Uitspraak
202006680/1/R3.
Datum uitspraak: 27 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Kannes B.V., gevestigd te Kantens, gemeente Het Hogeland,
appellant,
en
de raad van de gemeente Het Hogeland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Facetregeling geitenhouderijen" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Kannes B.V. beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2021, waar Kannes B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat te Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door A.J. Meeuwissen en R. Uilenberg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan bewerkstelligt dat in alle bestemmingsplannen die zijn genoemd in bijlage I bij de planregels is bepaald dat de nieuwvestiging en uitbreiding van geitenhouderijen niet langer is toegestaan. Van dit verbod kan alleen worden afgeweken als uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat gezondheidsrisico's zijn uit te sluiten voor de personen die in de omgeving verblijven.
In de toelichting van het plan staat hierover - kort samengevat - dat onderzoek rondom geitenhouderijen heeft uitgewezen dat mensen die in de buurt wonen van deze bedrijven een grotere kans hebben op een longontsteking. Hierbij wordt onder meer verwezen naar het rapport "Veehouderij en gezondheid omwonenden III. Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2014-2016" van 8 oktober 2018 (hierna: het rapport VGO III 2018). Het is nog onduidelijk wat de oorzaak precies is en daarom is verder onderzoek noodzakelijk. De raad heeft uit voorzorg het plan vastgesteld om een ongecontroleerde groei van geitenhouderijen met gezondheidsrisico’s te voorkomen.
2. Kannes B.V. exploiteert een melkveehouderij aan de Bredeweg 29 te Kantens en daarnaast een jongveebedrijf aan de Jacob Tilbusscherweg 12 te Rottum. Ook is een geitenhouderij aanwezig op haar gronden in Rottum die wordt geëxploiteerd door Wadd’n Geit. Het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland heeft bij besluit van 18 juli 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het houden van 557 geiten en 185 stuks vrouwelijk jongvee op deze gronden. Kannes B.V. wil het jongvee vervangen door geiten, waardoor in totaal 792 geiten zullen worden gehouden. Kannes B.V. kan zich niet met het bestemmingsplan verenigen, omdat als gevolg van dit plan de geitenhouderij niet kan worden uitgebreid.
Bijlage
3. De relevante regelgeving die ten grondslag ligt aan de volgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Geen beperkingen uit voorzorg?
5. Kannes B.V. betoogt dat de raad niet uit voorzorg heeft mogen besluiten de uitbreiding en nieuwvestiging van geitenhouderijen in de gehele gemeente niet langer toe te staan. Er is namelijk nog onduidelijkheid over de oorzaken van de toename van longontstekingen in de omgeving van geitenhouderijen.
Kannes B.V. wijst erop dat de raad zich mede heeft gebaseerd op de rapporten "Veehouderij en gezondheid omwonenden" van 5 juli 2016 (hierna: het rapport VGO I) en "Veehouderij en gezondheid omwonenden. Aanvullende studies" van 16 juni 2017 (hierna: het rapport VGO II), waarover de Afdeling in eerdere uitspraken heeft overwogen dat die geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevatten over de gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen. Ter illustratie wijst zij onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2713 (Baarle-Nassau).
Kannes B.V. stelt zich op het standpunt dat een relatief klein aantal longontstekingen mogelijk zou kunnen worden toegeschreven aan geitenhouderijen, maar dat eerst de causaliteit moet worden aangetoond. Zij wijst erop dat de rapporten VGO I en II verder onderzoek aanbevelen. De raad had dit moeten afwachten alvorens de ontwikkeling van geitenhouderijen te verbieden.
5.1. De door Kannes B.V. genoemde rechtspraak betreft zaken over omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht waarin appellanten betogen dat het bevoegd gezag de ontwikkeling van een geitenhouderij of andere veehouderij niet mogelijk had mogen maken vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s voor omwonenden. In dat kader heeft de Afdeling overwogen dat de rapporten VGO I en II geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevatten over de gezondheidsrisico’s voor omwonenden van veehouderijen. Dit betekent - kort gezegd - dat op basis van deze rapporten niet in algemene zin geconcludeerd kan worden dat het ontoelaatbaar is dat het bevoegd gezag de ontwikkeling van een veehouderij mogelijk maakt.
