Uitspraak
202003799/1/R4.
Datum uitspraak: 28 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Houten,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 mei 2020 in zaken nrs. 18/3318, 18/3366 en 18/3405 in het geding tussen:
[wederpartij A],
[wederpartij B] en [wederpartij C],
[wederpartij D]
en
het college van burgemeester en wethouders van Houten.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college de voorschriften, die zijn verbonden aan de aan [wederpartij A] verleende vergunning voor het in werking hebben van een inrichting voor de productie van veevoeders aan de [locatie 1] te Schalkwijk, gewijzigd.
Tegen dit besluit hebben [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] en [wederpartij D] beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 16 april 2019 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zestien weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen, de geconstateerde gebreken in het besluit van 17 juli 2018 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij tussenuitspraak van 17 juli 2019 heeft de rechtbank de hersteltermijn verlengd tot 17 september 2019.
Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak op 2 september 2019 een nieuw besluit genomen.
Bij einduitspraak van 29 mei 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de beroepen van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] niet-ontvankelijk verklaard voor zover die zijn gericht tegen het besluit van 17 juli 2018, gegrond verklaard voor zover die zijn gericht tegen het herstelbesluit, het herstelbesluit vernietigd wat betreft voorschrift 4.9 en het college opgedragen om binnen een bepaalde termijn opnieuw te beslissen. De einduitspraak is aangehecht.
Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij D] en [wederpartij A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2021, waar [wederpartij A], vertegenwoordigd door mr. R. van Eck, advocaat te Deventer, en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. Holtkamp, advocaat te Utrecht, A.C.R. Kessen en B. Nauta, zijn verschenen. Tevens zijn [wederpartij D], bijgestaan door [gemachtigde B], en [wederpartij B] en [wederpartij C] verschenen.
De Afdeling heeft aanleiding gezien na de zitting het onderzoek te heropenen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om alsnog informatie te verschaffen. Zij hebben binnen de daarvoor gestelde termijn informatie verstrekt. Partijen hebben op elkaars stukken kunnen reageren. Zij hebben te kennen gegeven af te zien van een tweede zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft op 20 juni 2011 aan [wederpartij A] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een inrichting voor de productie van biologische diervoeders op het perceel [locatie 1] in Schalkwijk, gemeente Houten. Deze vergunning is gelijkgesteld aan een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Bij besluit van 6 februari 2017 is een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting.
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college voorschriften, die zijn verbonden aan de omgevingsvergunning, gewijzigd, omdat deze volgens hem niet meer actueel of onvoldoende duidelijk waren. Verder heeft het college voorschriften geschrapt die van rechtswege waren vervallen omdat bepaalde milieuaspecten onder de rechtstreeks werkende regels van het Activiteitenbesluit milieubeer zijn komen te vallen.
Het college heeft aanleiding gezien de aan de omgevingsvergunning uit 2011 verbonden geluidvoorschriften te wijzigen. Dit heeft het college gedaan op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Op grond van de voorschriften 4.1 en 4.2 van die omgevingsvergunning mocht op woningen het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet meer bedragen dan 50 dB(A) etmaalwaarde en het maximaal geluidsniveau niet meer bedragen dan 70 dB(A) etmaalwaarde. Het college heeft in een nieuw voorschrift 4.9 geluidgrenswaarden opgenomen die volgens hem aansluiten bij de representatieve bedrijfssituatie (hierna: RBS) en waarbij niet meer geluidruimte wordt toegestaan dan de inrichting nodig heeft voor de bedrijfsactiviteiten. Er zijn voor twintig toetspunten geluidgrenswaarden gesteld die per toetspunt in hoogte verschillen.
[wederpartij B] en [wederpartij C] wonen aan [locatie 2] en houden kantoor aan de [locatie 3]. [wederpartij D] woont aan [locatie 4]. De woningen liggen in de buurt van de inrichting. [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] hebben beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het besluit, omdat naar hun opvatting met het nieuwe voorschrift geluidhinder onvoldoende wordt beperkt. [wederpartij A] heeft beroep ingesteld omdat volgens haar het voorschrift niet is gebaseerd op een actueel onderzoek naar de RBS.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank wat betreft geluid overwogen dat het college niet zonder meer aan het besluit een geluidrapport uit 2016 ten grondslag heeft kunnen leggen. Het college heeft volgens de rechtbank ten onrechte nagelaten te onderzoeken en inzichtelijk te maken wat in de al vergunde situatie de RBS is. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, zo oordeelde de rechtbank.
