Uitspraak
202001714/2/R4.
Datum uitspraak: 25 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Landgoed Windesheim (hierna: Windesheim), gevestigd te Zwolle,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerde (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:324 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 28 januari 2020, waarin het college heeft geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden van de camping met dubbelbestemming "Waterstaatdoeleinden", te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 30 maart 2021, nr. 202001714/3/R4, heeft de Afdeling de hersteltermijn verlengd tot en met 12 mei 2021.
Bij brief, verzonden op 11 mei 2021, heeft het college een aanvullende motivering gegeven.
Bij brief, verzonden op 7 juni 2021, heeft het college te kennen gegeven dat het in zijn vergadering van 18 mei 2021 de in de brief van 11 mei 2021 opgenomen motivering heeft vastgesteld.
Windesheim heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, haar zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren gebracht.
De Afdeling heeft, met gebruikmaking van de in artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde bevoegdheid, bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De tussenuitspraak
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 17 februari 2021 overwogen dat het college in het besluit van 28 januari 2020 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom niet handhavend wordt opgetreden tegen het gebruik van de gronden met de dubbelbestemming "Waterstaatdoeleinden" van de camping op het perceel [locatie] te Wapenveld. Ten tijde van het nemen van dat besluit lag een onvolledige vergunningaanvraag voor waarop het college niet kon beslissen. Op 28 januari 2020 was daarom niet voldoende aannemelijk dat de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, verleend zou worden. Dit betekent dat er op dat moment geen concreet zicht op legalisatie bestond. Daar komt bij dat het college op dat moment ook het waterstaatsgezag nog niet had gehoord over de aanvraag van 23 januari 2020, wat op grond van artikel 13.3.2 van de planvoorschriften een voorwaarde is om tot verlening van een vergunning over te kunnen gaan.
2. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opdracht gegeven om het gebrek in het besluit van 28 januari 2020 te herstellen door met inachtneming van de dan geldende feiten en omstandigheden alsnog deugdelijk te beoordelen en motiveren of het handhavend moet optreden of niet.
Herstel van het geconstateerde gebrek
3. In de brief van 11 mei 2021 heeft het college zijn standpunt dat concreet zicht op legalisatie bestaat nader gemotiveerd. Aan dat standpunt heeft het college ten grondslag gelegd dat inmiddels een ontvankelijke en volledige aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. De aanvraag is volgens het college ook voorgelegd aan Rijkswaterstaat en bovendien goedgekeurd, zoals artikel 13.3.2 van de planvoorschriften vereist. Op 10 augustus 2020 is de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het door Windesheim daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 15 maart 2021 gegrond verklaard. Het college geeft aan dat de verleende omgevingsvergunning weliswaar is herroepen, maar dat alsnog de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb zal worden doorlopen. Hierdoor is ten tijde van het besluit van 18 mei 2021 sprake van concreet zicht op legalisatie, aldus het college. Hierbij wijst het college erop dat alle caravans nu staan binnen de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" en dat uit een nieuw stikstofonderzoek en een ecologische voortoets blijkt dat het gebruik van stacaravans geen negatief effect heeft op Natura 2000 gebied "Rijntakken". Ook is het aangevraagde gebruik volgens het college niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Concreet zicht op legalisatie
4. Windesheim betoogt dat ten tijde van motivering die vervat is in de brief van 11 mei 2021 geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Hiertoe voert Windesheim aan dat na het besluit op bezwaar van 15 maart 2021 nog steeds geen vergunning is verleend. Blijkbaar is de vergunningverlening toch niet zo eenvoudig als het college wil doen geloven, aldus Windesheim. Daarnaast wijst Windesheim erop dat de stacaravans zorgen voor een stikstofdepositie van 0.03 mol/ha/jaar. Dit brengt met zich mee dat op grond van artikel 2.2aa in combinatie met artikel 6.10a, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht, een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten en een passende beoordeling nodig zijn. Volgens Windesheim zit nog geen ontwerp van een dergelijke verklaring bij de stukken en is ook geen passende beoordeling aanwezig, zodat ook hierdoor geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook stelt Windesheim dat een verklaring van geen bedenkingen niet zal worden afgegeven omdat de stikstofberekening niet deugdelijk is uitgevoerd.
Verder voert Windesheim aan dat de e-mail van B. Bovendorp van Rijkswaterstaat van 14 juli 2020 niet deugdelijk is en daarom ook niet ter onderbouwing van de afwijzing van het verzoek tot handhaving kan dienen. In deze e-mail staat namelijk dat de afgegeven vergunning uit 1993 ook ziet op stacaravans, terwijl niet duidelijk is of in 1993 ook stacaravans zijn vergund. Daarnaast wijst Windesheim erop dat in die e-mail wordt verwezen naar toestemming van de eigenaar van het perceel die als vergunninghouder moet toestemmen. Windesheim is eigenaar maar stemt nu juist niet in met de vergunningverlening. Dit wekt de indruk dat het college een onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven aan Rijkswaterstaat, aldus Windesheim.
4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat.
4.2. In de situatie dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb wordt doorlopen, is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen ten minste vereist dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waarop het handhavingsverzoek ziet, past (vergelijk onder 9.3 van de uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594).
Niet is gebleken dat ten tijde van het vaststellen van de brief van 11 mei 2021 een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage was gelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is er alleen hierom al geen concreet zicht op legalisatie.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Gelet op wat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, is het besluit van het college van 28 januari 2020 genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep van Windesheim is daarom gegrond. Het besluit van 28 januari 2020 moet worden vernietigd.
6. Gelet op wat onder 4.2 is overwogen, is het gebrek in het besluit van 28 januari 2020 niet hersteld met de nadere motivering in de brief van het college van 11 mei 2021.
7. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe zal de Afdeling op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb een termijn stellen. De Afdeling ziet aanleiding om aan deze termijn op na te melden wijze een dwangsom, als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, te verbinden. Hiertoe ziet de Afdeling aanleiding omdat het geschil in deze zaak inmiddels sinds 2015 loopt, het college al verschillende keren de gelegenheid heeft gekregen om een rechtmatig besluit te nemen, maar dat nog steeds niet heeft gedaan, en het college naar het oordeel van de Afdeling geen blijk heeft gegeven van grote voortvarendheid bij het nemen van een rechtmatig besluit.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
8. Het college moet proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Stichting Landgoed Windesheim tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerde van 28 januari 2020, kenmerk verseon/464456/464457, gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerde van 28 januari 2020, kenmerk verseon/464456/464457;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Heerde op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Heerde aan Stichting Landgoed Windesheim een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerde tot vergoeding van bij Stichting Landgoed Windesheim in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.870,00 (zegge: duizend achthonderdzeventig euro);
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerde aan Stichting Landgoed Windesheim het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021