Uitspraak
202004038/1/R3.
Datum uitspraak: 1 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Westeremden, gemeente Eemsdelta (hierna tezamen en in enkelhoud: [appellant sub 1]),
2. het college van burgemeester en wethouders van Loppersum, thans: Eemsdelta,
3. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Westeremden, gemeente Eemsdelta (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 22 juli 2020 in zaak nr. 19/2273 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
en het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Westeremden.
Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juni 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar, het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant sub 1], het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2021, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. G.J. Hingstman, rechtsbijstandverlener te Assen, het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Pronk, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. R. van der Horn, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts is M. van der Heide, werkzaam bij MVDH Cultuur- en Architectuurhistorie, van de zijde van [appellant sub 2] als deskundige via een videoverbinding gehoord en is ir. K. Holstein, werkzaam bij Holstein restauratie architectuur, van de zijde van het college als deskundige gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Westeremden en het kadastrale perceel 1477 (hierna: het perceel). Dit perceel is gelegen achter de woning van [appellant sub 1] en de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3]. Op 18 juli 2018 heeft [appellant sub 1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bijgebouw met een oppervlakte van 80 m² op het perceel. Het college heeft bij besluit van 17 oktober 2018 de omgevingsvergunning verleend.
2. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] te Westeremden. Hij is het onder meer niet eens met de ligging en de omvang van het bijgebouw en vindt in dat verband dat het college nadere eisen had moeten stellen op grond van artikel 7.3 van de planregels bij het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum". Gelet hierop heeft [appellant sub 2] tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Het college heeft bij besluit van 6 mei 2019 zijn bezwaar ongegrond verklaard. [appellant sub 2] kan zich hiermee niet verenigen en heeft daarom beroep ingesteld tegen dit besluit.
3. In de uitspraak van 22 juni 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om nadere eisen te stellen aan de plaats en afmetingen van het bijgebouw op het perceel. De rechtbank heeft het besluit van 6 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. [appellant sub 1], het college en [appellant sub 2] kunnen zich hiermee niet verenigen en hebben daarom hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
4. De relevante wettelijke bepalingen en planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De hoger beroepen
Redelijke eisen van welstand
5. [appellant sub 2] betoogt dat overweging 2.2 van de rechtbankuitspraak innerlijk tegenstrijdig is met overweging 2.3.2 van deze uitspraak. De rechtbank heeft in overweging 2.2 geoordeeld dat [appellant sub 2] niet in zijn stelling wordt gevolgd dat het college geen deugdelijke afweging heeft gemaakt met betrekking tot de vraag of het bijgebouw kan worden toegestaan in het beschermd dorpsgezicht van Westeremden. De rechtbank heeft daarentegen in overweging 2.3.2 geoordeeld dat het college geen deugdelijke afweging heeft gemaakt met betrekking tot de vraag of het bijgebouw in het beschermd dorpsgezicht van Westeremden kan worden toegestaan. Overwegingen 2.2 en 2.3.2 van de rechtbankuitspraak zien volgens [appellant sub 2] niet op twee afzonderlijk te toetsen onderdelen.
5.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank in overweging 2.2 heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] niet in zijn stelling wordt gevolgd dat het ten onrechte geen deugdelijke afweging heeft gemaakt met betrekking tot de vraag of het bijgebouw kan worden toegestaan in het beschermd dorpsgezicht van Westeremden. Het oordeel van de rechtbank is onder meer gebaseerd op het advies van de welstandscommissie van Stichting Libau welstands- en monumentenzorg Groningen (hierna: Stichting Libau) van 10 oktober 2018. Uit dit advies volgt dat het perceel waarop het bijgebouw zal worden gerealiseerd binnen het welstandsgebied "2. Historische kernen en beschermd dorpsgezicht" van de Welstandsnota 2014 van de gemeente Loppersum (thans: Eemsdelta) (hierna: de Welstandsnota) is gelegen. Gelet hierop slaat de zinsnede "beschermd dorpsgezicht van Westeremden" in overweging 2.2 van de rechtbankuitspraak op het hiervoor genoemde welstandsgebied van de Welstandsnota. Dit betekent dat overweging 2.2 van de aangevallen uitspraak op de in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) neergelegde voorwaarde ziet dat het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft niet in strijd met redelijke eisen van welstand mag zijn.
