin van de calamiteitenroute een landbouwsluis aangelegd kan worden. Ook wijst Cumela erop dat in 2023 en 2024 groot onderhoud aan de Spijkenisserbrug wordt uitgevoerd, waardoor (land)bouwverkeer zal moeten omrijden via de Heinenoordtunnel en het veer bij Nieuw-Beijerland, wat leidt tot een omrijroute van ongeveer 60 kilometer. Gezien de onbetrouwbaarheid van de Spijkenisserbrug en het geplande groot onderhoud is de enig acceptabele alternatieve route de lvv op de Botlekbrug.
Cumela betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. In 2015 heeft Rijkswaterstaat een bericht gepubliceerd over de langdurige afsluiting van de Botlekbrug voor landbouwverkeer. Naar aanleiding hiervan mochten haar leden er in redelijkheid vanuit gaan dat over de nieuwe Botlekbrug een verbindingsroute voor het landbouwverkeer zou worden gerealiseerd. Cumela stelt dat het een toezegging betreft van een overheidsorgaan en die moet worden toegerekend aan Rijkswaterstaat. Cumela wijst erop dat het mogelijk was geweest om een ontwerp te maken voor de lvv-route waarbij landbouwvoertuigen elkaar wel kunnen passeren.
Beoordeling hoger beroep
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431, komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
- Strekking verkeersbesluit
6.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de verkeersveiligheid wordt bevorderd door het weren van landbouwvoertuigen van de lvv op de Botlekbrug, dat daarmee weggebruikers en passagiers worden beschermd en dat de vrijheid van het verkeer is gediend met deze maatregel. Het college heeft verwezen naar een memo van Rijkswaterstaat van 12 juli 2018, waarin het havenbedrijf Rotterdam, de gemeente Rotterdam en Rijkswaterstaat concluderen dat het toelaten van landbouwvoertuigen een zeer onveilige situatie oplevert met een groot risico op ongevallen.
6.3. Het college heeft toegelicht dat de breedte van de lvv tussen de afsluitbomen niet breed genoeg is om landbouwvoertuigen toe te laten. Het gaat tussen de afsluitbomen om een rijbreedte van 3,40 meter. Ook bestaat er geen uitwijkmogelijkheid bij het passeren van landbouwvoertuigen. Daarmee worden fietsers bij tegemoetkomend landbouwverkeer gedwongen het voetpad op te gaan dat fysiek is gescheiden van het fietspad en ook hoger ligt, aldus het college. Verder heeft het college de gevaarzetting van elkaar passerende landbouwvoertuigen op de hellingbanen in combinatie met bijvoorbeeld fietsers in de besluitvorming betrokken. Ongeveer 500 fietsers per dag maken gebruik van de Botlekbrug. Deze fietsers hebben een behoorlijke afdaalsnelheid. Volgens het college levert het aantal fietsers in combinatie met hun afdaalsnelheid en het aantal bochten een onacceptabele gevaarzetting op. Verder neemt het college in aanmerking dat de breedte van de aanbruggen ruimte geeft aan de benodigde onderhoudsvoertuigen op de brug. Bij inzet van groot servicematerieel worden altijd verkeersmaatregelen genomen, waarbij de lvv wordt afgezet dan wel een verkeersregelaar wordt ingezet. Het college wijst er voorts op dat landbouwvoertuigen en hulpdiensten elkaar niet kunnen passeren en een landbouwvoertuig niet deels op het voetpad kan staan omdat uitwijken op het voetpad een gevaar vormt voor voetgangers. Een landbouwvoertuig kan niet op de verbrede delen aan weerszijden van de brug uitwijken. Ook noemt het college de risico’s van het uitwijken voor de brug zelf, zoals het mogelijk raken van essentiële onderdelen van de brug. Bovendien wordt de Botlekbrug op afstand bediend vanuit de verkeersmanagementcentrale, waarbij gebruik wordt gemaakt van camerabeelden. Het college stelt zich op het standpunt dat het een risico is, door de omvang van landbouwvoertuigen, dat verkeer op de lvv niet of niet tijdig kan worden gesignaleerd door de brugbedienaar voorafgaand aan een brugsluiting.
