Uitspraak
202003348/1/A2.
Datum uitspraak: 8 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Platform Keelbos, gevestigd te Nuth,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 april 2020 in zaak nr. 19/1440 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldambt.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college een parkeerterrein bij het Emergobos en een parkeerterrein bij het Midwolderbos afgesloten (hierna: het verkeersbesluit).
Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 28 april 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
Het college en Staatsbosbeheer hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door L. Mellema en P.H. Smid, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. A.J. Durville, gehoord.
Overwegingen
Inleiding en geschil
1. Het college heeft het parkeerterrein bij het Midwolderbos, gelegen aan de Hora Siccamaweg te Midwolda, gemeente Oldambt, afgesloten omdat het niet langer nodig is daar te parkeren. De aan de Hora Siccamaweg gelegen Midwolderplas heeft namelijk zijn recreatieve functie verloren aan het Oldambtmeer. De ondergrond van dit parkeerterrein is in eigendom van Stichting Het Groninger Landschap. Deze stichting heeft niet deel willen nemen aan deze procedure.
Het parkeerterrein bij het Emergobos, gelegen tussen de D.H. Vinkersweg, de Ceresweg en de Emergoweg te Westerlee, gemeente Oldambt, is afgesloten omdat het volgens Staatsbosbeheer overlast veroorzaakt, onder andere door illegale vuilstort. De ondergrond van dit parkeerterrein is in eigendom van Staatsbosbeheer.
2. De Stichting heeft bezwaar tegen het afsluiten van deze parkeerterreinen, omdat deze volgens haar met het daar rondom gelegen bos deel uitmaken van een zogenaamde homo-ontmoetingsplaats (hierna: hop).
3. In geschil is of de Stichting belanghebbende is bij het verkeersbesluit in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat het college de Stichting terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Volgens de rechtbank heeft de sluiting van de parkeerterreinen voor alle gebruikers van het Midwolderbos en Emergobos gevolgen doordat het bos niet meer vanaf het desbetreffende parkeerterrein is te bereiken. De bosgebieden zelf kunnen echter nog steeds worden bezocht, zodat de sluiting van de parkeerterreinen niet tot gevolg heeft dat het bos niet meer als hop kan worden gebruikt. De Stichting heeft daarom geen bijzonder, individueel belang bij het verkeersbesluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers. Het verschil met de door de Stichting genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA2209, waarbij de Stichting is aangemerkt als belanghebbende bij de sloop van een parkeerplaats langs de A 79, is dat die parkeerplaats zélf als homorecreatiegebied functioneerde, aldus de rechtbank.
Gronden en beoordeling van het hoger beroep
5. De Stichting betoogt dat zij wel belanghebbende is bij het verkeersbesluit. Door het verkeersbesluit worden de belangen van bezoekers van parkeerplaatsen zonder voorzieningen en/of de belangen van de bezoekers van hop’s rechtstreeks geschonden. Uit haar statuten blijkt dat de Stichting deze belangen behartigt. Het belang van de bezoekers van een hop onderscheidt zich van de belangen van andere gebruikers van een parkeerplaats, omdat hop-bezoekers op een parkeerplaats parkeren vanwege de aanwezigheid van een hop, waar zij zo ongezien mogelijk in en uit hun auto kunnen stappen. Het bos direct grenzend aan de gesloten parkeerterreinen bij het Emergobos en Midwolderbos was feitelijk in medegebruik als hop. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn er niet meerdere parkeerplaatsen bij het Emergobos en Midwolderbos voor hop-bezoekers. Na de sluiting van het hoofdparkeerterrein bij het Emergobos, zijn er slechts drie individuele parkeerplekken over die door gebruik zijn ontstaan langs de toegangsweg tot het gesloten parkeerterrein. Deze drie individuele plekken worden meestal in beslag genomen door vissers en hondenuitlaters. Bij het Midwolderbos zijn als gevolg van het verkeersbesluit feitelijk alle 100 parkeerplekken weggehaald, zonder dat er voldoende parkeerplekken voor in de plaats zijn gekomen binnen een acceptabele afstand. Door het sluiten van de parkeerterreinen is het onmogelijk geworden om als hop-bezoeker ongezien te parkeren bij het Emergobos en het Midwolderbos. Hop-bezoekers worden door het verkeersbesluit dus direct en onevenredig in hun belangen geraakt, aldus de Stichting.