In overweging 2.3.2 van de aangevallen uitspraak toetst de rechtbank aan de doelstellingen van artikel 7.1 van de planregels bij het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum". Dit betekent dat overweging 2.3.2 van de aangevallen uitspraak op de in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo neergelegde voorwaarde ziet dat de activiteit niet in strijd met het bestemmingsplan mag zijn.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat overweging 2.2 van de rechtbankuitspraak innerlijk tegenstrijdig is met overweging 2.3.2 van deze uitspraak.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Volgens hem voldoet het bouwplan niet aan de welstandscriteria onder het kopje "plaatsing" die in het advies van de welstandscommissie van Stichting Libau van 10 oktober 2018 worden beschreven. Hij wijst in dat verband op het door MVDH Cultuur- en Architectuurhistorie opgestelde advies "[locatie 2], Westeremden. Cultuurhistorische verkenning Dorpsrand zuid" van juli 2019 (hierna: het MVDH-advies).
Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet is ingegaan op de cultuurhistorische waarden van het beschermd dorpsgezicht en de aanvaardbaarheid van het bijgebouw. Het college heeft het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 15 april 2019 niet hierbij kunnen betrekken, omdat hieruit niet duidelijk wordt of en hoe de situatie ter plaatse is bekeken en is beoordeeld in het licht van het beschermd dorpsgezicht van Westeremden. Het college heeft ook niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het advies van de welstandscommissie van Stichting Libau van 10 oktober 2018, aangezien daarin niet wordt getoetst aan de cultuurhistorische waarden van het beschermd dorpsgezicht. Bovendien wijst [appellant sub 2] op de uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:113, waaruit volgt dat bij een stedenbouwkundige beoordeling waarvan in dit geval sprake is geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend aan een welstandsadvies. [appellant sub 2] wijst er verder op dat bij de op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988 verleende vergunning voor onder meer het bouwen van het bijgebouw op het perceel van 17 december 2018 (hierna: de monumentenvergunning) geen toets aan de cultuurhistorische waarden van het beschermd dorpsgezicht is verricht.
6.1. De Welstandsnota 2014 is van toepassing op de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwplan aan redelijke eisen van welstand.
6.2. In de Welstandsnota 2014 wordt een onderscheid gemaakt tussen kleine en grote bouwplannen. Volgens pagina 7 van deze nota worden onder meer bijbehorende bouwwerken zoals een aanbouw, bijgebouw of overkapping op het achtererfgebied als kleine bouwplannen aangemerkt. Het achtererfgebied wordt omschreven als achtererven en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijerven. Volgens de afbeelding op pagina 7 van deze nota wordt het openbaar gebied gevormd door groen, water en wegen.
Naar het oordeel van de Afdeling is het bouwplan te kwalificeren als een klein bouwplan. In dit geval gaat het namelijk om het bouwen van een bijgebouw op een perceel dat in het achtererfgebied is gelegen. Het perceel grenst immers niet aan een openbaar toegankelijk gebied zoals is omschreven in de Welstandsnota 2014.
6.3. Volgens de kaart op pagina 13 van deze nota is het perceel waarop het bijgebouw wordt gerealiseerd in het welstandsgebied "2. Historische kernen en beschermd dorpsgezicht" gelegen. Het bouwplan is daarom getoetst aan de welstandscriteria die op de pagina’s 18 tot en met 21 van de Welstandsnota 2014 zijn opgenomen. Pagina 21 bevat een opsomming van de welstandscriteria en onder het kopje "plaatsing" zijn de volgende criteria opgenomen:
"- de bestaande oriëntatie van het hoofdgebouw wordt gehandhaafd.
- in het beschermd dorpsgezicht wordt de historische gevellijn gehandhaafd, dan wel hersteld.
- in de historische kern vindt een eventuele afwijking van de bestaande gevellijn plaats binnen de variatiebreedte van de aangrenzende voorgevelrooilijnen.
- bij vervanging of uitbreiding wordt de ruimte tussen de gebouwen gerespecteerd, zodat het bestaande bebouwingsbeeld gehandhaafd blijft.