6.4. Cumela heeft erop gewezen dat de breedte tussen de sluitbanden op de tekening van de Botlekbrug twee keer 2,25 meter is, wat volgens haar een manoeuvreerruimte van in totaal 4,50 meter inhoudt. Het college heeft in reactie hierop toegelicht dat in de definitieve situatie het fietspad 3,5 meter breed is met aan weerszijden 0,5 meter obstakelvrije zone, zodat moet worden uitgegaan van een rijbreedte van ongeveer 3,5 meter, en dat de bochtstraal 12,2 meter is. Het profiel is bij het einde van de opgang van de brug, het begin van het hefdeel en ter hoogte van de afsluitcombinaties het minst breed, namelijk 5 meter. Volgens het college was er beperkt ruimte voor de realisatie van de bochtstralen vanwege de ondergrondse infrastructuur, zoals de spoortunnel, de leidingenstraat en hoogspanningskabels. Ook uitgaande van een maximale breedte van (land)bouwvoertuigen van 3 meter is het, in geval zij elkaar tegemoetkomen en moeten passeren, noodzakelijk dat er een uitwijkmogelijkheid is. Het college heeft naar voren gebracht dat het op de ramps niet mogelijk is uit te wijken naar de berm vanwege de aanwezigheid van EPS-schuim dat minder draagkracht heeft. Er is gebruik gemaakt van schuim om het hoogteverschil tussen het maaiveld en de brug te overbruggen, omdat de draagkracht van de spoortunnel die eronder loopt beperkt is. Over de door Cumela genoemde uitwijkmogelijkheid van fietsers naar het voetpad op de brug, heeft het college opgemerkt dat dit niet mogelijk is omdat er tussen het fietspad en het voetpad een verhoging zit. Verder heeft het college uiteengezet dat het voetpad van 3 meter breed niet smaller kan worden gemaakt ten behoeve van het landbouwverkeer. Het voetpad is zo breed vanwege de ondergrondse infrastructuur en om in het profiel ervan aanvullende installaties, namelijk twee keer twee afsluitkasten, te kunnen plaatsen. Ook bestaat de wens om voetgangers zo veilig mogelijk te faciliteren bij het oversteken van de brug, aldus het college.
6.5. Over de door Cumela overgelegde topografische kaart heeft het college naar voren gebracht dat deze niet afkomstig is van een overheidssite. Verder heeft het college opgemerkt dat in eerste instantie inderdaad is gewerkt aan een ontwerp dat een lvv-route bevatte, maar dit bleek technisch en uit het oogpunt van veiligheid niet uitvoerbaar te zijn.
6.6. Gelet op de hiervoor weergegeven argumenten die het college naar voren heeft gebracht heeft het college voldoende gemotiveerd dat de verkeersveiligheid, de bescherming van weggebruikers en passagiers en de vrijheid van het verkeer is gediend met het weren van (land)bouwvoertuigen op de Botlekbrug. Door te wijzen op de afmetingen van de lvv, het ontbreken van een veilige uitwijkmogelijkheid bij het passeren van landbouwvoertuigen dan wel hulpdiensten en in aanmerking genomen de daalsnelheid en de bochten die fietsers moeten nemen alsmede het risico dat, door de omvang van landbouwvoertuigen, verkeer op de lvv niet of niet tijdig kan worden gesignaleerd door de brugbedienaar voorafgaand aan een brugsluiting, heeft het college voldoende toegelicht dat de verkeersveiligheid significant zal afnemen wanneer (land)bouwvoertuigen wordt toegestaan gebruik te maken van de lvv. Over de verwijzing door Cumela naar de situatie rond de Haringvlietdam heeft het college uiteengezet dat deze niet vergelijkbaar is met de Botlekbrug, omdat daar geen sprake is van brugopeningen en bovenmaatse scheepvaart en geen aanbruggen met bochtstralen aanwezig zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de in het verkeersbesluit genoemde doelen zijn gediend met het weren van (land)bouwvoertuigen op de Botlekbrug.
- Belangenafweging
6.7. Gelet op het overwogene onder 6.6. heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verkeersveiligheid, de bescherming van weggebruikers en passagiers en de vrijheid van het verkeer zijn gediend met het nemen van het verkeersbesluit. Daarom ligt nu ter beoordeling voor of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college alle relevante belangen heeft betrokken bij het nemen van het verkeersbesluit en dat het college in redelijkheid kon besluiten dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor de bedrijven die Cumela vertegenwoordigt niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen.
