Uitspraak
202003017/1/A2.
Datum uitspraak: 13 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW), gevestigd te Zoetermeer,
2. [appellant sub 2], h.o.d.n. [bedrijf], gevestigd te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 april 2020 in zaak nr. 19/1302 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de RDW.
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de RDW de erkenning van [appellant sub 2] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK-keuringen) voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor twaalf weken ingetrokken.
Bij besluit van 26 april 2019 heeft de RDW het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 april 2019 vernietigd en het besluit van 21 februari 2019 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 2] heeft een deel van zijn schriftelijke uiteenzetting aangeduid als voorwaardelijk incidenteel hoger beroep.
De RDW heeft een zienswijze gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2021, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. D. Schokker en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F.M.A. Rooijakkers, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader en het daarop gebaseerde beleid van de RDW is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. [appellant sub 2] exploiteert het bedrijf [bedrijf] te [plaats]. Dit bedrijf is erkend als APK keuringsplaats. Aan [appellant sub 2] zelf is de keuringsbevoegdheid toegekend.
2.1. Op 20 november 2018 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op de keuringsbevoegdheid APK een steekproefherkeuring uitgevoerd op het voertuig met kenteken […]. Daarbij is vastgesteld dat het voertuig op twee punten niet aan de APK keuringseisen voldeed. De steekproefcontroleur heeft vastgesteld dat de loadindex van twee achterbanden van het voertuig kleiner was dan de maximum aslast. De loadindex was 88 terwijl deze 92 had moeten zijn. [appellant sub 2] heeft op grond daarvan twee keer 1,0 strafpunt toegekend gekregen, resulterend in een totaal van 2,0 strafpunten.
Besluitvorming
3. De RDW heeft aan zijn besluit van 21 februari 2019, gehandhaafd bij besluit van 26 april 2019, ten grondslag gelegd dat bij de steekproefherkeuring op 11 januari 2019 is gebleken dat, mede gelet op de steekproefherkeuring van 20 november 2018, de cusumstand 12 is bereikt. Dit betreft een overtreding van artikel 37 van Pro de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: Regeling) waarvoor op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) een sanctie kan worden opgelegd. Volgens de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2018, Bijlage Erkenninghouder APK 2018, (hierna: Toezichtbeleidsbrief 2018) is met het bereiken van cusumstand 12 een overtreding categorie III geconstateerd. Omdat in de afgelopen 30 maanden eerder een overtreding categorie III was geconstateerd, heeft de RDW op grond van het gevoerde beleid de erkenning van [appellant sub 2] voor het uitvoeren van APK voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor twaalf weken ingetrokken.
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel van [appellant sub 2] beoordeeld. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat [toezichthouder] in zijn contact met [appellant sub 2] heeft aangegeven dat hij diens opvatting kon volgen dat de onjuiste loadindex van twee achterbanden moet worden gezien als één overtreding bij de vaststelling van de cusumstrafpunten. Deze opvatting is meerdere malen aan de orde geweest in de contacten tussen [appellant sub 2] en [toezichthouder]. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] op goede gronden mocht veronderstellen dat de [toezichthouder] de opvatting van de RDW weergaf, hoewel hij niet uitdrukkelijk namens de RDW toezeggingen heeft gedaan, en heeft geconcludeerd dat bij [appellant sub 2] gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat toepassing van het beleid waarbij de erkenning voor de duur van twaalf weken wordt ingetrokken bij afweging van de belangen in dit geval onevenredig is in verhouding met de met het toezichtbeleid te dienen doelen en dat het beroep op het vertrouwensbeginsel van [appellant sub 2] daarom slaagt.
Hoger beroep van de RDW en beoordeling ervan
5. De RDW betoogt dat de rechtbank door het primaire besluit van 21 februari 2019 te herroepen en het besluit op het bezwaarschrift te vernietigen zonder de zaak terug te wijzen naar de RDW, een onjuiste conclusie heeft verbonden aan de omstandigheid dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. De omstandigheid dat [appellant sub 2] erop mocht vertrouwen dat in het kader van de steekproefherkeuring van 20 november 2018 een onjuist aantal strafpunten is toegekend, kan er niet toe leiden dat de toegekende cusumstrafpunten worden weggepoetst en daarmee de bevoegdheid tot sanctieoplegging komt te vervallen. Nu op 11 januari 2019 de cusumstand van 12 was bereikt, was de RDW bevoegd om bij het besluit van 21 februari 2019 over te gaan tot intrekking van de APK-erkenning.