Over de in voorschrift 4.9 gehanteerde systematiek van geluidgrenswaarden overwoog de rechtbank dat die tot gevolg heeft dat voor dezelfde geluidgevoelige objecten verschillende beschermingsniveaus gelden. De rechtbank acht dit niet aanvaardbaar, omdat dit er ter plaatse van de toetspunten met de strengste geluidsniveaus toe leidt dat de mogelijkheid van [wederpartij A] om flexibel om te kunnen gaan met haar bedrijfsvoering wordt beperkt. Die systematiek leidt volgens de rechtbank tot een onevenredige benadeling van de belangen van [wederpartij A]. De rechtbank heeft het bestreden besluit in zoverre in strijd geacht met het evenredigheidsbeginsel en het college in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in het besluit van 17 juli 2018 te herstellen.
2. Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak op 2 september 2019 een nieuw besluit genomen, waarmee het het besluit van 17 juli 2018 heeft gewijzigd. Het college heeft wat betreft geluid onder meer voorschrift 4.9 gewijzigd. In het gewijzigde voorschrift 4.9 is dezelfde systematiek neergelegd als in het eerdere voorschrift. Aan het herstelbesluit ligt een naar aanleiding van de tussenuitspraak opgesteld rapport van Tritium Advies B.V. van 18 juli 2019 ten grondslag.
Bij de rechtbank zijn op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beroepen van rechtswege ontstaan van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] tegen het besluit van 2 september 2019. De door hen bij de rechtbank ingebrachte zienswijzen over dat besluit dienen als motivering van die beroepen. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en heeft het besluit vernietigd wat betreft voorschrift 4.9.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college met het besluit van 2 september 2019 het oorspronkelijke actualiseringsbesluit gedeeltelijk heeft vervangen. Tussen de besluiten bestaat volgens de rechtbank een zodanige samenhang dat hij aanleiding heeft gezien om de besluiten samen aan te merken als een nieuw besluit dat in de plaats is getreden van het oorspronkelijke bestreden besluit. De rechtbank heeft de beroepsgronden beoordeeld alsof zij zijn gericht tegen het nieuwe allesomvattende actualiseringsbesluit (hierna: herstelbesluit).
Het hoger beroep van het college is niet gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 17 juli 2018 onzorgvuldig is voorbereid door daaraan een geluidrapport uit 2016 ten grondslag te leggen. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de tussenuitspraak voor zover het gaat om de overwegingen van de rechtbank over de in voorschrift 4.9 neergelegde systematiek en de einduitspraak voor zover daarbij het besluit van 2 september 2019 is vernietigd wat betreft voorschrift 4.9 vanwege de daarin neergelegde systematiek.
Bepalingen Wabo
3. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1°.het oprichten,
2°.het veranderen of veranderen van de werking of
3°.het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk".
Artikel 2.6, derde lid, luidt:
"Het bevoegd gezag kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33."
Artikel 2.30, eerste lid, luidt:
"Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334)."
Artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, luidt:
"Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is."
Systematiek van voorschrift 4.9
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gekozen systematiek voor het beperken van geluidhinder (in het algemeen) niet aanvaardbaar is. Het college voert aan dat er geen rechtsregel in de weg staat aan het voorschrijven van in hoogte verschillende geluidgrenswaarden op diverse toetspunten, die op woningen in de directe omgeving van de inrichting zijn gesitueerd. Daarbij maakt het volgens het college niet uit of dit toetspunten zijn die eenzelfde categorie van geluidgevoelige objecten betreffen. De gekozen systematiek leidt niet tot inflexibiliteit of anderszins onnodige beperkingen in de bedrijfsvoering van [wederpartij A], aldus het college. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst het college naar enkele uitspraken van de Afdeling.