- de bestaande hoofd- en nokrichting, haaks op, evenwijdig aan of enigszins verdraaid langs de weg, wordt bij uitbreiding of vernieuwing gehandhaafd."
6.4. De welstandscommissie van Stichting Libau heeft het bouwplan getoetst aan de criteria voor het gebied "2. Historische kernen en beschermd dorpsgezicht" en heeft op 10 oktober 2018 positief geadviseerd. Dit advies heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd.
6.5. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
6.6. In wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Uit het welstandsadvies van de welstandscommissie van Stichting Libau van 10 oktober 2018 kan - anders dan [appellant sub 2] heeft betoogd - worden afgeleid dat het bouwplan is beoordeeld aan de hand van de criteria onder het kopje "plaatsing" op pagina 21 van de Welstandsnota 2014. Hoewel MVDH Cultuur- en Architectuurhistorie een andere waardering van het bouwplan dan de welstandscommissie van Stichting Libau geeft, leidt dat op zichzelf niet tot het oordeel dat het welstandsadvies van 10 oktober 2018 niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag mag worden gelegd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in de Welstandsnota 2014 neergelegde criteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan.
Voor zover [appellant sub 2] stelt dat het college ten onrechte de cultuurhistorische waarden niet heeft bekeken, overweegt de Afdeling dat in de opsomming op pagina 21 van de Welstandsnota 2014 geen criteria zijn opgenomen die nopen tot een toetsing aan de cultuurhistorische waarden van het gebied.
6.7. Concluderend heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich onder verwijzing naar het advies van de welstandscommissie van Stichting Libau van 10 oktober 2018 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Het betoog faalt.
Het stellen van nadere eisen
7. Ter plaatse van het perceel geldt onder meer het bestemmingsplan "Woondorpen". Aan het perceel is de bestemming "Woongebied" en een bouwvlak toegekend. In artikel 32.1 van de planregels is bepaald dat op het plangebied van dit bestemmingsplan het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum" van toepassing blijft. Volgens de verbeelding bij dit plan is aan het perceel onder meer de bestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" toegekend. In artikel 7.1, aanhef en onder e, van de planregels is bepaald dat de voor "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" aangewezen gronden mede zijn bestemd voor het behoud en zo mogelijk herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht, zoals dat is beschreven in bijlage 5 bij de planregels. Bijlage 5 bij de planregels betreft het door de Rijksdienst voor de Monumentenzorg opgestelde document "Beschermde stads- en dorpsgezichten ingevolge artikel 20 van Pro de Monumentenwet" van maart 1988. Onder het kopje "Huidig ruimtelijk karakter en te beschermen waarden" (p. 4) staat:
"Langs de Dorpsweg en de Kosterijweg overheerst een dicht en rechthoekig bebouwingspatroon; aan de Oude Boor en de Melkvaaller is dit meer wisselend en open. De zuidoost- en westzijde van de dorpswierde worden gekenmerkt door grotere open gebieden. Deze vallen deels samen met de afgegraven, onbebouwde wierdesegmenten. Door de steile wierdetaluds is hier sprake van aanzienlijke hoogteverschillen, die in de eerste decennia van deze eeuw als karakteristieke ruimtelijk-visuele contrasten zijn toegevoegd. Het meest opmerkelijk en herkenbaar is de situatie ter hoogte van de Dorpsweg (Wierdeweg), ten zuiden van de Nederlands-hervormde kerk. Het ter plaatse beneden maaiveld afgegraven wierdesegment heet - illustratief - het 'Wiergat'.
[…]
De afwisselend kleine en grotere onbebouwde ruimten langs en binnen de eenvoudige wegenstructuur hebben door de kleinschaligheid van de bebouwing een vrij open karakter behouden.
[…] De open ruimten langs de buitenrand van de wierdestructuur worden geaccentueerd door de enkele solitaire boerderijcomplexen aan de wierdevoet, welke door hoogopgaande beplantingen op de perceelsgrenzen worden omgeven.
[…]
De bebouwingskarakteristiek van Westeremden wordt bepaald door de kleinschalige woonbebouwing, de agrarische bebouwing en enkele bijzondere bouwobjecten."
