Uitspraak
201907454/1/R4.
Datum uitspraak: 18 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Westerveld,
2. Stichting GAS DrOvF, gevestigd in Kallenkote, gemeente Steenwijkerland,
3. Vereniging Milieudefensie, gevestigd in Amsterdam,
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2019 heeft de minister met toepassing van artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Netherlands Energy BV (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Diever.
Tegen dit besluit hebben het college, de stichting en Milieudefensie beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Milieudefensie heeft een nader stuk ingediend.
Bij uitspraak van 21 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1719, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat beperkte kennisneming van één van de onderdelen van het winningsplan gerechtvaardigd is. Dit onderdeel is daarom niet bij de aan partijen toegezonden stukken gevoegd. Niet alle partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dat stuk uitspraak te doen. Daarom heeft de Afdeling geen kennis genomen van dit onderdeel van het winningsplan.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 10 mei 2021, waar de volgende partijen zijn verschenen:
- het college, vertegenwoordigd door J.G. Boer, die werd bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat in Groningen;
- Milieudefensie, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], die werd bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat in Groningen;
- de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde B];
- de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Brand, drs. J.L.M. Oomes, M.E.J. Pieters en dr. K. van Thienen-Visser; en
- Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde C]. Zij werden bijgestaan door mr. R. Olivier, advocaat in Den Haag.
Deze zaak is op de zitting gevoegd behandeld met de zaken ECLI:NL:RVS:2021:1808 en ECLI:NL:RVS:2021:1809. Na afloop van de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Vermilion wil gas winnen uit het gasveld Diever. Dit gasveld ligt in de geologische formatie Rotliegend-zandsteen en bestaat uit twee deelformaties, namelijk Slochteren en Akkrum. Vermilion heeft de gewenste gaswinning beschreven in het winningsplan Diever. In dit winningsplan staat dat er maximaal 1.360 miljoen Nm3 gas zal worden gewonnen in de periode tot en met 2025. Bij instemmingsbesluit van 21 juli 2017 heeft de minister hiermee ingestemd. Vervolgens is Vermilion tot de conclusie gekomen dat er uit het Dieverveld meer gas gewonnen kan worden dan oorspronkelijk werd gedacht. Om die reden is een nieuw winningsplan opgesteld waarin staat dat er maximaal 3.164 miljoen Nm3 gas gewonnen zal worden in de periode tot en met 2034. Met het instemmingsbesluit van 28 augustus 2019 heeft de minister hiermee ingestemd (hierna: het instemmingsbesluit).
Toetsingskader?
2. De artikelen 34 en 36 van de Mijnbouwwet zijn belangrijk voor de toetsing van instemmingsbesluiten.
Artikel 34 luidt Pro als volgt:
"1. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
[…]
3. Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.
[…]"
Artikel 36 luidt Pro:
"1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
[…]"
3. Uit artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet volgt dat voor het winnen van gas uit een gasveld een winningsplan nodig is en dat de minister met zo'n winningsplan moet instemmen. De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij moet hij onder andere beoordelen wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
Is het instemmingsbesluit een zogenoemd 6:19-besluit?
4. Het college en Milieudefensie betogen dat de rechtbank in de procedure over het instemmingsbesluit van 21 juli 2017 ten onrechte het instemmingsbesluit van 28 augustus 2019 niet als een zogenoemd
6:19-besluit bij de beoordeling van het besluit van 21 juli 2017 heeft betrokken.
4.1. Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
4.2. Een besluit dat ziet op de intrekking, wijziging of vervanging van een besluit dat bij de rechtbank voorligt, wordt op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb bij de procedure over laatstgenoemd besluit betrokken. Deze procedure gaat niet over de rechtbankuitspraak over het besluit van 21 juli 2017. De Afdeling kan daarom in deze uitspraak geen oordeel geven over de juistheid van die rechtbankuitspraak.
Het betoog faalt.
4.3. Overigens heeft de Afdeling in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2021:1808, waarin de rechtbankuitspraak over het besluit van 21 juli 2017 wel aan de orde is, geoordeeld dat het instemmingsbesluit geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb is.