5.1. Verder acht de RDW het onbegrijpelijk dat de rechtbank concludeert dat niet is weersproken dat er zich ten aanzien van [appellant sub 2] niet eerder situaties hebben voorgedaan die aanleiding hebben gegeven tot sanctieoplegging, nu nota bene uit de uitspraak zelf blijkt dat een dergelijke situatie zich wel heeft voorgedaan binnen de door de RDW gestelde verjaringstermijn van 30 maanden. Indien geen sprake was geweest van een eerdere situatie die aanleiding heeft gegeven tot sanctieoplegging, had deze overtreding volgens het toezichtbeleid ook niet kunnen leiden tot een intrekking voor de duur van twaalf weken maar tot een intrekking van zes weken.
5.2. Daarnaast is de rechtbank ondanks het ontbreken van een onderbouwing van de zijde van [appellant sub 2] meegegaan in de stelling van [appellant sub 2] dat hij voor zijn bedrijfsvoering uitsluitend is aangewezen op het doen van APK-keuringen, zodat hij zijn enige broodwinning verliest als zijn erkenning voor de duur van twaalf weken wordt ingetrokken en faillissement in dat geval dreigt. Volgens de RDW kan geen sanctiebesluit meer worden genomen indien financiële gevolgen, zonder dat deze expliciet, individueel en uitzonderlijk zijn, altijd als bijzonder moeten gelden. De uitspraak van de rechtbank maakt het toezicht voor de RDW in die zin daarom onuitvoerbaar. De RDW meent wel dat voor de afweging van de belangen ter bepaling van de sanctiezwaarte van belang is dat er sprake is geweest van een onjuiste uitlating/toezegging, er geen andere bijzondere feiten en omstandigheden zijn en de verkeersveiligheid direct wordt geraakt nu keuringseisen onjuist zijn toegepast. De RDW ziet dan ook aanleiding de opgelegde sanctie te matigen, maar geen aanleiding om in zijn geheel af te zien van sanctieoplegging.
6. Ingevolge artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaart en het bij haar bestreden besluit vernietigt, bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
6.1. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Bij die beoordeling worden de aard en de ernst van het gebrek betrokken. Niet is vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is.
6.2. Bij de toepassing van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 komt de RDW beoordelingsruimte toe. In dit geval diende de RDW bij de beoordeling een afweging van belangen te maken, waarbij de schending van het vertrouwensbeginsel, de door [appellant sub 2] gestelde omstandigheden en het belang van de verkeersveiligheid dienden te worden betrokken. De rechtbank heeft niet uiteengezet waarom zij, in weerwil van de beoordelingsruimte die aan de RDW toekomt, ervan overtuigd is dat de uitkomst van het geschil, in het geval de RDW opnieuw een besluit op bezwaar zou nemen, geen andere zou zijn dan die waarin zij zelf voorziet. Uit de uitspraak valt af te leiden dat de rechtbank niet heeft beoordeeld of de erkenning in dit geval voor kortere duur kan worden ingetrokken. Gelet daarop heeft de rechtbank ten onrechte gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
Het betoog van de RDW slaagt.
Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
7. [appellant sub 2] betoogt dat het uitgangspunt blijft dat de RDW het strafpuntensysteem onjuist heeft toegepast en de sanctie niet opgelegd had mogen worden. Het bereiken van de cusumstand en de toegekende strafpunten werden pas duidelijk en inzichtelijk op een moment dat [appellant sub 2] geen bezwaar meer kon aantekenen tegen de steekproefcontrolerapporten. Toen [appellant sub 2] bekend werd met de verwerking van de fouten in de cusumstand, heeft hij direct contact opgenomen met de RDW en daarmee zo snel mogelijk en tijdig bezwaar gemaakt. Toen pas bleek dat er voor één misser, het verkeerd inschatten van de juiste loadindex voor de achterbanden, ten onrechte twee strafpunten aan hem zijn toegekend. [appellant sub 2] heeft de massa van het voertuig verkeerd ingeschat. Hij is uitgegaan van een onjuiste loadindex. Dit is een beoordelingsfout die maar één keer geteld had mogen worden. De manier waarop de fout is gewogen door de RDW is onjuist. Dat wordt ook ondersteund door de verklaring van de deskundige binnen de RDW, [toezichthouder]. De RDW erkent ook dat [toezichthouder] dit verklaard heeft. De RDW onderbouwt niet waarom hij het oneens is met [toezichthouder]. Het aantal cusumstrafpunten behoorde niet op 12 uit te komen, maar op 11.
7.1. [appellant sub 2] betoogt verder dat het voor de RDW mogelijk is - met inachtneming van de belangen die er in deze kwestie spelen - om aan de schending van het vertrouwensbeginsel de conclusie te verbinden dat hij geen sanctie oplegt. Extra gewicht zou er moeten worden toegekend aan het feit dat er teveel cusumstrafpunten zijn toegekend, [appellant sub 2] dus eigenlijk de cusumstand van 12 punten niet overschrijdt, dat dit ook wordt onderschreven door de betrokken toezichthouder van de RDW, dat de RDW zelf niet kan onderbouwen waarom dit anders zou liggen, dat hij verder in de 30 maanden voorafgaand aan het opleggen van de sanctie een vlekkeloze staat van dienst heeft en dat het genomen besluit desastreuze gevolgen heeft voor de toekomst van zijn bedrijf.