In artikel 7.3 van de planregels is verder bepaald dat het college nadere eisen kan stellen. Deze bepaling luidt als volgt:
"Burgemeester en wethouders kunnen ten behoeve van het behoud en herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden zoals beschreven in de toelichting bij de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht nadere eisen stellen aan:
a. de plaats en afmetingen van bouwwerken;
b. de wijze van afdekking van gebouwen (kapvorm, dakhelling en nokrichting)."
8. De rechtbank heeft in de uitspraak van 22 juni 2020 geoordeeld dat het college onvoldoende is ingegaan op de vraag in hoeverre het bijgebouw bijdraagt aan de doelen van behoud en zo mogelijk herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht van Westeremden. Volgens de rechtbank heeft het college in dat verband onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om nadere eisen te stellen aan de plaats en afmetingen van het bijgebouw. De rechtbank heeft het besluit van 6 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Met dit oordeel van de rechtbank kunnen [appellant sub 1] en het college zich niet verenigen en zij voeren daarbij het volgende aan.
8.1. [appellant sub 1] en het college betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen gebruik hoefde te maken van de bevoegdheid die is toegekend in artikel 7.3 van de planregels bij het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum". Volgens [appellant sub 1] zijn de nadere eisen die op grond van artikel 7.3 van deze planregels kunnen worden gesteld in het bestemmingsplan "Woondorpen" opgenomen. De vaststelling van het bestemmingsplan "Woondorpen" waarin de bestemming "Woongebied" en een bouwvlak aan het perceel is toegekend, is namelijk van een latere datum dan het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum". Het college wijst verder op het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval geen aanleiding bestaat om op grond van artikel 7.3 van de planregels bij het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum" nadere eisen te stellen. Bovendien heeft de rechtbank volgens het college niet onderkend dat [appellant sub 2] het MVDH-advies in de bezwaarfase had moeten overleggen, nu in de beroepsprocedure geen afzonderlijke belangenafweging kan worden gemaakt.
8.2. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om nadere eisen te stellen, als bedoeld in artikel 7.3 van de planregels bij het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum".
8.3. Op het perceel rust onder meer de bestemming "Woongebied" en een bouwvlak uit het bestemmingsplan "Woondorpen" uit 2019. [appellant sub 1] mag van deze bouwrechten in beginsel gebruik maken. Op het perceel rust ook de bestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" uit het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum" uit 2018. Artikel 7.3 van de planregels, dat betrekking heeft op deze bestemming, geeft aan het college de bevoegdheid om nadere eisen te stellen aan de plaats en afmetingen van bouwwerken en de wijze van afdekking van gebouwen (kapvorm, dakhelling en nokrichting). Hierbij heeft het college beslissingsruimte.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd of en in hoeverre het bijgebouw in overeenstemming is met de onder 7 omschreven doelen van behoud en herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht van Westeremden, als bedoeld in artikel 7.1, aanhef en onder e, van de planregels en de daarbij behorende bijlage 5, en of in dat verband nadere eisen dienen te worden gesteld op grond van artikel 7.3 van de planregels. Het college is in de besluiten van 17 oktober 2018 en 6 mei 2019 echter niet ingegaan op de verenigbaarheid van het bouwplan met de in artikel 7.1, aanhef en onder e, van de planregels omschreven doelen.
Voor zover [appellant sub 1] en het college stellen dat in het bestemmingsplan "Woondorpen" uit 2019 de ruimtelijke keuze is gemaakt om de bestemming "Woongebied" en een bouwvlak aan het perceel toe te kennen en dat daarom geen nadere eisen hoeven te worden gesteld, overweegt de Afdeling dat in artikel 32.1 van de planregels is bepaald dat op het plangebied van dit bestemmingsplan het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum" van toepassing blijft. In paragraaf 3.4 van de plantoelichting van het bestemmingsplan "Woondorpen" is hierover vermeld dat het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum" het beschermingsregime voor cultureel erfgoed bevat. Om die reden wordt voor het archeologische, cultuurhistorische en karakteristieke beschermingsregime verwezen naar dit plan en zijn er in het kader van het bestemmingsplan "Woondorpen" geen afzonderlijke regels opgenomen die dezelfde bescherming tot doel hebben, zo staat in de plantoelichting.