5. Ter zitting hebben Milieudefensie en het college medegedeeld dat de stelling dat het besluit van 28 augustus 2019 een 6:19 besluit is naar voren is gebracht omdat zij vinden dat er teveel verschillende besluiten worden genomen. Zij zijn bang dat daardoor het overzicht verdwijnt, terwijl alle besluiten met elkaar samenhangen en invloed hebben op elkaar. De Afdeling merkt hierover op dat het inherent is aan gaswinning dat in de loop van de tijd meer duidelijkheid ontstaat over de geologische eigenschappen van het veld en het daardoor voor kan komen dat naar aanleiding van nieuwe informatie een nieuw winningsplan wordt opgesteld. Ook is het niet ongebruikelijk om voor verschillende gasvelden die bij elkaar in de buurt liggen, aparte winningsplannen op te stellen en daar aparte instemmingsbesluiten over te nemen. Deze twee factoren zorgen in dit geval ervoor dat er veel besluiten worden genomen over gaswinning in een beperkt gebied. De Afdeling begrijpt dat dit voor omwonenden en andere betrokken instanties tot onduidelijkheid en frustraties kan leiden, maar deze handelswijze is niet in strijd met de wet. Bij elk winningsplan moet namelijk rekening worden gehouden met de nieuwste inzichten, waaronder de eventuele cumulatie van gevolgen van gaswinning uit omliggende gasvelden.
Wat is de verhouding tussen het instemmingsbesluit en de omgevingsvergunning van 21 juli 2017?
6. De stichting betoogt dat de toegestane productie niet overeenkomt met de door de omgevingsvergunning van 21 juli 2017 toegestane productie. Om die reden is het winningsplan volgens haar niet uitvoerbaar en had de minister er niet mee mogen instemmen.
6.1. Instemming kan alleen geweigerd worden op grond van één van de beoordelingsgronden van artikel 36, eerste lid, van het Mijnbouwbesluit en het is niet mogelijk om via een uitvoerbaarheidstoets een andere reden aan weigering ten grondslag te leggen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875). Het betoog kan reeds daarom niet tot vernietiging van het instemmingsbesluit leiden. Ter verduidelijking voor de stichting merkt de Afdeling nog op dat de omgevingsvergunning een maximale dagproductie van gas van 1,5 miljoen Nm3 vergunt. Dat betekent niet dat er tijdens de duur van de gaswinning ook elke dag 1,5 miljoen Nm3 gas gewonnen kan worden. Het maximum wordt namelijk beperkt door het instemmingsbesluit. Dat besluitstaat een maximaal totaalvolume toe van 3.164 miljoen Nm3 in de periode tot en met 2034.
Het betoog faalt.
Is het Dieverveld te vergelijken met het Groningenveld?
7. De stichting, Milieudefensie en het college zijn bang dat door de gaswinning aardbevingen en bodemdaling zullen plaatsvinden die schade zullen veroorzaken in de omgeving. Zij verwijzen naar de negatieve gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld en vrezen dat zij met dezelfde gevolgen te maken zullen krijgen. Gelet op de aardbevingen die hebben plaatsgevonden naar aanleiding van de gaswinning uit het Groningenveld, de schade die dat heeft opgeleverd en de maatschappelijke onrust die daardoor is ontstaan, begrijpt de Afdeling deze angst. De gaswinning uit het Groningenveld is echter niet te vergelijken met de gaswinning uit de zogenoemde kleine velden, waaronder het veld Diever. Om te beginnen wordt er een veel grotere hoeveelheid gas uit het Groningenveld gewonnen dan uit het veld Diever. Ter vergelijking: de maximale hoeveelheid gas die in één jaar uit het Groningenveld is gewonnen, was 87,74 miljard Nm3 in 1976. Inmiddels wordt per jaar aanzienlijk minder gas gewonnen, maar in 2018-2019 bedroeg dit nog steeds 17,51 miljard Nm3 in één jaar tijd. Het instemmingsbesluit staat toe dat uit het Dieverveld in een periode van ongeveer 16 jaren in totaal 3.164 miljoen Nm3 wordt gewonnen. Verder verschilt de gaswinning uit het Groningenveld ook van gaswinningen uit kleine velden vanwege de winningshistorie, de omvang van het veld, de dikte van de gashoudende laag en de hoeveelheid plekken waar het gasveld wordt aangeboord. Voor zover Milieudefensie heeft aangevoerd dat het Dieverveld wel met het Groningenveld te vergelijken is, omdat het Dieverveld via twee boorgaten wordt aangeboord, overweegt de Afdeling dat in dit kader niet van belang is of het Dieverveld door één of twee boorgaten wordt aangeboord, nu het bij het Groningenveld om vele malen meer boorgaten en gaswinningslocaties gaat en dit bovendien niet afdoet aan de hiervoor genoemde andere verschillen.
Bovenstaande verschillen leiden ertoe dat de gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld veel groter zijn dan de gevolgen van gaswinning uit kleine velden. De gaswinning uit het Dieverveld kan dan ook wat betreft de daaraan klevende risico’s niet vergeleken worden met de gaswinning uit het Groningenveld (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van ECLI:NL:RVS:2019:3738 van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2017:1096 van 19 april 2017 en ECLI:NL:RVS:2020:938 van 1 april 2020.)
Is de bodemdaling goed berekend en zijn de gevolgen daarvan goed beoordeeld?
