Uitspraak
201907823/1/A2.
Datum uitspraak: 3 november 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 2 oktober 2019 in zaak nr. 18/8934 op een verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Procesverloop
Bij uitspraak van 2 oktober 2019 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, een verzoek van [appellant sub 2] om de staatssecretaris te veroordelen tot schadevergoeding toegewezen en bepaald dat het onderzoek met betrekking tot de schadeposten wordt heropend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het hoger beroep van de staatssecretaris gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegeven.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2021, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, en mr. A. Rijkelijkhuizen, en [appellant sub 2], bijgestaan door [appellant sub 2], haar zuster, en door mr. T. de Boer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Ter zitting is op verzoek van partijen bepaald dat de termijn voor het doen van uitspraak met drie weken wordt opgeschort om partijen in de gelegenheid te stellen om te bezien of het zinvol is een traject naar een minnelijke regeling te starten.
Bij brief van 20 april 2021 heeft de staatssecretaris de Afdeling verzocht om de termijn met nog eens drie weken te verlengen.
Bij brief van 21 april 2021 heeft [appellant sub 2] een reactie ingediend.
Bij brief van 21 april 2021 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat zij aanleiding heeft gezien om de termijn voor het doen van uitspraak nogmaals met drie weken op te schorten.
Bij brief van 12 mei 2021 heeft de staatssecretaris de Afdeling medegedeeld dat een minnelijke regeling niet mogelijk is.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris worden hierna ook verstaan: diens rechtsvoorgangers.
asielprocedures
2. Op 16 augustus 2010 heeft [appellant sub 2] een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 10 maart 2012 heeft de staatssecretaris deze aanvraag afgewezen. Bij uitspraak van 27 december 2012 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 juni 2013 heeft de Afdeling het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde hoger beroep kennelijk ongegrond verklaard en die uitspraak bevestigd.
3. Op 18 maart 2013 heeft [appellant sub 2] opnieuw een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 26 maart 2013 heeft de staatssecretaris deze aanvraag met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb afgewezen. Bij uitspraak van 4 september 2013 heeft de rechtbank Den Haag het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
4. Op 5 maart 2014 heeft [appellant sub 2] opnieuw een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 7 maart 2014 heeft de staatssecretaris deze aanvraag met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb afgewezen. Bij uitspraak van 31 maart 2014 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (hierna: de voorzieningenrechter), het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Op 1 april 2014 is zij uitgezet naar Rusland. Bij uitspraak van 13 mei 2014 heeft de Afdeling het door [appellant sub 2] tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 maart 2014 ingestelde hoger beroep kennelijk ongegrond verklaard en die uitspraak bevestigd.
5. Op 29 december 2014 heeft [appellant sub 2] opnieuw een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 27 september 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag ingewilligd en [appellant sub 2] op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) met ingang van 29 december 2014 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend.
verzoek om schadevergoeding
6. Bij brief van 23 november 2018 heeft [appellant sub 2] de rechtbank verzocht om voor recht te verklaren dat de staatssecretaris onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld en de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van de materiële en immateriële schade die zij heeft geleden als gevolg van de uitzetting naar Rusland en de daaraan voorafgaande besluitvorming. Ter toelichting hiervan is in deze brief onder andere het volgende vermeld.
[appellant sub 2] heeft aan haar derde aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ten grondslag gelegd dat zij bij terugkeer in Rusland strafrechtelijk wordt vervolgd door de Russische autoriteiten. Zij heeft bij de aanvraag zeven originele documenten overgelegd die zij van een advocaat in Kirgizië heeft gekregen. De documenten zijn onderzocht door de Koninklijke Marechaussee. De Koninklijke Marechaussee had onvoldoende referentiemateriaal om de authenticiteit van de documenten vast te stellen. [appellant sub 2] heeft vervolgens advies gevraagd aan een deskundige die aan de Universiteit van Oxford is verbonden. In zijn rapport van 24 maart 2014 heeft deze deskundige onder meer vermeld dat er geen reden is voor twijfel aan de authenticiteit van de door haar overgelegde documenten.