Het college wijst er verder op dat een positief welstandsadvies aan het besluit ten grondslag is gelegd, maar daaruit kan niet worden afgeleid of en in hoeverre de welstandscommissie de doelen als genoemd in artikel 7.1, aanhef en onder e, van de planregels van bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum" en de daarbij behorende bijlage 5 heeft betrokken in het advies.
Het college wijst verder weliswaar op de monumentenvergunning die is verleend voor onder meer het bouwen van een bijgebouw op het perceel dat als archeologisch rijksmonument is aangewezen, maar de Afdeling overweegt dat bij de verlening van deze vergunning niet is bekeken wat de gevolgen van het bouwplan zijn voor het beschermde dorpsgezicht als bedoeld in artikel 7.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum". Dit wordt bevestigd in de uitspraak van de Afdeling 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3089, over de verleende monumentenvergunning.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het besluit om geen nadere eisen te stellen onvoldoende heeft gemotiveerd.
De betogen falen.
Het besluit van 24 november 2020
9. Ter uitvoering van de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gegeven opdracht om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, heeft het college bij besluit van 24 november 2020 het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard. Het college verwijst in dat verband naar het rapport "Cultuurhistorisch rapport betreffende de zuidelijke dorpsrand van Westeremden. Gemeente Loppersum, provincie Groningen" van Holstein Restauratie Architectuur van 3 november 2020 (hierna: het Holstein-advies). Dit besluit is, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, mede onderwerp van dit geding.
9.1. Naar aanleiding van het besluit van 24 november 2020 heeft [appellant sub 2] een zienswijze naar voren gebracht. Hij betoogt onder meer dat in strijd met artikel 3:7 van Pro de Awb het MVDH-advies en de onderschrijving daarvan door de monumentencommissie van Stichting Libau bij brief van 24 september 2019 niet in het Holstein-advies zijn betrokken. Volgens [appellant sub 2] heeft het college zich in strijd met artikel 3:9 van Pro de Awb onvoldoende ervan vergewist dat het Holstein-advies zorgvuldig tot stand is gekomen. [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat uit de door MVDH Cultuur- en Architectuurhistorie opgestelde notitie van 11 januari 2021 volgt dat in het Holstein-advies ten onrechte wordt geconcludeerd dat er geen cultuurhistorische waarde wordt aangetast met het bijgebouw.
9.2. Niet is gebleken dat Holstein Restauratie Architectuur bij of krachtens wettelijk voorschrift is belast met het adviseren. Derhalve is Holstein Restauratie Architectuur niet aan te merken als adviseur in de zin van artikel 3:5, eerste lid, van de Awb, zodat de artikelen 3:7 en 3:9 van de Awb in zoverre toepassing missen.
De Afdeling ziet aanleiding ten aanzien van het Holstein-advies te toetsen of het college aan artikel 3:2 van Pro de Awb heeft voldaan. De Afdeling overweegt daartoe, onder verwijzing naar de uitspraken van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9227, en 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:18, dat, zelfs als een adviescommissie niet als adviseur in de zin van artikel 3:5 van Pro de Awb kan worden aangemerkt en derhalve artikel 3:9 van Pro de Awb niet van toepassing is, dit onverlet laat dat artikel 3:2 van Pro de Awb met zich brengt dat het bestuursorgaan zich dient te vergewissen van de zorgvuldigheid van ieder onderzoek waarvan het de resultaten aan een besluit ten grondslag legt. De Afdeling overweegt verder dat de eis van artikel 3:7, eerste lid, van de Awb eveneens voortvloeit uit artikel 3:2 van Pro de Awb.
9.3. In opdracht van [appellant sub 2] is in juli 2019 het MVDH-advies opgesteld. Bij brief van 24 september 2019 heeft de monumentencommissie van Stichting Libau de conclusie uit het MVDH-advies onderschreven dat uit oogpunt van de waarden van het beschermde dorpsgezicht van Westeremden de nieuwbouw op de locatie te zeer ingrijpt op de waardevolle karakteristiek van de heldere dorpsrand en de zichtlijnen ter plaatse.