Anders dan Kannes B.V. betoogt, sluit deze rechtspraak niet uit dat de raad op basis van deze rapporten ertoe besluit om uit voorzorg de ontwikkeling van geitenhouderijen in een bestemmingsplan niet langer mogelijk te maken vanwege mogelijke risico’s voor de volksgezondheid. Zoals hiervoor onder 4 is vermeld, heeft de raad immers beleidsruimte bij het vaststellen van het bestemmingsplan en moet hij de betrokken belangen afwegen. Het effect dat veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben is één van deze belangen (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435, en 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2704). Voor zover dit effect onzeker is en nader onderzoek nodig is, volgt evenzeer uit de beleidsruimte die de raad heeft dat hij ertoe mag besluiten om uit voorzorg bepaalde ontwikkelingen niet toe te staan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189). Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico is primair een bestuurlijke taak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4210, r.o. 29-29.3).
5.2. Het voorgaande doet er niet aan af dat is vereist dat het besluit van de raad berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Of daaraan in dit geval is voldaan, zal hierna aan de hand van de overige beroepsgronden van Kannes B.V. worden beoordeeld. Het algemene betoog dat de raad niet op basis van het voorzorgprincipe de ontwikkeling van geitenhouderijen heeft mogen beperken, slaagt in ieder geval niet.
Rapport VGO III 2018
6. Kannes B.V. betoogt dat de raad het bestreden besluit niet mede heeft mogen baseren op het rapport VGO III 2018. Zij voert hiertoe aan dat de conclusie dat de risico-verhoging voor longontsteking rondom geitenhouderijen voor de jaren 2014 tot 2016 vergelijkbaar is met de jaren 2009 tot 2013 niet kon steunen op de zogenaamde kernel-analyse. De kernel-analyse is immers gebaseerd op de onjuiste aanname dat er een causaal verband tussen geitenhouderijen en longontsteking bestaat. Dit betekent dat deze analyse niet geschikt is voor situaties waarin een dergelijk verband niet is aangetoond. Volgens Kannes B.V. leiden de andere gebruikte analysemethoden ook niet tot de conclusie dat sprake is van een verhoogd risico voor longontsteking rondom geitenhouderijen.
6.1. In het rapport VGO III 2018 staat in paragraaf 1 dat de afgelopen jaren meerdere wetenschappelijke rapporten en artikelen zijn verschenen over de mogelijke gezondheidseffecten van het wonen in de nabijheid van intensieve veehouderijen in het oosten van de provincie Noord-Brabant en het noorden van de provincie Limburg. Voorbeelden hiervan zijn de rapporten VGO I en II. Daarin is geconstateerd dat zich onder omwonenden van pluimvee- en geitenhouderijen over een aantal opeenvolgende jaren meer gevallen van longontsteking voordeden. Het doel van het rapport VGO III 2018 is na te gaan of met name het verband tussen het wonen in de nabijheid van geitenhouderijen en het voorkomen van longontsteking opnieuw in het studiegebied kan worden aangetoond.
In paragraaf 2 van het rapport VGO III 2018 wordt ingegaan op de gehanteerde onderzoeksopzet. Er worden vijf analysemethoden gebruikt: een ecologische gebiedsanalyse waarbij de studiegebieden in de provincies Noord-Brabant en Limburg met landelijke controlegebieden zijn vergeleken en vier verschillende regressieanalyses waarbij de afstanden tussen woningen en veehouderijen binnen de provincies Noord-Brabant en Limburg zijn gerelateerd aan het optreden van longontsteking. De vier verschillende regressieanalyses die worden gebruikt, zijn de multilevel-analyse, de meta-analyse, de overall-analyse en de kernel-analyse.
Voor de technische details van de kernel-analyse wordt in paragraaf 2.4 van het rapport VGO III 2018 verwezen naar bijlage I bij het rapport VGO II. Hierin staat dat de kernel-analyse per individuele (mogelijke) risico-bron de kans op het optreden van een gezondheidsprobleem bij omwonenden in afhankelijkheid van de afstand van de risicobron tot de woning beschrijft. De kernel-analyse geeft daarom inzicht in de bijdrage van ieder individueel veehouderijbedrijf aan een eventuele risicoverhoging voor een gezondheidsprobleem bij omwonenden. Een gevonden verband wordt volgens paragraaf 2.4 van het rapport VGO III uitgedrukt door middel van de gemiddelde risicoverhoging op het betreffende gezondheidsprobleem en het populatie-attributief risico.