8. Gaswinning kan leiden tot bodemdaling. Dat gebeurt als volgt. In het Dieverveld ligt het aardgas op ongeveer 2 km diepte. De lagen gesteente die daarboven liggen, drukken op het aardgasreservoir. Het aardgas zorgt voor tegendruk. Door het winnen van gas neemt deze tegendruk af, waardoor het gesteente waarin het aardgasreservoir ligt, langzaam wordt samengedrukt. Deze compactie leidt tot bodemdaling en kan tot ongeveer 2 à 3 jaar nadat de gaswinning is stopgezet, plaatsvinden. In hoeverre compactie plaatsvindt hangt onder andere af van de materiaaleigenschappen van het reservoirgesteente, de grootte van de drukdaling en de dikte van het reservoir. De mate waarin deze compactie aan de oppervlakte waarneembaar is in de vorm van bodemdaling op maaiveld, is onder meer afhankelijk van de diepte en de omvang van het veld. De bodemdaling heeft de vorm van een platte schotel en beslaat een groter oppervlakte dan het gasveld zelf. De bodemdaling is het grootst op het middelpunt van de schotel en wordt van daaruit naar de randen toe steeds minder. De gaswinning uit het veld Diever zal volgens het instemmingsbesluit leiden tot een bodemdaling van maximaal 4 cm op het diepste punt van de bodemdalingskom tot 1 mm aan de randen.
9. Het college, Milieudefensie en de stichting betogen dat de minister niet met het winningsplan had mogen instemmen, omdat de maximale bodemdaling niet goed is onderzocht. De minister heeft daarom de schade aan gebouwen en de negatieve gevolgen voor de natuur te laag ingeschat en in strijd met artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Mijnbouwwet met het winningsplan ingestemd. Het college, Milieudefensie en de stichting hebben verschillende argumenten aangevoerd om hun betoog mee te onderbouwen. Deze worden hieronder behandeld.
10. Het college en Milieudefensie voeren aan dat niet genoeg rekening is gehouden met de overlap van de te verwachten bodemdalingskom met bodemdalingskommen van nabijgelegen velden, zoals Vinkega en Weststellingwerf. Milieudefensie voert verder aan dat ook geen rekening is gehouden met de bodemdalingskom van Nijensleek, waar afvalwaterinjecties plaatsvinden.
10.1. In hoofdstuk 15 van het winningsplan staat hoe de berekening van de bodemdaling heeft plaatsgevonden. Daarin staat dat ook rekening is gehouden met de invloed van omliggende gasvelden en de eventuele overlap met andere bodemdalingsschotels. Dit wordt de samengestelde of cumulatieve bodemdaling genoemd. De bodemdalingskommen van de velden Vinkega, Weststellingwerf en Nijensleek zijn daarbij betrokken. De conclusie is dat de gaswinning uit deze velden geen invloed heeft op de maximale bodemdaling door het Dieverveld. Hoewel er enige overlap tussen de bodemdalingskom van het Dieverveld en de andere velden zal plaatsvinden, is daar geen sprake van op het diepste punt van de bodemdalingsschotel maar alleen aan de randen, waardoor de maximale bodemdaling niet groter wordt. Uit de adviezen van het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM), TNO en de Technische commissie bodembeweging blijkt dat zij met deze analyse instemmen. De afvalwaterinjecties die nu plaatsvinden in Nijensleek leiden volgens Vermilion niet tot bodemdaling.
Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat in het winningsplan rekening is gehouden met de cumulatieve bodemdaling. Dat de bodemdaling bij Vinkega anders verloopt dan in het instemmingsbesluit over die gaswinning werd verwacht, zoals de stichting aanvoert, maakt dat niet anders. Dat de bodemdalingskom van dat veld anders bleek te lopen dan verwacht, heeft geen invloed op de maximale bodemdaling van de bodemdalingskom van het Dieverveld omdat op het diepste punt van de bodemdalingsschotel nog steeds geen sprake is van overlap. Overigens moet vanwege die wijzigingen voor de gaswinning uit het Vinkegaveld een nieuw instemmingsbesluit worden genomen op grond van een nieuw winningsplan en zal bij dat besluit de overlap met de bodemdalingskom van het Dieverveld worden meegenomen.
Het betoog faalt.
11. Milieudefensie voert verder aan dat bij de berekening van de bodemdaling ten onrechte geen rekening is gehouden met het tempo van de gaswinning. Zij voert in dat kader aan dat in het veld Vinkega sneller wordt gewonnen dan was gepland en dat dit heeft geleid tot een grotere bodemdalingskom.