Volgens [appellant sub 2] is de uitzetting naar Rusland onrechtmatig. Hetzelfde geldt voor de daaraan voorafgaande besluitvorming van de staatssecretaris. De Koninklijke Marechaussee heeft de authenticiteit van de door [appellant sub 2] overgelegde documenten niet uitgesloten. De bewijslast is vervolgens volledig bij [appellant sub 2] neergelegd, die hieraan heeft voldaan door een rapport van een deskundige over te leggen, waarin de authenticiteit van de documenten is bevestigd. In de besluitvorming is geen zorgvuldig onderzoek gedaan naar de documenten en de daarmee samenhangende gevaren van uitzetting naar Rusland. De staatssecretaris heeft daardoor het risico genomen dat [appellant sub 2] wordt blootgesteld aan een behandeling die in strijd is met artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). [appellant sub 2] is onder begeleiding van de Koninklijke Marechaussee per vliegtuig uitgezet en bij aankomst in Rusland overgedragen aan de autoriteiten. Als gevolg van de wijze van uitzetting was zeker dat de autoriteiten op de hoogte zouden raken van haar identiteit en verblijf in Nederland. Waar zij voor vreesde, is vervolgens gebeurd. Zij is meteen gearresteerd en gedetineerd. In de militaire gevangenis te Vladikavkaz is zij mishandeld en verkracht.
De vreemdelingenrechter heeft niet onderkend dat het besluit van 7 maart 2014 onrechtmatig is. Daarnaast is ook het daaropvolgende handelen van de staatssecretaris - de uitzetting en de wijze waarop deze heeft plaatsgevonden - onrechtmatig. De relevante bepalingen uit het internationaal recht doorbreken de formele rechtskracht van het besluit. De uitspraken van de vreemdelingenrechter zijn in strijd met die bepalingen gedaan, aldus [appellant sub 2], in het verzoek om schadevergoeding.
oordeel van de rechtbank
7. In de uitspraak van 2 oktober 2019 heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen.
Vaststaat dat [appellant sub 2] direct na haar uitzetting naar Rusland is opgepakt, vastgezet en in de cel is mishandeld en verkracht. Niet in geschil is dat hiermee sprake is geweest van een behandeling in strijd met het folteringsverbod van artikel 3 van Pro het EVRM. Gelet op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 26 januari 2017, zaak nr. 16744/14, X. tegen Zwitserland, vormt dit bij uitstek aanleiding om de besluitvorming voorafgaande aan de uitzetting in de schadeprocedure aan de orde te stellen.
[appellant sub 2] heeft in de asielprocedure zeven originele documenten ter onderbouwing van haar vrees voor de Russische autoriteiten overgelegd. Indien de staatssecretaris twijfel aan de authenticiteit van deze documenten had, had het op zijn weg gelegen, gelet op de verklaringen van [appellant sub 2] ter zake en het rapport van de deskundige, om de inhoud van de documenten te verifiëren. De staatssecretaris had pas op de plaats moeten maken om dusdoende een reële mogelijkheid te creëren voor nader onderzoek naar de documenten en [appellant sub 2] niet daags na de uitspraak van de voorzieningenrechter moeten uitzetten naar Rusland met alle gevolgen van dien. Met zijn handelwijze heeft de staatssecretaris het risico geaccepteerd dat een schending van artikel 3 van Pro het EVRM zou plaatsvinden. De uitzetting naar Rusland is onrechtmatig.
[appellant sub 2] heeft daardoor schade geleden, want zij is direct na aankomst in Rusland gedetineerd en, in detentie, mishandeld en verkracht. Verder is voldaan aan het relativiteitsvereiste, want de geschonden norm strekte tot bescherming van de lichamelijke integriteit van [appellant sub 2]. De staatssecretaris is dan ook gehouden de door [appellant sub 2] geleden schade te vergoeden. Omdat het verzoek om schadevergoeding alleen al hierom wordt toegewezen, behoeven de overige gronden van [appellant sub 2] geen verdere bespreking, aldus de rechtbank.
beoordeling van het hoger beroep van de staatssecretaris
8. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank het verzoek om schadevergoeding ten onrechte niet heeft afgewezen. Hij voert onder meer het volgende aan.
De rechtbank is bij de behandeling van het verzoek om schadevergoeding ten onrechte voorbijgegaan aan het gegeven dat het besluit van 7 maart 2014 in rechte onaantastbaar is als gevolg van de rechterlijke toetsing door de vreemdelingenrechter. De wet biedt geen grondslag of ruimte om de zogenoemde formele rechtskracht van een besluit en het gezag van gewijsde van de uitspraken van de vreemdelingenrechter te passeren. Ook de rechtspraak van het EHRM noodzaakt daartoe niet. Er is geen aanleiding voor de schadevergoedingsrechter om onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 26 januari 2017, zaak nr. 16744/14, X. tegen Zwitserland, voorbij te gaan aan de nationaalrechtelijke grenzen van de bevoegdheid tot beoordeling van een verzoek om schadevergoeding. Dat geldt te meer nu de rechtbank relevante verschillen tussen de Zwitserse zaak en de zaak van [appellant sub 2] over het hoofd heeft gezien.