Paragraaf 3 van het rapport VGO III 2018 bevat de resultaten van de gebruikte analysemethoden en paragraaf 4 de discussie. Het in het rapport VGO II gevonden verband tussen wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en het voorkomen van longontstekingen binnen een reikwijdte van 2 km is bevestigd voor de periode 2014-2016. Het verband tussen longontsteking en geitenhouderijen in de nabijheid van een woning is relatief sterk vergeleken met de verbanden tussen longontsteking en andere diersoorten in de nabijheid van een woning. Het in het rapport VGO III 2018 verkregen resultaat is verkregen met vijf verschillende analysemethoden en is (mede daarom) zowel robuust als consistent te noemen. Verder wordt geconcludeerd dat er geen causaal verband is te vinden tussen longontsteking en geitenhouderijen in de omgeving, zo staat in het rapport VGO III 2018.
6.2. Voor zover Kannes B.V. aanvoert dat de kernel-analyse is gebaseerd op de onjuiste aanname dat er een causaal verband tussen geitenhouderijen en longontsteking bestaat, stelt de Afdeling vast dat - gelet op wat hiervoor onder 6.1 is vermeld - uit een uitgevoerde kernel-analyse ook zou kunnen volgen dat er geen verband tussen een individuele (mogelijke) risico-bron en longontsteking bestaat. Hierbij wijst de Afdeling op pagina 24 van het rapport VGO III 2018 waar op basis van uitgevoerde kernel-analyses geen enkel verband tussen longontsteking en varkens- en nertsenhouderijen is gevonden.
Verder is van belang dat de conclusies van het rapport VGO III 2018 niet alleen berusten op de kernel-analyse, maar ook op vier andere soorten analyses. Het aldus verkregen resultaat is volgens het rapport zowel robuust als consistent te noemen. Anders dan Kannes B.V. stelt, volgt uit het rapport dat op basis van deze analyses een verband bestaat tussen wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en het voorkomen van longontstekingen. Kannes B.V. heeft niet concreet gemaakt waarom dat verband niet uit deze analyses zou volgen. Het betoog leidt dan ook niet tot het oordeel dat de raad het bestreden besluit niet mede op het rapport VGO III 2018 heeft mogen baseren.
7. Daarnaast voert Kannes B.V. aan dat de conclusies uit het rapport VGO III 2018 over het verband tussen wonen in de nabijheid van geitenhouderijen en een verhoogd risico op longontsteking met grote voorzichtigheid moeten worden bekeken. Op pagina 27 van het rapport VGO III 2018 is namelijk vermeld dat verschillen in het voorkomen van longontsteking tussen gebieden ten onrechte kunnen worden toegeschreven aan de aanwezigheid van veehouderijen. Uit tabel 12 van dit rapport blijkt bovendien dat er nergens statistisch significant meer antibiotica wordt voorgeschreven, terwijl dat bij een longontsteking zo spoedig mogelijk moet worden voorgeschreven.
7.1. De omstandigheid dat op pagina 27 van het rapport VGO III 2018 is vermeld dat een nadeel van de ecologische gebiedsanalyse is dat verschillen in het voorkomen van longontsteking tussen de onderzochte gebieden ten onrechte kunnen worden toegeschreven aan de aanwezigheid van veehouderijen, leidt niet tot het oordeel dat de raad geen betekenis heeft mogen toekennen aan het in het rapport VGO III 2018 gevonden verband. Het verband tussen wonen in de nabijheid van geitenhouderijen en longontsteking is immers ook op basis van vier andere analysemethoden verkregen, die met elkaar consistent zijn.
Voor zover Kannes B.V. stelt dat uit tabel 12 van dit rapport volgt dat er nergens statistisch significant meer antibiotica wordt voorgeschreven en dat dit bij longontsteking wel dient te gebeuren, volgt uit het rapport niet dat om deze reden aan het bestaan van een verband tussen het wonen in de nabijheid van geitenhouderijen en longontsteking moet worden getwijfeld. Ook is van belang dat, gelet op wat hiervoor onder 5.1 is overwogen, de raad uit voorzorg mag besluiten om de ontwikkeling van geitenhouderijen in beginsel niet meer toe te staan. Het enkele feit dat er onzekerheid is over het effect, betekent daarom niet dat de raad niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Het betoog slaagt niet.