11.1. De minister en Vermilion stellen dat bodemdaling wordt veroorzaakt door de hoeveelheid gas die wordt gewonnen, en niet door de snelheid van de gaswinning. De snelheid kan hooguit het proces versnellen, maar heeft volgens hen geen effect op de totale bodemdaling. Gelet op de reden waarom bodemdaling plaatsvindt, die onder 8 uiteen is gezet, ziet de Afdeling in hetgeen Milieudefensie heeft aangevoerd geen aanleiding om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen. De compactie wordt immers veroorzaakt doordat er gas uit de reservoirs verdwijnt. De snelheid waarmee dat gebeurt, heeft geen invloed op de totale hoeveelheid gas die uit de reservoirs verdwijnt.
Het betoog faalt.
12. Milieudefensie voert voorts over de bodemdaling aan dat een P10 productiescenario gehanteerd moet worden voor de bodemdalingsprognose om het worst case-scenario in beeld te brengen, dat niet duidelijk is gemaakt hoe de kalibratie van de bodemdalingprognose wordt gecorrigeerd voor time decay, dat niet goed is onderbouwd dat het na-ijleffect maar drie jaar duurt en dat tijdens het meetinterval de bodemdaling nog niet op volle kracht was gekomen, waardoor er toen nog onzekerheden waren en daardoor het risico bestaat dat de stijfheid van het gesteente is overschat.
De stichting betoogt over de bodemdaling ten slotte dat de minister ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van recent onderzoek over bodemdaling en dat het meetregister niet op tijd is gepubliceerd.
12.1. De stichting heeft verwezen naar een aantal artikelen over gaswinning, maar heeft niet geconcretiseerd welke conclusies uit die stukken de minister bij zijn beoordeling had moeten betrekken, terwijl dit wel op haar weg had gelegen. Alleen al om die reden kan het betoog van de stichting over deze onderzoeken niet leiden tot vernietiging van het besluit.
De P10 waarde is de waarde die met 90% zekerheid niet overschreden zal worden. Anders dan Milieudefensie betoogt, is hier bij de berekening van de bodemdaling rekening mee gehouden. In paragraaf 6.2 van het winningsplan staat namelijk dat hiermee gerekend is.
Bodemdaling kent een zogenoemd na-ijleffect. Dit houdt in dat de bodemdaling nog enkele tijd na afloop van de gaswinning kan plaatsvinden. In paragraaf 15.1 van het winningsplan staat dat dit wordt gemodelleerd door middel van een zogenoemde ‘eerste orde’ (of ‘time decay’) correctie. Een analyse van de NAM laat een vertraging van ongeveer 3 jaar zien. Dat is in overeenstemming met de ervaringen van Vermilion bij andere kleine velden. Milieudefensie heeft geen redenen aangevoerd waarom aan de juistheid hiervan moet worden getwijfeld. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de time-decay niet juist bij de beoordeling is betrokken en ook niet voor het oordeel dat niet goed is onderbouwd waarom is gerekend met een na-ijleffect van 3 jaar.
Over de stijfheid van het gesteente overweegt de Afdeling als volgt. Voorafgaand aan de daadwerkelijke winning zijn er altijd veel onzekerheden over het aanwezige aardgas. Om hier rekening mee te houden, wordt bij de hier gebruikte methode, de zogenoemde Van Opstalmethode, bij elke parameter, dus ook de stijfheid van het gesteente, met 2 à 3 waarden gerekend. Milieudefensie heeft niet geconcretiseerd waarom desondanks de stijfheid van het gesteente is overschat. De Afdeling ziet in dit betoog dan ook geen aanleiding om aan de juistheid van de berekening van de bodemdalingskom te twijfelen.
Het betoog faalt in zoverre.
12.2. Vermilion moet elk jaar de bodemdaling meten volgens een meetplan. Dit meetplan wordt jaarlijks geüpdatet en beoordeeld door het SodM. Vervolgens wordt een meetregister opgesteld, waarin het meetnet en de monitoringsresultaten staan. Als uit de monitoring blijkt dat de bodemdaling groter is dan verwacht, kan het SodM ingrijpen, bijvoorbeeld door de winning stil te leggen. De Afdeling begrijpt dat de stichting het belangrijk vindt dat deze monitoring op tijd gebeurt en dat moet ook, maar die monitoring is wettelijk geregeld en maakt geen onderdeel uit van het instemmingsbesluit. De monitoring van de bodemdaling kon daarom voor de minister geen aanleiding zijn om te weigeren in te stemmen met het winningsplan.
Het betoog faalt ook in zoverre.
13. Milieudefensie voert aan dat ten onrechte is uitgegaan van parameters die gerelateerd zijn aan een NAM-rapport in plaats van aan het veld Diever. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij naar tabel 15.1 en figuur 15.1 uit het winningsplan.