- Omrijden
6.8. Zoals in het verkeersbesluit is opgenomen, kan de Harmsenbrug fungeren als alternatieve route voor landbouwverkeer. Over de omrijroute over de Hartelbrug die eerder tijdelijk beschikbaar was, heeft het college opgemerkt dat dit geen mogelijkheid is omdat de provincie Zuid-Holland als wegbeheerder niet wil meewerken aan een openstelling van die brug voor (land)bouwvoertuigen.
6.9. Over de omrijafstand via de route over de Harmsenbrug heeft het college opgemerkt dat in veel situaties de omrijafstand minder zal zijn dan de maximale afstand van 30 kilometer, afhankelijk van het start- en eindpunt. Ook wijst het erop dat bedrijven ook deels zelf invloed kunnen uitoefenen op de te rijden afstand bij het aannemen van werk, het inzetten van ander materieel dan wel afspraken maken met opdrachtgevers over bijvoorbeeld opslag van materieel. Het college heeft naar voren gebracht dat bij grote omrijafstanden gebruik zou kunnen worden gemaakt van alternatief vervoer via bijvoorbeeld diepladers. Cumela voert aan dat inzet van diepladers geen geschikt, praktisch en acceptabel alternatief is, omdat de inzet van een dieplader substantieel extra kosten met zich brengt, het inhuren van een dieplader tijdig moet worden ingepland en het laden en lossen gemiddeld een half uur duurt. Het college onderschrijft dat, ook als in specifieke situaties de extra af te leggen afstand met een dieplader verwaarloosbaar is, voor de inzet van diepladers extra handelingen zoals laden en lossen noodzakelijk zijn.
6.10. Cumela heeft aangevoerd dat haar achterban meer dan 5000 landbouwvoertuigen heeft die gebruik maakt van de omrijroute en dat dit leidt tot meer dan 10.000 ritten op jaarbasis. Zij heeft toegelicht dat zij in juni 2019 een inventarisatie heeft gedaan naar het aantal (land)bouwvoertuigen dat op de Botlekbrug rijdt en dat het resultaat van de inventarisatie is dat 18 loon- en grondverzetbedrijven aangeven ongeveer 5.500 ritten per jaar te zullen maken via de route van de Botlekbrug, indien deze open is voor landbouwverkeer. Volgens Cumela leidt dit tot de conclusie dat dagelijks gemiddeld 20 voertuigen op de Botlekbrug zouden rijden. Het college heeft toegelicht dat in april 2019 in opdracht van Rijkswaterstaat door Dufec een verkeersonderzoek is uitgevoerd, waarin is geconcludeerd dat slechts één keer per dag per rijrichting gebruik wordt gemaakt van de omrijroute via de Harmsenbrug. Het college heeft uiteengezet dat van 1 tot 5 april 2019 is geteld op de Harmsenbrug en de Spijkenisserbrug, aan de hand van camera’s en foto’s, hoeveel omrijverkeer er was. Hieruit is gebleken dat één voertuig per rijrichting per dag de omrijroute neemt. Het college wijst erop dat het college en Rijkswaterstaat in de afgelopen jaren tijdens de afsluiting van de Botlekbrug geen klachten hebben ontvangen van bedrijven die zijn aangesloten bij Cumela. Hoewel Cumela terecht naar voren heeft gebracht dat het door Dufec uitgevoerde onderzoek kortdurend is, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de uitkomst van het onderzoek staaft dat bedrijven de afsluiting voor landbouwverkeer van de Botlekbrug op een andere wijze oplossen dan gebruik te maken van de omrijroute via de Harmsenbrug. In het licht hiervan leidt de stelling van Cumela dat gezien de door haar ingebrachte notitie van de provincie Gelderland een omrijfactor van 1,4 voor (land)bouwverkeer als acceptabel geldt, wat hier ook van zij, niet tot het oordeel dat het college bij de besluitvorming het nadeel van mogelijk moeten omrijden onvoldoende in aanmerking heeft genomen.
6.11. Het onderhoud aan de Spijkenisserbrug is volgens het college een onzekere toekomstige gebeurtenis, waarbij onduidelijk is of het onderhoud daadwerkelijk zal leiden tot een (langer durende) afsluiting en mogelijk op dat moment in een oplossing wordt voorzien. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat het onderhoud aan de Spijkenisserbrug voor 2024 is voorzien en dat er nog geen zicht is op de gevolgen voor het verkeer, maar dat het niet zal gaan om een afsluiting van een volledig jaar. Gelet hierop heeft het college bij het nemen van het verkeersbesluit niet hoeven betrekken dat een omrijroute van ongeveer 60 kilometer geldt in het geval de Spijkenisserbrug is afgesloten.