Positieve effecten geitenhouderijen
8. Volgens Kannes B.V. heeft de raad in zijn besluit ten onrechte geen aandacht besteed aan de positieve gezondheidseffecten van geitenhouderijen, zoals dat astma minder voorkomt bij kinderen die bij geitenhouderijen wonen en komen. Ook wijst zij op de positieve effecten van geitenmelk ten opzichte van koemelk.
8.1. Kannes B.V. heeft geen onderbouwing gegeven van de stelling dat astma minder zou voorkomen bij kinderen die bij geitenhouderijen wonen. Maar zelfs als dit zo zou zijn, doet dat niet af aan het verband tussen geitenhouderijen en longontstekingen bij omwonenden waarvan de raad is uitgegaan. Dit geldt ook voor de stelling - wat daarvan ook zij - dat het drinken van geitenmelk positieve effecten zou hebben in vergelijking met het drinken van koemelk. Het betoog geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
De situatie van Kannes B.V.
9. Kannes B.V. betoogt verder dat het plan niet zou moeten gelden voor haar gronden. Voor zover in het rapport VGO III 2018 voor de studiegebieden een verband is gevonden tussen het wonen in de nabijheid van geitenhouderijen en longontsteking, geldt dit verband niet voor de geitenhouderij op de gronden van Kannes B.V. Deze geitenhouderij kan namelijk worden gekwalificeerd als een geitenhouderij in een controlegebied in plaats van in een studiegebied.
9.1. In het rapport VGO III 2018 is in paragraaf 4 vermeld dat de ecologische gebiedsanalyse dorpen/huisartspraktijken in een gebied waarin blootstelling aanwezig is, vergelijkt met vergelijkbare dorpen en huisartspraktijken in een gebied zonder zo’n blootstelling. Het onderscheid tussen studiegebieden en controlegebieden is van belang voor het onderzoek naar het verband tussen geitenhouderijen en longontsteking. Dat de geitenhouderij op het perceel van Kannes B.V. - die zorgt voor blootstelling - zou kunnen worden gekwalificeerd als een geitenhouderij in een controlegebied is, nu in het genoemde onderzoek tot een verband is geconcludeerd, niet van belang.
Het betoog slaagt niet.
10. Kannes B.V. betoogt verder dat het mogelijk gevonden verband volgens de "GGD-richtlijn medische milieukundige: Veehouderij en gezondheid" uit 2020 (hierna: de GGD-richtlijn) alleen geldt bij de vaststelling van nieuwe gevoelige bestemmingen binnen een straal van 1 km van 15 of meer veehouderijbedrijven. Nu binnen een straal van 1 km van de geitenhouderij op haar gronden slechts 4 melkveehouderijen zijn gelegen en het onmogelijk is dat er op enig moment 15 veehouderijbedrijven in de omgeving zullen zijn gevestigd, geldt het mogelijke verband volgens Kannes B.V. niet voor de geitenhouderij op haar gronden. Deze gronden vormen bovendien een unieke locatie, nu in de directe omgeving weinig mensen wonen.
10.1. In de GGD-richtlijn staat:
"Bij welke situaties een GGD-advies?
Iedere situatie vergt om een passend gezondheidskundig advies. Er zijn verschillende situaties waarbij de GGD in elk geval graag wil adviseren over de gezondheidsrisico’s van de veehouderij, gebaseerd op afstandscriteria.
A. Uitbreiding of nieuwvestiging van een veehouderij binnen 250 meter van een gevoelige bestemming, of een nieuwe gevoelige bestemming binnen 250 meter van een veehouderij (zie paragraaf 7.2.1). Voor geitenhouderij geldt een andere afstand, zie punt B.
B. Uitbreiding of nieuwvestiging van een geitenhouderij binnen 2 kilometer van een gevoelige bestemming, of een nieuwe gevoelige bestemming binnen 2 kilometer van een geitenhouderij (zie paragraaf 7.2.2).
C. De opvang van gevoelige groepen binnen 250 meter van een veehouderij, of binnen 2 kilometer van een geitenhouderij (zie paragraaf 7.2.3).