13.1. Bij het opstellen van een winningsplan bestaan vaak nog onzekerheden over de eigenschappen van het gasveld. Daarom wordt gebruik gemaakt van kennis over vergelijkbare gasvelden. Dat is hier ook gebeurd ten aanzien van enkele parameters. Dat dit geen volledige zekerheid geeft, maakt niet dat deze parameters niet gebruikt mogen worden. Aan de representativiteit van die parameters hoeft pas getwijfeld te worden als de uitkomsten te veel afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. De enkele stelling van Milieudefensie dat ten onrechte van de betrokken parameters is uitgegaan, geeft de Afdeling geen grond om aan de representativiteit van die parameters te twijfelen.
Het betoog faalt.
14. Milieudefensie en de stichting voeren ten slotte aan dat de minister niet zorgvuldig heeft beoordeeld wat de gevolgen van de bodemdaling zijn voor de waterhuishouding en de effecten daarvan op de natuur en gebouwen. Volgens Milieudefensie is niet duidelijk of de minister is uitgegaan van een bodemdaling van 1 mm of 3 cm, nu beide eenheden genoemd worden. De stichting voert aan dat bodemdaling leidt tot verdroging van de grond, wat scheuren in de huizen veroorzaakt, omdat in het gebied sprake is van veengrond.
14.1. Bodemdaling kan van invloed zijn op het waterbergend vermogen van de bodem en kan daarom gevolgen hebben voor de natuur. De minister kan zijn instemming met het winningsplan echter alleen weigeren als de bodemdaling onaanvaardbare gevolgen voor de natuur veroorzaakt. De maximale bodemdaling door de gaswinning is 4 cm. Bij deze bodemdaling is rekening gehouden met een historische bodemdaling (dat wil zeggen, de bodemdaling die al eerder door gaswinning is ontstaan) van 1 cm en de "nieuwe" bodemdaling, die maximaal 3 cm zal zijn op het diepste punt van de bodemdalingskom. De bodemdalingskom is een platte schotel die richting de randen toe steeds minder diep wordt. Aan de randen van de bodemdalingskom is de bodemdaling nog maar 1 mm. Dat verklaart waarom er in de stukken zowel de getallen 4 cm, 3 cm als 1 mm genoemd worden in relatie tot de bodemdalingskom.
Het waterschap Drents Overijsselse Delta (hierna: het waterschap) hanteert als kritische grens een bodemdaling van 5 cm. Als de bodemdaling daaronder blijft, is het volgens het waterschap niet nodig om te beoordelen of maatregelen moeten worden getroffen, omdat dan geen gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding worden verwacht. De minister stelt dat een extra bodemdaling van tussen de 3 cm en 1 mm zal leiden tot een vermindering van het waterbergend vermogen met 1% en dat de bodemdaling geen wezenlijke, negatieve invloed op de aanwezige Natura-2000 gebieden heeft. Dit standpunt is in overeenstemming met het advies van het waterschap, waarin staat dat geen significante gevolgen voor het watersysteem zijn te verwachten.
Milieudefensie heeft geen concrete redenen aangevoerd waarom het standpunt van de minister niet kan worden gevolgd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Bovendien is bij de beoordeling van de gevolgen van de bodemdaling onderkend dat naast de bodemdaling door de gaswinning in het gebied ook autonome bodemdaling voorkomt. Dit komt onder andere door de inklinking van het veen. Rond het Dieverveld is die bodemdaling beperkt, namelijk tussen de 0 en 0,5 cm in 50 jaar. De Afdeling ziet in hetgeen Milieudefensie naar voren heeft gebracht ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister deze bodemdaling niet correct bij zijn besluit heeft betrokken. Gelet op het voorgaande mocht de minister concluderen dat aannemelijk is dat de gevolgen van de bodemdaling op de waterhuishouding geen nadelige gevolgen voor de natuur of schade aan gebouwen zullen veroorzaken.
Het betoog faalt.
15. Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat de bodemdaling niet goed is berekend of beoordeeld. De minister hoefde daarom niet vanwege de bodemdaling op grond van artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a of d, van de Mijnbouwwet te weigeren om met het winningsplan in te stemmen.
Is het seismisch risico goed berekend en beoordeeld?
16. Gaswinning kan tot een aardbeving leiden. Dat gebeurt als volgt. Het winnen van gas leidt ertoe dat de druk in het reservoir verandert (er is sprake van zogenoemde ‘drukval’), waardoor spanning wordt opgebouwd. Zolang de verhouding tussen de drukval en de oorspronkelijke druk lager is dan 28%, is de kans dat die spanning zich met een schok ontlast en er dus een aardbeving plaatsvindt, verwaarloosbaar. Komt die verhouding boven de 28%, dan neemt die kans toe. Of de spanning zich ook daadwerkelijk met een schok ontlast, is afhankelijk van de breukdichtheid en de stijfheid van het gesteente waarin de spanning is opgebouwd. Hoe hoger de breukdichtheid en hoe stijver het gesteente, hoe groter de kans op een schok. Als de schok sterk genoeg is om de oppervlakte te bereiken, kan de aardbeving worden geregistreerd of zelfs gevoeld.