In opdracht van het college is op 3 november 2020 het Holstein-advies opgesteld. De conclusie is dat de omgevingsvergunning terecht is verleend, omdat geen enkele cultuurhistorische waarde wordt aangetast met het bijgebouw op het perceel.
9.4. De Afdeling ziet aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft voldaan aan artikel 3:2 van Pro de Awb, waardoor het college het Holstein-advies niet aan het besluit van 24 november 2020 ten grondslag heeft kunnen leggen. Daartoe overweegt de Afdeling dat uit de tekeningen- en documentenlijst die op pagina 4 van het Holstein-advies is opgenomen niet blijkt dat de brief van 24 september 2019 van de monumentencommissie van Stichting Libau, waarin de conclusie uit het MVDH-advies wordt onderschreven, is betrokken bij het Holstein-advies. Dit klemt te meer, nu volgens de monumentencommissie van Stichting Libau aanscherping van de planologische randvoorwaarden in lijn met de ruimtelijke kenmerken in dit deel van het beschermde dorpsgezicht van Westeremden is geboden.
Het betoog slaagt.
Onjuiste en/of tegenstrijdige verklaringen
10. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet toekomt aan de beoordeling van de stelling van [appellant sub 2] over gestelde onjuiste en/of tegenstrijdige verklaringen van het college. De rechtbank heeft niet onderkend dat niet alleen tijdens de zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank, maar ook in de bezwaar- en beroepsprocedure door het college onjuiste en tegenstrijdige verklaringen zijn afgelegd over het realiseren van een bijgebouw in het beschermd dorpsgezicht van Westeremden. De rechtbank heeft de overwegingen van de voorzieningenrechter van de rechtbank die op onjuiste en tegenstrijdige verklaringen van het college zijn gebaseerd, aan zijn uitspraak ten grondslag gelegd. De rechtbank kon de stelling dat het college onjuiste en tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd daarom niet onbesproken laten.
10.1. De vraag die in deze procedure ter beantwoording voorligt, is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant sub 2] gegrond is, het besluit van 6 mei 2019 dient te worden vernietigd en het college dient te worden opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Dit betekent dat de stelling van [appellant sub 2] dat het college tijdens de zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank onjuiste en tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd niet aan de orde kan komen.
Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door het college in de bezwaar- en beroepsprocedure onjuiste en tegenstrijdige verklaringen zijn afgelegd over het realiseren van een bijgebouw in het beschermd dorpsgezicht van Westeremden, overweegt de Afdeling dat het college zich in zowel de bezwaar- als beroepsprocedure op het standpunt heeft gesteld dat het beschermd dorpsgezicht van Westeremden niet wordt aangetast met het realiseren van een bijgebouw.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld. In de voorlopige voorzieningenprocedure bij de rechtbank zijn op cruciale momenten onjuiste, tegenstrijdige en onvolledige verklaringen over de advisering van de welstandscommissie van Stichting Libau afgelegd.
11.1. [appellant sub 2] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog over artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De door [appellant sub 2] vermelde gebeurtenissen zien namelijk niet op de besluitvorming van het besluit van 6 mei 2019, maar op de voorlopige voorzieningenprocedure bij de rechtbank. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd derhalve geen grond voor het oordeel dat in dit geval artikel 2:4, eerste lid, van de Awb is geschonden.
Het betoog faalt.
Proceskosten en griffierecht
12. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb), aan de orde zijn. Die omstandigheden zijn gelegen in de onjuiste en tegenstrijdige verklaringen die door het college zijn afgelegd tijdens de zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank.
12.1. Artikel 2, derde lid, van het Bpb stelt de bestuursrechter in staat om in bijzondere gevallen af te wijken van het forfaitaire systeem bij toekenning van een proceskostenveroordeling. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de door [appellant sub 2] aangehaalde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb opleveren.
Het betoog faalt.