6.12. Gelet op het voorgaande heeft het college voldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat (land)bouwvoertuigen als gevolg van het verkeersbesluit mogelijk moeten omrijden. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de omrijafstand via de route over de Harmsenbrug in veel situaties minder zal zijn dan de maximale afstand van 30 kilometer en bedrijven deels zelf invloed kunnen uitoefenen op de te rijden afstand. Verder heeft het college in zijn afweging betrokken dat, hoewel voor de inzet van diepladers extra handelingen zoals laden en lossen noodzakelijk zijn, de inzet van diepladers ook een optie zou kunnen zijn. Bovendien heeft het college erop kunnen wijzen dat een door Dufec uitgevoerd onderzoek in april 2019 ondersteunt dat bedrijven de afsluiting voor landbouwverkeer van de Botlekbrug op een andere wijze oplossen dan door gebruik te maken van de omrijroute via de Harmsenbrug.
- Alternatieven
6.13. Wat betreft de door Cumela geopperde mogelijkheid voor landbouwvoertuigen om zich voor de brug te kunnen opstellen als er tegemoetkomend (land)bouwverkeer is, heeft het college opgemerkt dat dit geen mogelijkheid is omdat de verbrede zones aan weerszijden van de hefbrug een reservering betreft voor een tweede spoor. Bovendien is het zicht op de andere zijde van de brug bij slechte weersomstandigheden niet aanwezig. Het college heeft toegelicht dat ook de mogelijkheid van venstertijden voor (land)bouwvoertuigen is onderzocht, maar niet wenselijk is. Venstertijden zouden leiden tot lange wachttijden wegens het veelvuldig, gemiddeld 20 keer per dag, openen van de brug wegens het passeren van bovenmaatse scheepvaart. Een dergelijke lange wachttijd zou overtredingen van de venstertijd oproepen, wat de handhaving negatief beïnvloedt. Verder heeft het college over de mogelijkheid om gebruik te maken van verkeersregelinstallaties, zoals een soort stoplichtsysteem of een slagboom, toegelicht dat dit extra storingen zou opleveren. Daarbij komt dat scheepvaartverkeer op de Botlekbrug altijd voorrang heeft in verband met de bovenmaatse scheepvaart. Het zou dan ook gaan om een vrij lange openingstijd, waardoor men zou kunnen denken dat er een storing is en toch gaat rijden, zodat het moeilijk te handhaven is.
6.14. Wat betreft de door Cumela voorgestelde aanleg van, voor zover nodig, ruimere bochtstralen dan wel de aanleg van een zodanig brede lvv-route dat twee landbouwvoertuigen elkaar kunnen passeren, wijst het college erop dat er geen veilige uitwijk- en passeermogelijkheden zijn bij het passeren van landbouwvoertuigen, de combinatie van landbouwvoertuigen en grote aantallen fietsers een onveilige situatie oplevert en het aanwezige voetpad niet smaller kan worden gemaakt ten behoeve van een lvv-route vanwege de ondergrondse infrastructuur, zoals een spoortunnel, leidingenstraat en hoogspanningskabels en om in het profiel ervan aanvullende installaties, namelijk twee keer twee afsluitkasten, te kunnen plaatsen. Verder is het volgens het college niet mogelijk de bochten breder te maken omdat deze zijn ingesloten door damwanden. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, heeft het college voldoende gemotiveerd dat vanwege ontwerpbeperkingen ruimere bochtstralen dan wel een bredere lvv-route niet mogelijk zijn.
6.15. Cumela heeft naar voren gebracht dat ondanks de grote omvang van (land)bouwvoertuigen het toezicht op de Botlekbrug niet wordt belemmerd, omdat het technisch mogelijk moet zijn om met een goede plaatsing van voldoende camera’s goed toezicht te houden op de lvv op de Botlekbrug. Het college heeft hierover opgemerkt dat hiermee niet is te voorkomen dat er toch landbouwvoertuigen in twee richtingen passeren. Het college wijst er verder op dat met camera’s geen ongevallen worden voorkomen, maar dit een registratiemiddel is. Het plaatsen van camera's draagt niet bij aan het voorkomen van ongewenst gedrag en het is geen technische invulling om ongevallen te voorkomen. Daarnaast is het toezichthouden en handhaven op het aanrijgebied naar de brug geen taak van een brugoperator, aldus het college.