17. Het college, Milieudefensie en de stichting betogen dat de minister niet met het winningsplan had mogen instemmen, omdat het seismisch risico niet goed is berekend. Zij voeren hiervoor verschillende argumenten aan, die hieronder zullen worden behandeld.
18. Het college en Milieudefensie voeren aan dat de productiesnelheid en fluctuaties van de winning ten onrechte niet beperkt zijn, terwijl die van invloed zijn op het seismisch risico. Zij wijzen daarbij op de ervaringen met het Groningenveld, waarbij later is gebleken dat er wel een relatie bestaat tussen de snelheid van winnen en het seismisch risico. Vanwege deze relatie mocht volgens Milieudefensie niet op grond van de seismische risicoanalyse (hierna: de SRA) geconcludeerd worden dat de kans op beven verwaarloosbaar is, omdat de snelheid van de winning daarin niet is meegenomen. Milieudefensie voert verder aan dat in de gebruikte leidraad nog niet het inzicht is meegenomen dat een versnelde winning leidt tot een hoger seismisch risico.
18.1. Met een SRA wordt berekend wat de kans op een aardbeving is en wat de effecten daarvan zullen zijn. Aan het winningsplan ligt een SRA ten grondslag. Uit deze SRA volgt dat de kans op een aardbeving verwaarloosbaar is. In hetgeen is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het seismisch risico anders wordt door snellere winning (zie de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2021:1808).
Het betoog faalt.
19. Milieudefensie en het college betogen dat het seismisch risico niet goed is berekend, omdat het lager wordt ingeschat dan op basis van het winningsplan uit 2016. Zij vinden dat opmerkelijk, omdat het nieuwe winningsplan toestaat dat er meer gas gewonnen wordt. De totale breuklengte is nu wel anders ingeschat, maar dat is volgens Milieudefensie fout, omdat in het deskundigenverslag van de STAB van 5 april 2018, dat gaat over het instemmingsbesluit van 21 juli 2017, staat dat de breukdichtheid een vast gegeven is. Het kan daarom niet zo zijn dat de breukdichtheid nu anders is dan waar in het winningsplan uit 2016 van uit is gegaan.
19.1. De minister en Vermilion hebben nader uitgelegd waarom in de SRA van een andere breukdichtheid is uitgegaan dan in het winningsplan uit 2016. De breukdichtheid is volgens hen inderdaad een vast gegeven. De breukdichtheid is in de tussentijd ook niet veranderd. Naarmate de gaswinning uit het veld Diever echter langer plaatsvindt, wordt steeds meer bekend over de precieze geografische omstandigheden. Inmiddels is gebleken dat de verdeling tussen de gashoudende laag en de waterhoudende laag anders ligt dan aanvankelijk werd verwacht. Een groter deel van de breuklijnen ligt in de waterhoudende laag dan waarvan bij het winningsplan uit 2016 werd uitgegaan. Voor de berekening van het seismisch risico is alleen het deel van de breuklijnen dat in de gashoudende laag ligt van belang. De wrijving van een breuk is in het water namelijk veel lager dan in een gashoudende laag. Dit betekent dat die wrijving vrijwel niet tot aardbevingen zal leiden en als dat al gebeurt, zijn het hooguit hele kleine aardbevingen die niet van belang zijn voor de beoordeling van het seismisch risico.
Milieudefensie heeft deze nadere uiteenzetting niet met nader betwist. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze uiteenzetting. Dat de breukdichtheid lager ligt dan waar bij het winningsplan van 2016 werd uitgegaan, verklaart immers waarom het seismisch risico nu lager is, terwijl er meer gas zal worden gewonnen.
Het betoog faalt.
20. Milieudefensie voert aan dat ten onrechte de afvalwaterinjecties die plaatsvinden in het veld Nijensleek ten onrechte niet bij de SRA zijn betrokken.
20.1. De minister stelt dat de afvalwaterinjecties in het veld Nijensleek niet bij de SRA zijn betrokken, omdat die waterinjecties geen invloed kunnen hebben op het seismisch risico in Diever. Dit komt omdat de waterinjecties plaatsvinden in een andere geologische formatie en de oorzaak van aardbevingen bij waterinjecties anders is dan bij gaswinning. Milieudefensie heeft geen concrete redenen aangevoerd waarom aan de juistheid van deze uitleg moet worden getwijfeld. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de minister op dit punt niet te volgen.
Het betoog faalt.
21. Ter zitting heeft Milieudefensie haar betoog over de maximale magnitude berekening en de Poisson Ratio ingetrokken.
22. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het seismisch risico niet goed is berekend of beoordeeld. De minister hoefde daarom niet vanwege het seismisch risico op grond van artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet te weigeren om met het winningsplan in te stemmen.