13. [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het griffierecht in de voorlopige voorzieningenprocedure van de rechtbank te vergoeden. Als de voorzieningenrechter van de rechtbank door het college niet onjuist was voorgelicht over de advisering van de welstandscommissie van Stichting Libau, was de voorzieningenrechter mogelijk tot een ander oordeel gekomen. In dat geval zou zijn griffierecht zijn vergoed.
13.1. In artikel 8:74, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de uitspraak tevens inhoudt dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart. In artikel 8:82, vijfde lid, van de Awb is bepaald dat de uitspraak van de voorzieningenrechter kan inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed. Gelet op deze bepalingen is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen mogelijkheden heeft gezien te bepalen dat het griffierecht dat in de voorzieningsprocedure was betaald alsnog moest worden vergoed.
Het betoog faalt.
Conclusie
14. De hoger beroepen van [appellant sub 1], het college en [appellant sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Zoals onder 9.4 is overwogen, is het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 november 2020 gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd. Het college dient opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
16. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
17. Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden. Het college hoeft de proceskosten van [appellant sub 1] niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta van 24 november 2020, kenmerk Z-18-24509/D.063008, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta van 24 november 2020, kenmerk Z-18-24509/D.063008;
IV. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.925,30 (zegge: tweeduizend negenhonderdvijfentwintig euro en dertig cent), waarvan € 1.870,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eemsdelta aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld op 26 augustus 2021 door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2021
288-926
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
[…].
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:5
1. In deze afdeling wordt verstaan onder adviseur: een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan.
[…].
Artikel 3:7
1. Het bestuursorgaan waaraan advies wordt uitgebracht, stelt aan de adviseur, al dan niet op verzoek, de gegevens ter beschikking die nodig zijn voor een goede vervulling van diens taak.
2. Artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 3:9
Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Artikel 8:74
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, houdt de uitspraak tevens in dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan.
2. In de overige gevallen kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
Artikel 8:82
[…]
5. De uitspraak kan inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
[…].
Artikel 8:113
[…]
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Besluit proceskosten bestuursrecht
Artikel 2
[…]
3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.
Monumentenwet 1988
Artikel 11
[…]
2. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning:
a. een beschermd archeologisch monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen;
[…].
Planregels bij het bestemmingsplan "Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum"
Artikel 7.1
De voor 'Waarde - Beschermd dorpsgezicht' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud en zo mogelijk herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden - dat met name is gericht op het handhaven van de samenhang tussen bebouwing, wegenpatroon, water en beplanting - van het beschermde dorpsgezicht, zoals dat is beschreven in:
[…]
e. de als Bijlage 5 bij deze regels opgenomen toelichting bij het besluit tot aanwijzing van de kom van Westeremden als beschermd dorpsgezicht dat bestaat uit het centraal gelegen kerkterrein, met aansluitend een kleinschalige gemengde bebouwing langs een eenvoudig stratenpatroon op de noordelijke wierdeflank en grotere open gebieden met enige boerderijen op de grotendeels afgegraven zuidoostelijke en westelijke wierdesector, met de daarbij behorende eenvoudige inrichting van de openbare ruimte en de kenmerken van de bebouwing, alsmede de soms steile taluds en de aanwezige beplanting.
Voor zover er wegen binnen deze bestemming voorkomen, dient het profiel en de verschijningsvorm van de weg inclusief bermen en beplanting te worden gehandhaafd.
In geval van strijdigheid van bepalingen gaan de regels van dit artikel vóór de bepalingen die ingevolge van andere artikelen op de desbetreffende gronden van toepassing zijn.
Artikel 7.3
Burgemeester en wethouders kunnen ten behoeve van het behoud en herstel van de ruimtelijke structuur en de cultuurhistorische waarden zoals beschreven in de toelichting bij de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht nadere eisen stellen aan:
a. de plaats en afmetingen van bouwwerken;
b. de wijze van afdekking van gebouwen (kapvorm, dakhelling en nokrichting).
Planregels bij het bestemmingsplan "Woondorpen"
Artikel 32.1
Het bestemmingsplan Cultureel Erfgoed gemeente Loppersum met identificatienummer NL.IMRO.0024.000BP1002-VG01, vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Loppersum op 5 maart 2018, blijft van toepassing op het plangebied van dit bestemmingsplan.
Wabo
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…].