6.16. Gelet op het voorgaande heeft het college diverse alternatieven in ogenschouw genomen en heeft het ten aanzien van deze alternatieven voldoende gemotiveerd waarom deze niet geschikt zijn om (land)bouwverkeer alsnog gebruik te kunnen laten maken van de lvv op de Botlekbrug.
- Vertrouwensbeginsel
6.17. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Ook als een toezegging, andere uitlating of gedraging niet kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, neemt dat niet weg dat er situaties kunnen zijn waarin deze handeling moet worden betrokken bij een belangenafweging in het kader van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6.18. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval het vertrouwensbeginsel is geschonden. Cumela heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat er concrete toezeggingen zijn gedaan die inhouden dat de verbinding voor (land)bouwvoertuigen over de nieuw aangelegde lvv op de Botlekbrug zou blijven bestaan.
In het door Cumela overgelegde bericht van Rijkswaterstaat, waarin wordt geïnformeerd over de sluiting van de Botlekbrug voor landbouwverkeer vanaf 12 juli 2015, staat onder meer dat vanaf medio 2018 het landbouwverkeer gebruik kan maken van de route voor het langzaam verkeer over de nieuwe Botlekbrug. Verder heeft Cumela een gespreksnotitie van een medewerker over telefonisch contact met Rijkswaterstaat op 29 januari 2016 ingebracht. Hierin wordt onder meer vermeld dat door een medewerker van Rijkswaterstaat is verteld dat in de nieuwe situatie langzaam verkeer weer wordt toegestaan in één rijrichting tegelijk, met opstel-/wachtstrook en slagboom. Naar aanleiding van dit gesprek heeft de medewerker van Cumela een e-mail aan Rijkswaterstaat gestuurd met de in het telefoongesprek gemaakte afspraken.
Aan het bericht van Rijkswaterstaat, de gespreksnotitie en de e-mail van een medewerker, heeft Cumela niet het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat de nieuw aan te leggen lvv op de Botlekbrug ook toegankelijk zou zijn voor landbouwvoertuigen. Daarbij is van belang dat, zoals het college heeft toegelicht, ten tijde van het bericht van Rijkswaterstaat weliswaar de intentie bestond om landbouwverkeer in één rijrichting tegelijk toe te staan op de lvv, maar ook was voor iedereen duidelijk dat nog volop werd gewerkt aan het ontwerp van de brug en dat Rijkswaterstaat nog bezig was met de planfase. Ook Cumela is betrokken geweest bij overleg met Rijkswaterstaat in 2016 en was ervan op de hoogte dat een ontwerp voor de eindsituatie nog niet bekend was. Tegen deze achtergrond kan Cumela aan het bericht van Rijkswaterstaat geen rechten ontlenen. Dat ten tijde van de werkzaamheden ervan is uitgegaan dat het (land)bouwvoertuigen zou worden toegestaan gebruik te maken van de lvv op de Botlekbrug, betekent niet dat het inzicht hierover niet zou kunnen veranderen.
6.19. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het beroep van Cumela op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
Conclusie
7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling met de rechtbank van mening dat het college voldoende aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid, de bescherming van weggebruikers en passagiers en de vrijheid van het verkeer zijn gediend met het nemen van het verkeersbesluit. Verder heeft het college zich er voldoende rekenschap van gegeven dat als gevolg van het verkeersbesluit (land)bouwverkeer zal moeten omrijden en tevens de haalbaarheid van verschillende alternatieven betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen grond voor het oordeel dat in dit geval een redelijk evenwicht ontbreekt tussen het algemeen belang dat is gediend met het verkeersbesluit enerzijds en de nadelige gevolgen voor de leden van Cumela anderzijds. Ook faalt het beroep van Cumela op het vertrouwensbeginsel en staat dit niet aan de weg aan het nemen van het verkeersbesluit door het college. Voor zover bedrijven stellen dat zij door het verkeersbesluit onevenredig zwaar worden getroffen omdat zij ernstig worden geschaad in hun bedrijfsvoering, kunnen zij een beroep doen op de nadeelcompensatieregeling.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
[…]
Artikel 15
1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 12
De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
a. de volgende borden:
I de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
[…]
Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.