4.1. In voorschrift 4.9 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,Lt) en het maximaal geluidniveau (LAmax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten, en door het transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting, op aangegeven toetspunten niet meer mogen bedragen dan de in de tabel opgenomen geluidniveaus. In het voorschrift worden acht toetspunten genoemd en wordt voor de ligging van die toetspunten verwezen naar een kaart, die is opgenomen in een bijlage bij de vergunning. De in voorschrift 4.9 gestelde geluidgrenswaarden gelden blijkens de kaart ter plaatse van acht geluidgevoelige objecten.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de geluidgrenswaarden tot gevolg hebben dat voor dezelfde geluidgevoelige objecten verschillende beschermingsniveaus gelden en dat dit tot een onevenredige benadeling van de belangen van [wederpartij A] leidt. Dat die beperking noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu kan volgens de rechtbank niet worden gezegd, omdat het college voor andere toetspunten juist hogere geluidniveaus heeft vastgesteld. Voor die woningen is een grotere bescherming tegen geluidseffecten dus kennelijk niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu, zo overwoog de rechtbank.
De Afdeling stelt vast dat de toetspunten geluidgevoelige objecten betreffen die op verschillende afstanden van het terrein van de inrichting liggen. De mate waarin het geluid vanwege de inrichting wordt afgeschermd door andere objecten verschilt.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat in de enkele omstandigheid dat voor de toetspunten in hoogte verschillende geluidgrenswaarden zijn voorgeschreven, geen aanleiding voor het oordeel dat de in voorschrift 4.9 opgenomen geluidgrenswaarden voor [wederpartij A] onnodig beperkend of, zoals de rechtbank heeft overwogen, onevenredig benadelend zijn. Geluidgrenswaarden zijn onnodig beperkend als zij leiden tot beperkingen in de bedrijfsvoering van een inrichting en die beperkingen niet worden gerechtvaardigd door het belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank heeft niet beoordeeld of daarvan in dit geval sprake is. Daarvoor bestond ook geen aanleiding, omdat [wederpartij A] in beroep bij de rechtbank niet heeft aangevoerd dat de geluidgrenswaarden onnodig beperkend zijn.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 4.9 vanwege de enkele omstandigheid dat de geluidgrenswaarden per geluidgevoelig object in hoogte verschillen, onnodig beperkend is. De rechtbank heeft dit in de tussenuitspraak en einduitspraak niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Beoordeling zienswijzen tegen het herstelbesluit
5. Gelet hierop zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank aangevoerde gronden over voorschrift 4.9 beoordelen waaraan de rechtbank niet is toegekomen. Dit doet de Afdeling om te beoordelen of die gronden aanleiding kunnen vormen voor het oordeel dat de rechtbank toch terecht heeft vernietigd wat betreft voorschrift 4.9.
Omdat het hoger beroep van het college niet is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 17 juli 2018 wat betreft voorschrift 4.9 onzorgvuldig is voorbereid omdat daaraan geen actueel geluidonderzoek ten grondslag ligt, en het herstelbesluit is gebaseerd op een nieuw akoestisch rapport, ziet de Afdeling aanleiding om de gronden te beoordelen die [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] in de zienswijzen bij de rechtbank over voorschrift 4.9 van het herstelbesluit en het daaraan ten grondslag gelegde akoestisch onderzoek naar voren hebben gebracht.
Reformatio in peius
6. [wederpartij A] betoogt in haar reactie dat zij door de wijziging van voorschrift 4.9 in een nadeliger positie is komen te verkeren, omdat het college voor zes toetspunten lagere geluidgrenswaarden heeft vastgesteld dan bij het besluit van 17 juli 2018. Zij acht dit in strijd met het zogenoemde verbod van "reformatio in peius".
6.1. Het college was op grond van de tussenuitspraak van 16 april 2019 gehouden een nieuw geluidonderzoek te laten verrichten. Bij het herstelbesluit heeft het college aangesloten bij de resultaten van dat onderzoek. Het college heeft bij het herstelbesluit de zienswijzen over het ontwerpbesluit van [wederpartij A] en van omwonenden betrokken. Zij hebben tegengestelde belangen.
Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [wederpartij A] niet in strijd met het beginsel van "reformatio in peius" in een slechtere positie is komen te verkeren.
Het betoog slaagt niet.
Representativiteit van het in 2019 verrichte onderzoek door Tritium
7. [wederpartij B] en [wederpartij C] betogen in hun zienswijze van 18 oktober 2019 en [wederpartij D] in zijn zienswijze van 29 oktober 2019 dat het college het nieuwe geluidrapport niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. Volgens hen is Tritium niet onafhankelijk.