D. Een nieuwe gevoelige bestemming met meer dan 15 veehouderijbedrijven binnen een straal van 1 kilometer (zie paragraaf 7.2.4)."
10.2. De afstanden tussen de geitenhouderij op de gronden van Kannes B.V. en de dichtstbijgelegen woningen bedragen ongeveer 450 en 580 m. Een uitbreiding van deze geitenhouderij valt dus onder situatie B als bedoeld in de GGD-richtlijn waarover de GGD een advies zou willen uitbrengen. De raad heeft in lijn hiermee in het plan geregeld dat - kort samengevat - niet zonder nader onderzoek en advies van de GGD (of andere onafhankelijke deskundige) een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een geitenhouderij kan worden verleend. Het betoog geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre in redelijkheid niet heeft kunnen vaststellen.
Bewijslast in artikel 4.2 van de planregels
11. Kannes B.V. betoogt dat in artikel 4.2 van de planregels ten onrechte is bepaald dat een omgevingsvergunning voor een uitbreiding of nieuwvestiging van een geitenhouderij alleen kan worden verleend als uit onderzoek in voldoende mate blijkt dat gezondheidsrisico’s voor de gezondheid van personen die verblijven in nabij gelegen functies zijn uit te sluiten. Hiermee wordt een te zware bewijslast voor de aanvrager opgeworpen, waardoor het bevoegd gezag feitelijk geen gebruik van deze bevoegdheid zal gaan maken.
11.1. De Afdeling ziet in wat Kannes B.V. heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad artikel 4.2 van de planregels niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. De raad heeft uit voorzorg de uitbreiding en nieuwvestiging van geitenhouderijen willen beperken om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en een gezonde leefomgeving te waarborgen. Gelet hierop acht de Afdeling het niet onredelijk om voor het toestaan van een dergelijke ontwikkeling te verlangen dat uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat risico's voor de gezondheid van personen die verblijven in nabij gelegen functies zijn uit te sluiten. Hierbij is ook van belang dat in het plan is bepaald dat het college rekening moet houden met de afstand van de geitenhouderij tot gevoelige functies en een advies van de GGD of een andere onafhankelijke deskundige. Op basis hiervan is het naar het oordeel van de Afdeling mogelijk om op basis van de relevante lokale omstandigheden te onderbouwen dat een omgevingsvergunning kan worden verleend.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond.
13. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2021
717-926
BIJLAGE
Regels bestemmingsplan "Facetregeling geitenhouderijen"
Artikel 2
1. Dit bestemmingsplan omvat een aanpassing van de regels van de bestemmingsplannen als genoemd in Bijlage 1 (Overzicht van bestemmingsplannen) in de gemeente Het Hogeland. De regels van de in Bijlage 1 (Overzicht van bestemmingsplannen) genoemde bestemmingsplannen blijven gelden, met dien verstande dat in geval van strijdigheid van regels de regels van dit facetbestemmingsplan voorgaan.
[…].
Artikel 4.1
1. In afwijking van het gestelde in de bestemmingsplannen die zijn genoemd in Bijlage 1 bij deze regels is het gebruik van gronden en gebouwen voor nieuwe geitenhouderijen en het bouwen ten behoeve hiervan niet toegestaan. Hieronder wordt in ieder geval begrepen:
a. nieuwvestiging van geitenhouderijen, al dan niet als neventak bij een (agrarisch) bedrijf;
b. het uitbreiden van een geitenhouderij, door het aantal met één of meer geiten dat wordt gehouden te vergroten.
2. Het verbod zoals in het eerste lid gesteld geldt vanaf de terinzagelegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan.
Artikel 4.2
a. Het bevoegd gezag kan van het verbod in lid 4.1, eerste sublid, afwijken met een omgevingsvergunning indien uit onderzoek in voldoende mate is gebleken dat gezondheidsrisico's voor de gezondheid van personen die verblijven in nabij gelegen functies, zijn uit te sluiten.
b. Het bevoegd gezag betrekt bij het al dan niet verlenen van de vergunning in ieder geval:
1. de afstand van de geitenhouderij tot bestaande of geprojecteerde woonfuncties of andere gevoelige verblijffuncties;
2. een advies van de GGD of andere onafhankelijke deskundige zo lang er geen algemene nieuwe inzichten zijn.