7.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1516, voert [appellant sub 2] aan dat de RDW niet heeft gesteld, noch is gebleken dat hij heeft onderzocht in hoeverre zijn situatie verschilt ten opzichte van andere keurmeesters die niet volledig afhankelijk zijn van APK-keuringen. [appellant sub 2] is volledig afhankelijk van APK-keuringen en kan de financiële nadelige gevolgen door het wegvallen van de keuringsbevoegdheid niet opvangen. Het betekent dat hij zijn onderneming waarschijnlijk voorgoed moet sluiten. De RDW had dat in zijn oordeelsvorming moeten betrekken. Ook verzuimt de RDW om de goede reputatie van [appellant sub 2] mee te nemen in zijn beoordeling of een sanctie wel of niet is gerechtvaardigd. De RDW kan zich niet achter zijn toezichtbeleid verschuilen en dient ook de periode die buiten de termijn van 30 maanden valt te betrekken in zijn besluit tot het opleggen van een sanctie. Dat is niet gebeurd, aldus [appellant sub 2].
Resultaat steekproefherkeuring
8. Het besluit tot intrekking van de erkenning is onder meer gebaseerd op het resultaat van de steekproefherkeuring van 20 november 2018 op het voertuig met kenteken […]. Deze steekproefherkeuring heeft geresulteerd in de weigering tot afgifte van een keuringsbewijs. Tegen de weigering tot afgifte van een keuringsbewijs staat op grond van artikel 90, eerste lid, van de Wvw 1994 bezwaar of administratief beroep bij de Dienst Wegverkeer open, waarbij de in de herkeuring geconstateerde gebreken, de kwalificatie daarvan en de toegekende strafpunten aan de orde kunnen worden gesteld. [appellant sub 2] heeft hiervan geen gebruik gemaakt. De omstandigheid dat een besluit in rechte onaantastbaar is geworden, brengt echter niet met zich dat de feiten en omstandigheden die aan dit besluit ten grondslag liggen, in rechte zijn komen vast te staan. De Afdeling verwijst in dit verband naar de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, onder 6.3. De door de RDW genoemde uitspraak van 2 mei 2000, in zaak nr. 199901705/1 (AB 2000, 267) is in zoverre achterhaald. Dat [appellant sub 2] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de weigering tot afgifte van een keuringsbewijs, brengt dus niet met zich dat de bij de herkeuring geconstateerde gebreken, de kwalificatie daarvan en de toegekende strafpunten, die mede ten grondslag liggen aan de intrekking van de erkenning, in rechte zijn komen vast te staan. [appellant sub 2] heeft ter zitting gesteld dat hij het steekproefcontrolerapport heeft ondertekend en heeft afgezien van het maken van bezwaar tegen de weigering tot afgifte van het keuringsbewijs, omdat hij het eens was met de constatering van de steekproefcontroleur dat hij de massa van het voertuig verkeerd had ingeschat en daardoor was uitgegaan van een onjuiste loadindex van de banden. De Afdeling kan [appellant sub 2] volgen in zijn betoog dat het voor hem op het moment van ondertekening van het steekproefcontrolerapport niet duidelijk kon zijn dat de geconstateerde gebreken aan de banden twee cusumstrafpunten zouden opleveren, omdat de cusumstrafpunten niet zijn vermeld op het steekproefcontrolerapport en zelfs de steekproefcontroleur [toezichthouder] meende dat daarvoor één cusumstrafpunt zou worden toegekend. Anders dan de RDW heeft gesteld zijn dus de cusumstrafpunten niet komen vast te staan en staan deze in deze procedure ter beoordeling.
Cusumstrafpunten
9. De RDW heeft er in de zienswijze terecht op gewezen dat in artikel 50, eerste lid, aanhef en onder c, van Bijlage VIII bij de Regeling voertuigen, is bepaald dat de loadindex van elke band op die as niet lager mag zijn dan de onder b gevonden loadindex. De RDW heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat banden op dezelfde as afzonderlijk moeten worden beoordeeld wat betreft de loadindex. Nu in dit geval ten aanzien van twee achterbanden is vastgesteld dat de loadindex lager is dan de gevonden loadindex en het hier gaat om missers met gradatie 2, zijn, gelet op artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Cusumsysteem Erkenninghouder APK 2017, terecht tweemaal 1,0 cusumstrafpunten toegekend. Blijkens het verhandelde ter zitting was [appellant sub 2] niet op de hoogte van de gevolgen van de verrekening van deze cusumstrafpunten voor de cusumstand, maar zou hij bij raadpleging van het digitale systeem van de RDW hebben kunnen zien wat de hoogte van de cusumstand na deze steekproefherkeuring was.