Is Vermilion ten onrechte al begonnen met het winnen van gas voordat met het winningsplan was ingestemd?
23. Milieudefensie betoogt dat Vermilion al begonnen was met de winning, voordat met het winningsplan was ingestemd.
23.1. Gas moet gewonnen worden volgens een winningsplan. Dit staat in artikel 34, eerste lid, van de Mijnbouwwet. Dit gas mag pas worden gewonnen, als met dat winningsplan is ingestemd en dat besluit in werking is getreden. Als Vermilion al voor de inwerkingtreding van het instemmingsbesluit gas is gaan winnen, is dat een kwestie van handhaving. Die omstandigheid kan niet afdoen aan de rechtmatigheid van het instemmingsbesluit. Om die reden kan de vraag of Vermilion al dan niet te vroeg met de gaswinning is begonnen, in deze procedure geen rol spelen. Overigens was het Vermilion, voordat dit instemmingsbesluit in werking trad, al toegestaan om gas te winnen op grond van het besluit tot instemming met het winningsplan uit 2016.
Het betoog faalt.
Had bij het instemmingsbesluit meer aandacht besteed moeten worden aan het toezicht?
24. De stichting en Milieudefensie betogen dat er te weinig toezicht gehouden wordt op de uitvoering van het winningsplan. Hierdoor kan niet gegarandeerd worden dat de veiligheid van de omgeving is gewaarborgd en dat er geen negatieve gevolgen voor het milieu zullen optreden. De minister had daarom op grond van artikel 36, eerste lid, onder a en c, van de Mijnbouwwet de instemming met het winningsplan moeten weigeren.
De stichting voert aan dat anders dan in het winningsplan staat, het SodM geen toezicht kan houden op de hoeveelheid gas die wordt gewonnen, omdat het productievolume door Vermilion zelf wordt doorgegeven en dat vaak niet op tijd gebeurt. Het SodM is daarom afhankelijk van Vermilion en het controleren gebeurt niet op professionele wijze, aldus de stichting.
De stichting en Milieudefensie voeren verder aan dat niet duidelijk is of de putintegriteit gewaarborgd is. Milieudefensie voert aan dat de relevante gegevens daarover ten onrechte pas na vijf jaar gepubliceerd worden. De stichting voert aan dat het SodM niet de kwaliteit van de putten kan controleren, omdat hierover niks in het winningsplan staat. Zij wijst erop dat dit wel nodig is, omdat er wereldwijd veel putlekkages zijn geconstateerd. De minister heeft in het instemmingsbesluit niet onderkend dat als een put in een slechte staat verkeert, de gaswinning negatieve gevolgen heeft voor het milieu.
24.1. Het SodM moet toezien op de winning, waaronder op het feit dat niet meer dan de maximaal toegestane hoeveelheid gas gewonnen mag worden. Er is geen aanleiding om te denken dat dit niet op professionele wijze kan gebeuren. Als Vermilion niet op tijd of niet de juiste gegevens doorgeeft, kan daarop gehandhaafd worden.
Het SodM controleert ook de kwaliteit van de put. Putten moeten voldoen aan uitgebreide en gedetailleerde regelgeving uit de Mijnbouwregeling. Op de naleving van die regels wordt door het SodM toezicht gehouden. Dit vloeit voort uit de wet- en regelgeving zelf. Als het SodM tot de conclusie komt dat niet aan de regelgeving wordt voldaan, bijvoorbeeld omdat niet op tijd de gegevens worden aangeleverd die nodig zijn om de staat van de put te kunnen controleren, kan het SodM handhavend optreden. Daarmee kan een goede staat van de put worden verzekerd en is er geen aanleiding om te denken dat de put zal lekken. Er zijn ook geen lekkages bij deze mijnbouwlocatie bekend. Er was voor de minister dan ook geen reden om bij het instemmingsbesluit ervan uit te gaan dat lekkages zullen optreden.
Het betoog faalt.
Had de minister een voorschrift over perforatie aan het instemmingsbesluit moeten verbinden?
25. Milieudefensie betoogt dat de minister op grond van artikel 36, tweede lid, van de Mijnbouwwet in samenhang met het eerste lid, aanhef en onder a, een voorschrift over ondergrondse perforatie aan de instemming had moeten verbinden, inhoudende dat de uitvoering van die activiteit van tevoren aan het SodM en de omgeving bekend moet worden gemaakt. Zij voert aan dat door perforatie een boorgat wordt vergroot door middel van explosieven en daardoor vaak gas uit een ander deel van het gesteente wordt gehaald, wat onveilig kan zijn voor de leefomgeving.