Zij betogen dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de RBS in het onderzoek tot uitgangspunt is genomen. Zij stellen dat Tritium slechts op één dag geluidmetingen heeft verricht en dat de metingen zijn verricht toen een groot gedeelte van de bedrijfsactiviteiten van [wederpartij A] al was gestaakt. Het college had volgens [wederpartij B] en [wederpartij C] ter controle een buurtonderzoek of belronde kunnen laten uitvoeren.
Verder achten zij het onjuist dat in het onderzoek is uitgegaan van maximaal twintig vrachtwagenbewegingen in de dagperiode, terwijl de omgevingsvergunning van 6 februari 2017 voor het milieuneutraal wijzigen van de inrichting, waarbij dit aantal is toegestaan, nog niet onherroepelijk was. [wederpartij B] en [wederpartij C] betogen verder dat uit tabel 4.3 van het rapport blijkt dat het aantal afvoerende en aanvoerende vrachtwagens, waarvan is uitgegaan in het onderzoek, ongelijk is. In tabel 4.3 zou verder ten onrechte het keren van een vrachtwagen als één beweging zijn gemodelleerd. Zij wijzen erop dat dit in de praktijk nooit één beweging kan zijn en dat de meeste vrachtwagens meerdere bewegingen maken bij het keren. Ook zou ten onrechte geen toeslag voor tonaal geluid zijn gehanteerd en geen rekening zijn gehouden met gevelreflectie. Volgens [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] had in het rapport als worst-case scenario niet het inwerking zijn van de hamermolen moeten worden gezien, maar het gelijktijdig in werking zijn van de hamermolen en de multicracker. Zij betwisten daarnaast dat het kloppen met een rubberen hamer niet maatgevend is. De geluidbron met bronnummer 70 (een geopende deur) zou verkeerd zijn gepositioneerd. Ook mocht een onderzoek naar laagfrequent geluid volgens hen niet ontbreken.
7.1. Tritium heeft in opdracht van [wederpartij A] een nieuw geluidonderzoek verricht, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het rapport van 18 juli 2019. Het geluidonderzoek is uitgevoerd conform de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave 1999, zo staat in het rapport.
De Afdeling overweegt dat het enkele feit dat een onderzoek wordt uitgevoerd in opdracht van een inrichtinghouder geen reden is om op voorhand te twijfelen aan de juistheid en de objectiviteit van de inhoud van dat onderzoek. Daarbij komt dat het college bij het herstelbesluit niet zomaar van de juistheid van de in dat rapport vermelde resultaten is uitgegaan. Het college heeft naar aanleiding van vragen van de rechtbank voorafgaand aan het herstelbesluit het rapport van Tritium door adviesbureau Peutz laten beoordelen.
In het rapport van Tritium staat dat er een inventarisatie van geluidbronnen heeft plaatsgevonden in de huidige situatie. Hierbij is gebruik gemaakt van de informatie die werd verstrekt door [wederpartij A]. Deze informatie betreft met name de aantallen en tijdstippen van de verkeersbewegingen en de bedrijfstijden. Tritium heeft zich in het onderzoek onder meer gebaseerd op geluidrapporten uit 2016 en 2018. Zij heeft op 12 juni 2019 (ter verificatie) geluidmetingen verricht ten behoeve van het binnenniveau in ruimten op het terrein van de inrichting.
Het uitgangspunt voor het vaststellen van de RBS is de voor een geluidsuitstraling kenmerkende bedrijfsvoering bij volledige capaciteit van de inrichting. Daarbij gaat het in dit geval om de bedrijfsactiviteiten die reeds zijn toegestaan op grond van de eerder verleende vergunningen. Tritium is ervan uitgegaan dat in de RBS van 6.00 tot 23.00 uur bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. Van 6.00 tot 22.00 uur draaien binnen de gebouwen van de inrichting verschillende machines, zoals een hamermolen, een zeef- en bulkstraat voor het laden van bulkwagens en diverse andere machines en installaties ten behoeve van de productie en verwerking van het product. Gedurende het laatste uur in de avondperiode (22.00 tot 23.00 uur) draait de productie niet in verband met schoonmaakwerkzaamheden. Binnen de inrichting rijden maximaal twintig vrachtwagens en maximaal twee bestelbussen in de dagperiode en één vrachtwagen in de avondperiode.