De rechtbank heeft een - aan de burgerlijke rechter (in het kader van een actie uit onrechtmatige rechtspraak) voorbehouden - oordeel gegeven over de juistheid van de uitspraken van de vreemdelingenrechter. In die uitspraken is onder meer uitdrukkelijk aan de orde is geweest of zich in het geval van [appellant sub 2] bijzondere omstandigheden, als bedoeld in rechtsoverweging 45 van het arrest van het EHRM van 19 februari 1998, zaak nr. 145/1996/764/965, Bahaddar tegen Nederland, voordoen en of zij bij terugkeer naar Rusland een risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling. Met haar oordeel dat uitzetting van [appellant sub 2] daags na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 maart 2014, gegeven de omstandigheden van het geval, achterwege had moeten blijven, heeft de rechtbank miskend dat de voorzieningenrechter in die uitspraak een hierop gerichte juridische beoordeling en daarmee verband houdende afweging heeft gemaakt, waarbij hij uitdrukkelijk ook is ingegaan op de vraag welke waarde aan de door [appellant sub 2] overgelegde documenten toekomt en op de vraag of de in rechtsoverweging 45 van het arrest van het EHRM van 19 februari 1998 bedoelde exceptie in dit geval noopt tot een andere wijze van beoordeling. De voorzieningenrechter is tot het oordeel gekomen dat aan de door [appellant sub 2] overgelegde documenten niet de door haar gewenste waarde toekomt en dat de bedoelde exceptie in haar geval niet aan de orde is. Dit oordeel van de voorzieningenrechter is in hoger beroep bevestigd.
In het verlengde hiervan heeft de rechtbank miskend dat bij de beoordeling van de besluitvorming door de voorzieningenrechter, noch bij de uitzetting die daags daarop volgde, een reëel risico op schending van artikel 3 van Pro het EVRM voorzienbaar was.
Als gevolg van de door haar aangehouden wijze van beoordeling is de rechtbank bovendien voorbijgegaan aan het uitvoerige verweer van de staatssecretaris over het ontbreken van causaal verband tussen de uitzetting en de schending van de rechten van [appellant sub 2], die direct aan de handelwijze van de staatssecretaris wordt toegerekend, aldus de staatssecretaris.
8.1. Met het besluit van 7 maart 2014 heeft de staatssecretaris de derde asielaanvraag afgewezen. Dit houdt onder meer in dat [appellant sub 2] naar het oordeel van de staatssecretaris ten tijde van de uitzetting niet aannemelijk had gemaakt dat zij in Rusland een reëel en voorzienbaar risico zou lopen dat zij wordt onderworpen aan een door artikel 3 van Pro het EVRM verboden behandeling.
Het besluit van 7 maart 2014 is in rechte onaantastbaar en de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 maart 2014, waarbij het tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond is verklaard, heeft gezag van gewijsde. Daarom wordt in deze schadevergoedingsprocedure niet getreden in de vraag of dat besluit en die uitspraak destijds rechtmatig waren. De destijds gemaakte inschatting van het risico bij uitzetting naar Rusland wordt nog steeds voor rechtmatig gehouden. Dat staat er echter niet aan in de weg dat, gelet op de zeer bijzondere omstandigheden en de rechtspraak van het EHRM (onder meer arrest van 26 januari 2017, zaak nr. 16744/14, X. tegen Zwitserland), in dit uitzonderlijke geval een verplichting wordt aangenomen tot het toekennen van schadevergoeding.
[appellant sub 2] heeft, ter onderbouwing van haar derde asielaanvraag, zeven originele documenten overgelegd, waarvan niet is gebleken dat deze niet authentiek zijn. Zij heeft destijds gesteld dat uit deze documenten valt af te leiden dat zij bij terugkeer in Rusland wordt gearresteerd en mishandeld. Niet in geschil is dat dit vervolgens ook daadwerkelijk is gebeurd. Haar arrestatie heeft direct bij aankomst op de luchthaven plaatsgevonden, zodat er een direct verband is tussen de uitzetting, de arrestatie en de daaropvolgende behandeling die in strijd is met artikel 3 van Pro het EVRM.
8.2. In artikel 72a van de Vw 2000 is bepaald dat artikel 8:88, eerste lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing is op een verzoek tot vergoeding van schade die een vreemdeling lijdt als gevolg van een onrechtmatige handeling van dit bestuursorgaan ten aanzien van deze vreemdeling als zodanig. Artikel 71a is van overeenkomstige toepassing.