Haar belanghebbendheid bij besluiten als deze wordt volgens de Stichting bevestigd in verschillende rechterlijke uitspraken en soortgelijke besluiten van andere bestuursorganen. In dit verband is van belang dat de overweging van de rechtbank dat de parkeerplaats langs de A 79 zelf als homorecreatiegebied fungeerde feitelijk onjuist is, aangezien de bosschage langs die parkeerplaats als hop fungeerde, aldus de Stichting.
Wettelijk kader
5.1. Artikel 1:2 van Pro de Awb luidt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. […].
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:1 van Pro de Awb, kan een belanghebbende bezwaar maken tegen een besluit.
Artikel 20 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een verkeersbesluit tot plaatsing of verwijdering van verkeerstekens en onderborden of tot het treffen van maatregelen op of aan de weg ter regeling van het verkeer beroep instellen bij de rechtbank."
Toetsingskader
5.2. Met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende is een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor eenieder. Bij verkeersbesluiten dient dan ook van geval tot geval te worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Een persoon is slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit indien hij of zij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.
5.3. Voor de beantwoording van de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
Beoordeling
5.4. De belangen die de Stichting zich blijkens artikel 3 van Pro haar statuten ten doel stelt te behartigen, zijn de volgende:
"1-2. […].
3. De stichting heeft ten doel om te streven naar het open houden van openbare verzorgingsplaatsen, parkeerplaatsen en andere plaatsen zonder voorzieningen en behartigt de belangen van al de bezoekers daarvan.
4-8. […].
9. De stichting heeft ten doel om te streven naar het open houden van homo-ontmoetingsplaatsen, en behartigt de belangen van al de bezoekers van deze plaatsen.
10-11. […].
12. Al de hierboven opgesomde doelstellingen van de stichting zijn: opgesomd in willekeurige volgorde van belang, opgesteld in de meest ruimte zin van het woord én hebben betrekking op lokaal, provinciaal, nationaal alsmede internationaal niveau."
5.5. De Afdeling heeft eerder uitspraken gedaan in zaken waarbij de Stichting appellante was. In de door de rechtbank genoemde uitspraak van 4 april 2007, over de afwijzing van een verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen de sloop van een parkeerterrein, is de Stichting zonder meer als belanghebbende aangemerkt. In de uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:393, over een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een erfafscheiding op een perceel waardoor de toegang tot een homo-ontmoetingsplaats (hierna ook: hop) wordt afgesloten, is uitdrukkelijk de belanghebbendheid van de Stichting beoordeeld. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat het in het negende lid van de statuten weergegeven doel "voldoende onderscheidend is om te kunnen oordelen dat het belang van de Stichting rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Het feit dat het begrip ‘homo-ontmoetingsplaats’ in de statuten van de Stichting niet objectief is begrensd doet daar niet aan af, omdat in het gangbare spraakgebruik voldoende duidelijk is wat daaronder wordt verstaan. De Afdeling is van oordeel dat het in artikel 3, negende lid, van de statuten van de Stichting weergegeven doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Voorts behoren belangen betrokken bij de verlening van de omgevingsvergunning voor het plaatsen van het hekwerk tot de belangen die de Stichting blijkens artikel 3, negende lid, van haar statutaire doelstelling behartigt. Het noordelijke gedeelte van het bosperceel wordt, naar niet in geschil is, feitelijk gebruikt als homo-ontmoetingsplaats. Met het plaatsen van het hekwerk wordt de toegang tot het bosperceel vanaf de zuidzijde afgesloten, terwijl dit perceel voorheen vanaf die zijde toegankelijk was." In die uitspraak heeft de Afdeling verder overwogen dat de feitelijke werkzaamheden van de Stichting onder meer bestaan uit het onderhouden van contacten met bestuurders, volksvertegenwoordigers en andere belangenverenigingen over onder meer het openhouden van hop’s, de overlast bij hop’s, de homo-emancipatie in relatie tot hop’s en het bijhouden van een website, waarop onder meer de hop’s in Nederland zijn opgenomen.