Peutz heeft in haar notitie geconcludeerd dat er geen reden is om te veronderstellen dat de door Tritium uitgevoerde geluidmetingen niet representatief zijn. Volgens Peutz liggen de meetresultaten, zoals vermeld in het geluidrapport, binnen de bandbreedte die op basis van ervaringsgegevens bij vergelijkbare bedrijven verwacht kan worden. Dit onderschrijft de stelling van Tritium dat de gemeten geluidbronnen normaal in werking waren, aldus Peutz. Veel van de nieuwe metingen zijn volgens Peutz uitsluitend gebruikt ter verificatie van eerdere geluidmetingen, en hebben niet geleid tot wijzigingen in het rekenmodel, aldus Peutz.
Geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de representativiteit van het door Tritium verrichte onderzoek. Anders dan waarvan [wederpartij B] en [wederpartij C] uitgaan, zijn in het onderzoek terecht de vergunde bedrijfsactiviteiten tot uitgangspunt genomen. Dat het besluit van 6 februari 2017 nog niet in rechte onaantastbaar zou zijn, doet er niet aan af dat de daarbij verleende omgevingsvergunning in werking was en de bedrijfsactiviteiten waren toegestaan. Indien sindsdien bedrijfsactiviteiten worden verricht waarvoor geen vergunning zou zijn verleend, zoals [wederpartij B] en [wederpartij C] veronderstellen, zijn die terecht niet betrokken bij het onderzoek. Zoals het college in haar reactie op de zienswijzen met juistheid heeft gesteld, hoeven verder niet alle geluidbronnen in werking te zijn om het geluidniveau van enkele geluidbronnen ter verificatie te meten, zoals Tritium heeft gedaan. Alleen al daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college ter controle of alle geluidbronnen in werking waren een buurtonderzoek had moeten verrichten of belronde had moeten houden.
In het rapport staat dat tonaal geluid zich niet voordoet. Het college heeft zich ook op het standpunt gesteld dat tonaal geluid zich niet voordoet. Het bronvermogen van de luchtafvoer van cyclonen en het geluid bij de uitlaat van de filterkast van de hamermolen is gemeten en daarbij is geen tonaal geluid geconstateerd, aldus het college. In de enkele stelling van appellanten dat er wel tonaal geluid is, ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de juistheid hiervan. In wat [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] hebben gesteld bestaat geen aanleiding dat in het onderzoek er niet van mocht worden uitgegaan dat het kloppen met een rubberen hamer op een silo niet maatgevend is voor het geluid. Dat zij stellen het kloppen van metalen voorwerpen te horen, maakt dit niet anders. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat geen onderzoek is gedaan naar laagfrequent geluid. In het rapport staat vermeld dat laagfrequent geluid zich niet voordoet. Het college heeft gesteld dat uit de bron- en controlemetingen die bij de inrichting zijn verricht, blijkt dat de bijdrage aan geluid met name bepaald wordt door de geluidsniveaus van de octaafbanden vanaf 250 Hz. In de stukken staat dat bronnummer 70 de toegang is naar de ruimte voor gas en elektra. In het onderzoek mocht ervan worden uitgegaan dat die bron als zodanig niet geluidrelevant is. Dat die bron verkeerd zou zijn gepositioneerd, heeft dan ook geen gevolgen voor de uitkomsten van het onderzoek.
De Afdeling stelt vast dat in het geluidrapport staat dat de geluidbelasting van de hamermolen hoger is dan die van de multicracker. Voor het onderzoek is worst-case enkel het geluidniveau van de hamermolen gehanteerd, zo staat in het rapport. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat Tritium een andere situatie als worst-case scenario had moeten aanmerken.
In het onderzoek is ervan uitgegaan, zo blijkt uit tabel 4.3, dat twintig kerende vrachtwagens en negentien afvoerende en zestien aanvoerende vrachtwagens in de dagperiode zich voordoen. Dat er niet evenveel vrachtauto’s in de dagperiode aanvoeren en afvoeren is geen reden om het onderzoek op dit punt onzorgvuldig te achten. Zo is er ook een afvoerende vrachtwagenbeweging in de nachtperiode. Als opmerking staat bij tabel 4.3 dat het keren van aan- en afvoerende vrachtwagens als één enkele beweging is gemodelleerd. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel aanleiding voor het oordeel dat het college niet ervan heeft mogen uitgaan dat het onderzoek van Tritium zorgvuldig is verricht en de in het rapport van Tritium vermelde resultaten juist zijn.