In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
8.3. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) is vermeld dat het om diverse redenen onwenselijk werd geacht dat twee verschillende rechters, namelijk de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, zouden oordelen over geschillen met betrekking tot de Vreemdelingenwet. Zo zou bijvoorbeeld de uitleg van begrippen uit de wet verschillende kanten op kunnen gaan of zou de burgerlijke rechter zich genoodzaakt kunnen zien de uitspraak van de bestuursrechter te beoordelen (Kamerstukken II 1998-1999, 26 732, nr. 3, blz. 71). Verder is in het wetsvoorstel tot Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten) vermeld dat vanwege het afwijkende procesrecht wordt voorgesteld dat de vreemdelingenrechter exclusief bevoegd is te oordelen over schadevergoeding als gevolg van besluiten en andere handelingen ten aanzien van een vreemdeling (Kamerstukken II 2012-2013, 33 455, nr. 3, blz. 56).
8.4. [appellant sub 2] heeft, gelet op de door haar gestelde schadeoorzaak, in aanmerking genomen artikel 72a van de Vw 2000 en de bedoeling van de wetgever om de rechtsbescherming van de vreemdeling bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, terecht niet de burgerlijke rechter, maar de bestuursrechter benaderd met een verzoek tot schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb.
8.5. In artikel 8:88 van Pro de Awb komt het algemeen geldende rechtsbeginsel tot uiting op grond waarvan degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, gehouden is die aan de benadeelde te vergoeden. Aan de aansprakelijkheid van de staatssecretaris op grond van dit beginsel staat in dit geval niet in de weg dat het besluit van 7 maart 2014 in rechte onaantastbaar is en de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 maart 2014, waarbij het tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond is verklaard, gezag van gewijsde heeft. De aansprakelijkheid van de staatssecretaris jegens [appellant sub 2] op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb is erop gebaseerd dat het door haar eerder gestelde risico van schending van artikel 3 van Pro het EVRM bij uitzetting naar Rusland zich terstond na haar uitzetting heeft verwezenlijkt. Achteraf is dus gebleken dat de aanvankelijke risico-inschatting van de uitzetting van [appellant sub 2] naar Rusland onjuist was. Dit komt in dit specifieke geval, ook gelet op het fundamentele karakter van artikel 3 van Pro het EVRM, in de verhouding tussen de staatssecretaris en [appellant sub 2] voor rekening van de staatssecretaris.
Het betoog slaagt niet.
9. De staatssecretaris betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om het onderzoek met betrekking tot de schadeposten te heropenen. Hij voert aan dat de schadevergoedingsprocedure van titel 8.4 van de Awb geen ruimte biedt voor de handelwijze van de rechtbank. Die handelwijze heeft ertoe geleid dat gelijktijdig een hoger beroep bij de Afdeling aanhangig is en een schadestaatprocedure bij de rechtbank. Daarmee heeft de rechtbank een afzonderlijke, zelfstandige en buitenwettelijke schadestaatprocedure geïntroduceerd en heeft zij ten onrechte nagelaten de zaak definitief af te doen.
9.1. Ingevolge artikel 8:73, tweede lid, van de Awb, zoals dat artikellid tot 1 juli 2013 luidde, bepaalt de rechtbank, indien zij de omvang van de schadevergoeding bij haar uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, in haar uitspraak dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. Dat een met dit artikellid vergelijkbare bepaling in titel 8.4 van de Awb ontbreekt, brengt niet met zich dat het door de staatssecretaris bestreden onderdeel van de uitspraak van 2 oktober 2019 niet in stand kan blijven. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van titel 8.4 van de Awb valt niet af te leiden dat de wetgever heeft beoogd de bestuursrechter niet langer de ruimte te geven om de zogenoemde schadestaatprocedure toe te passen. Daar komt in dit bijzondere geval bij dat, zoals in de uitspraak van 2 oktober 2019 is overwogen, [appellant sub 2] de rechtbank had verzocht om haar in de gelegenheid te stellen de schadeposten nader te onderbouwen en de staatssecretaris zich, vanuit een oogpunt van finaliteit, daartegen niet heeft verzet, maar de rechtbank wel heeft verzocht om uitspraak te doen op de geschilpunten ten aanzien van de aansprakelijkheid. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank, na toewijzing van het verzoek om schadevergoeding, terecht aanleiding gezien [appellant sub 2] in de gelegenheid te stellen de schadeposten nader te onderbouwen door het onderzoek ten aanzien van de schadeposten te heropenen.
Het betoog slaagt niet.
beoordeling van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
10. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond is. Omdat het hoger beroep van de staatssecretaris, gelet op wat hiervoor is overwogen, ongegrond wordt verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking daarvan komt de Afdeling dus niet toe.
conclusie
11. Het hoger beroep van de staatssecretaris is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
proceskosten
12. Het staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden die [appellant sub 2] heeft gemaakt in het kader van haar verweer tegen het hoger beroep van de staatssecretaris.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 519,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021
452.