De Afdeling is in de uitspraak van 15 april 2017 tot het oordeel gekomen dat gelet op de statutaire doelstelling van de Stichting in samenhang met de omstandigheid dat zij feitelijke werkzaamheden verricht met betrekking tot die doelstelling, het belang van de Stichting rechtstreeks bij de omgevingsvergunning is betrokken.
5.6. Hoewel het in deze zaak niet gaat om een omgevingsvergunning maar om een verkeersbesluit, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel over de belanghebbendheid van de Stichting te komen dan in de uitspraak van 15 februari 2017. Het belang vermeld in artikel 3, derde lid, van de statuten - het behartigen van de belangen van alle bezoekers van een openbare parkeerplaats - is gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader op zichzelf niet voldoende onderscheidend om als belanghebbende bij een verkeersbesluit te worden aangemerkt. Uit de stukken en het ter zitting verhandelde blijkt echter dat het de Stichting daar in deze zaak ook niet om is te doen, maar dat zij zich specifiek inzet voor de belangen van de hop-bezoekers die gebruikmaken van de desbetreffende parkeerterreinen. De belangen van die bezoekers behoren tot de collectieve belangen die de Stichting blijkens artikel 3, negende lid, van de statuten behartigt. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen reden om voor het aannemen van belanghebbendheid een strikt onderscheid te maken tussen het afsluiten van een feitelijk als hop gebruikt (natuur)terrein en het afsluiten van een daaraan grenzend parkeerterrein dat als toegang tot het (natuur)terrein dient. De Stichting heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat het aanwezig zijn van een parkeerterrein een voorwaarde is om gebruik te kunnen maken van een hop, hop-bezoekers elkaar ook op de parkeerterreinen ontmoeten en bijvoorbeeld op koude dagen daar in de auto’s samenkomen. De Afdeling ziet geen reden aan de juistheid van deze verklaring te twijfelen. Ook uit door de Stichting overgelegde krantenartikelen en meldingen van overlast blijkt dat de desbetreffende parkeerterreinen daadwerkelijk werden gebruikt door hop-bezoekers.
Aangezien de Stichting zich inzet voor het openhouden van openbare parkeerplaatsen voor hop-bezoekers en de desbetreffende parkeerterreinen feitelijk werden gebruikt door hop-bezoekers, is het belang van de Stichting rechtstreeks bij het verkeersbesluit betrokken.
Het betoog slaagt.
Eindoordeel
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 maart 2019 gegrond verklaren. Het besluit van 25 maart 2019 dient te worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen, waarbij het de Stichting als belanghebbende bij het verkeersbesluit aanmerkt en inhoudelijk ingaat op de bezwaren die de Stichting tegen dat besluit heeft.
7. Het college moet de proceskosten vergoeden, bestaande uit een forfaitair bedrag voor de reis- en verletkosten van [gemachtigde A] voor het bijwonen van de zitting in beroep en hoger beroep. Omdat deze zaak zowel in beroep als hoger beroep gelijktijdig is behandeld met een zaak tussen de Stichting en het college van burgemeester en wethouders van Coevorden (bij de rechtbank bekend onder nr. 19/191 en bij de Afdeling onder nr. 202003351/1/A2), en de Stichting bij uitspraak van heden ook in die zaak in het gelijk wordt gesteld, acht de Afdeling het redelijk beide colleges ieder voor de helft te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 28 april 2020 in zaak nr. 19/1440;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldambt van 25 maart 2019, kenmerk 19.0007451;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldambt tot vergoeding van bij Stichting Platform Keelbos in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 171,65;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oldambt aan Stichting Platform Keelbos het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 877,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
611