25.1. De minister stelt dat een dergelijk voorschrift niet nodig is, omdat door perforatie niet een andere gesteentelaag wordt aangeboord en de in het winningsplan beschreven putbehandelingen over het algemeen geen merkbare gevolgen hebben. Als Vermilion toch een andere gesteentelaag aanboort, is dat in strijd met het instemmingsbesluit en kan handhavend worden opgetreden. Milieudefensie heeft de juistheid van deze stellingen van de minister niet betwist. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat een voorschrift over perforatie met het oog op de veiligheid van omwonenden nodig was.
Het betoog faalt.
Is de vergoeding van schade goed geregeld?
26. De stichting betoogt dat de minister een voorschrift aan het instemmingsbesluit had moeten verbinden om de schadevergoeding mee te regelen. Zij voert aan dat het in geval van schade moeilijk is om die vergoed te krijgen en de minister daarom ook op kleine velden artikel 6:177 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) van toepassing had moeten verklaren.
26.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578), kunnen de aan de instemming met een winningsplan te verbinden voorschriften, gelet op artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet, in samenhang gelezen met het tweede lid van dit artikel, alleen zien op het risico op schade vanwege de gaswinning en niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade. Het betoog kan alleen al om deze reden niet tot vernietiging van het instemmingsbesluit leiden.
Overigens wordt opgemerkt dat voorzien is in een adequate vergoeding van eventuele schade als gevolg van de gaswinning. Artikel 6:177 van Pro het BW houdt, kort weergegeven, in dat de exploitant van een mijnbouwwerk de door gaswinning ontstane schade moet vergoeden. Anders dan de stichting betoogt, geldt dat niet alleen voor schade ontstaan door het Groningenveld, maar ook voor schade die het gevolg is van gaswinning in kleine velden. Voor zover de stichting in plaats van artikel 6:177 van Pro het BW artikel 6:177a van het BW bedoelde, waarin voor het Groningenveld het bewijsvermoeden is omgedraaid, overweegt de Afdeling dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat het niet met een instemmingsbesluit dit artikel van toepassing kan verklaren, maar dat daar een wetswijziging voor nodig is. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister pas met het winningsplan had kunnen instemmen nadat de bewijslast bij wet was omgekeerd. Tevens is er ingevolge artikel 135 van Pro de Mijnbouwwet een Waarborgfonds mijnbouwschade. Op grond van artikel 137 van Pro die wet kan een natuurlijke persoon bij wie schade is opgetreden als gevolg van mijnbouwactiviteiten onder omstandigheden in aanmerking komen voor schadevergoeding ten laste van het waarborgfonds, bijvoorbeeld als de betrokken mijnbouwondernemer failliet is verklaard of heeft opgehouden te bestaan. Bovendien is sinds 1 juli 2020 ook de Commissie Mijnbouwschade ingesteld. Deze commissie helpt burgers die vermoeden dat zij schade hebben ondervonden door gaswinning uit kleine velden door onderzoek te doen naar de oorzaak van de schade en advies te geven over een eventuele schadevergoeding. Dit advies wordt vervolgens opgevolgd door de exploitant van het mijnbouwwerk.
Het betoog faalt.
Had het college rekening moeten houden met de kamerbrief van de minister van 30 mei 2018?
27. Het college en de stichting wijzen op de kamerbrief van de minister van 30 mei 2018 over de maatschappelijke randvoorwaarden voor gaswinning. De stichting voert aan dat te weinig gedaan is om de vraag naar gas te verminderen. Het college wijst op in de brief genoemde voorwaarden, namelijk zorg voor financiële zekerheden zodat operators te zijner tijd kunnen voldoen aan een verwijderingsverplichting, het verbeteren van schadeafhandeling, het leveren van een bijdrage van de gaswinning aan de omgeving en het nastreven van betrokkenheid van lokale overheden bij zowel de gaswinning als de bredere energietransitie. In dat kader voeren Milieudefensie en het college ook aan dat de minister aan het instemmingsbesluit een voorschrift had moeten verbinden dat inhoudt dat Vermilion een financiële bijdrage aan duurzame energie in de omgeving moet leveren.
27.1. In artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet staat om welke redenen de minister mag weigeren om in te stemmen met het winningsplan. De door de stichting en het college genoemde voorwaarden vallen daar niet onder. Op grond van het tweede lid van artikel 36 mogen Pro voorschriften alleen aan het instemmingsbesluit verbonden worden, als dat nodig is gelet op de in het eerste lid genoemde belangen. Een financiële bijdrage aan duurzame energie valt daar niet onder. Alleen al om die redenen kan het betoog niet leiden tot vernietiging van het instemmingsbesluit.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
28. De beroepen zijn ongegrond. Dit betekent dat de minister met het winningsplan mocht instemmen.
29. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2021
811.