Grondslag voor de intrekking
10. De RDW heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het resultaat van de steekproefherkeuring op 11 januari 2019 ertoe heeft geleid dat de cusumstand van 12 werd bereikt. Daarmee heeft een overtreding van artikel 37 van Pro de Regeling plaatsgevonden waarvoor de RDW op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 een sanctie mocht opleggen. Dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, waaronder de schending van het vertrouwensbeginsel, kan, zoals de RDW terecht heeft gesteld, er niet toe leiden dat de feitelijke grondslag van de intrekking komt te vervallen.
Conclusie
11. Tussen partijen is niet meer in geschil dat, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, de oplegging van de sanctie voor de duur van twaalf weken onevenredig was. Gezien hetgeen is overwogen onder 6.2 heeft de rechtbank ten onrechte niet beoordeeld of de erkenning voor kortere duur kon worden ingetrokken. De door [appellant sub 2] gestelde omstandigheden vormen onvoldoende grond voor het oordeel dat de RDW daarin aanleiding zou moeten zien om in het geheel geen sanctie op te leggen.
12. Het hoger beroep van de RDW is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 21 februari 2019 heeft herroepen.
Definitieve geschilbeslechting
13. De Afdeling ziet, in aanmerking genomen dat artikel 8:41a van de Awb haar opdraagt het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten, aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat de RDW geen nieuw besluit op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar hoeft te nemen. In het kader van de definitieve beslechting van het geschil, overweegt de Afdeling het volgende.
14. In de zienswijze heeft de RDW overwogen dat er bij de sanctieoplegging rekening dient te worden gehouden met de omstandigheid dat de schending van het vertrouwensbeginsel het gevolg is geweest van een onjuiste uitlating van [toezichthouder] en dat er geen onjuiste toepassing is gegeven aan het cusumsysteem tijdens de steekproefherkeuring op 20 november 2018. Met [appellant sub 2] is de RDW het eens dat er in dit geval naast de schending van het vertrouwensbeginsel ook andere bijzondere omstandigheden zijn waarmee rekening dient te worden gehouden in de belangenafweging. De eenmanszaak van [appellant sub 2] is volledig gebaseerd op het verrichten van APK-keuringen. Er vinden geen andere werkzaamheden plaats binnen de eenmanszaak, zodat aannemelijk is dat de totale omzet van zijn bedrijf kan worden toegerekend aan de APK-keuringen. Verder dient ook de algehele staat van dienst te worden betrokken in de belangenafweging. De RDW volgt [appellant sub 2] niet in zijn betoog dat een intrekking van de erkenning het einde van de eenmanszaak zal betekenen. Daarbij heeft de RDW van belang geacht dat [appellant sub 2] erkenninghouder is sinds 1999, zodat kan en mag worden verwacht dat hij een financiële buffer heeft om een intrekking van de erkenning op te kunnen vangen. Niet is gebleken dat [appellant sub 2] die financiële ruimte niet heeft. Gelet op de ernst van de overschrijding van cusumstand 12, is volgens de RDW wel aanleiding voor toepassing van een sanctie omdat [appellant sub 2] tekort is geschoten in het zorgvuldig uitvoeren van de APK-keuringen. De RDW acht, gelet op de omstandigheden in dit geval, een sanctie van zes weken passend en evenredig. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat de RDW zich, gelet ook op het belang van de verkeersveiligheid, niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De Afdeling ziet daarom aanleiding om de duur van de intrekking van de erkenning van [appellant sub 2] voor het uitvoeren van APK-keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg vast te stellen op zes weken.
15. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 21 februari 2019 te herroepen, voor zover het de intrekking van de erkenning van [appellant sub 2] voor het uitvoeren van APK-keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor de duur van twaalf weken betreft, en de duur van de intrekking vast te stellen op zes weken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit.
16. De RDW hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. verklaart het hoger beroep van de directie van de Dienst Wegverkeer gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2], h.o.d.n. [bedrijf] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van rechtbank OostBrabant van 14 april 2020 in zaak nr. 19/1302, voor zover de rechtbank het besluit van 21 februari 2019, kenmerk PT2019/0332, heeft herroepen;
IV. herroept het besluit van 21 februari 2019, voor zover het de duur van de intrekking van de erkenning van [appellant sub 2], h.o.d.n. [bedrijf] voor het uitvoeren van APK-keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor twaalf weken betreft;
V. bepaalt dat de duur van de intrekking van de erkenning van [appellant sub 2], h.o.d.n. [bedrijf] wordt vastgesteld op zes weken;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
97