In het onderzoek is voor alle toetspunten gerekend zonder gevelreflectie, zo staat in het rapport. De geluidgrenswaarden gelden op toetspunten, die blijkens de kaart waarnaar verwezen wordt in voorschrift 4.9 op de gevels van woningen liggen. In voorschrift 4.8 staat dat de controle op of berekening van de in de voorschriften 4.9 gestelde geluidgrenswaarden moet plaatsvinden volgens de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999. Ook de beoordeling van de meetresultaten moet volgens die handleiding plaatsvinden. Volgens paragraaf 3.6.1 van de Handleiding wordt in de regel het invallende geluidsniveau gemeten, dat wil zeggen het geluidsniveau zonder eventuele bijdrage van reflecties van een achter het meetpunt gelegen reflecterend oppervlak (gevel). Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat op onjuiste wijze rekening is gehouden met gevelreflectie.
Het betoog slaagt niet.
Toepassing beste beschikbare technieken
8. [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] betogen dat onduidelijk is of in de inrichting de beste beschikbare technieken (hierna: BBT) zijn toegepast en of daarmee bij het besluit rekening is gehouden. Daarbij wijzen zij erop dat het BBT-referentiedocument (hierna: BREF) Voedingsmiddelen en zuivel ook van toepassing is op de productie van diervoeders.
8.1. In de richtlijn industriële emissies (hierna: RIE) is het begrip BBT-conclusies opgenomen. BBT-conclusies zijn onderdeel van een BREF en spelen een belangrijke rol in de RIE. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat binnen de inrichting geen activiteit wordt uitgevoerd uit bijlage 1 van de RIE. De Afdeling stelt vast dat de vergunde activiteiten niet worden genoemd in die bijlage. Dat betekent dat er geen BBT-conclusies op de inrichting van toepassing zijn. Het college heeft daarom terecht de BREF Voedingsmiddelen en zuivel niet bij zijn besluit betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Geluidgrenswaarden voor de woning van [wederpartij B] en [wederpartij C]
9. [wederpartij B] en [wederpartij C] betogen dat onduidelijk is welke geluidbelasting op de gevel van hun woning is toegestaan. Op de bijlage bij het herstelbesluit is hun woning [locatie 2] ingetekend, maar in de tabel van voorschrift 4.9 staat het adres [locatie 3] en dat is van het pand waarin zij kantoor houden, zo stellen zij.
9.1. Het pand van [wederpartij B] en [wederpartij C] ligt bij de kruising van Overeind en Pothuizerweg. Hun woning ligt aan de [locatie 2] en het deel van het achterliggende dan wel aangrenzend pand dat zij als kantoor gebruiken, heeft als adres [locatie 3].
In voorschrift 4.9 is geregeld dat de in de tabel vermelde maximale geluidniveaus gelden op de in de bijlage bij het besluit aangegeven toetspunten. Op de bijlage, die een kaart betreft met daarop de ligging van de toetspunten, is te zien dat toetspunt 8 op de zuidwestgevel van de woning van [wederpartij B] en [wederpartij C] ligt. De geluidniveaus voor toetspunt 8, zoals die in de tabel staan, gelden dus voor de woning. Dat in de tabel bij toetspunt 8 foutief het adres [locatie 3] wordt genoemd, is niet van betekenis. Aan de in de tabel vermelde adressen komt geen zelfstandige betekenis toe.
Het betoog slaagt niet.
Geboden beschermingsniveau
10. [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] betogen dat het college in het besluit van 2 september 2019 niet heeft gemotiveerd waarom de op grond van voorschrift 4.9 toegestane geluidbelasting, die volgens hen hoger is dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid, toelaatbaar is. Volgens hen bestond aanleiding om als geluidgrenswaarden 40 dB(A)-etmaalwaarde voor te schrijven. Zij betogen dat het college ten onrechte een te hoog maximaal piekgeluidniveau heeft toegestaan voor niet eerder vergunde activiteiten.
10.1. In het herstelbesluit is, anders dan [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] stellen, het college gemotiveerd ingegaan op het geboden beschermingsniveau. Het besluit van 2 september 2019 bouwt wat betreft de motivering voor het daarin opgenomen gewijzigde voorschrift 4.9, deels voort op de motivering in het besluit van 17 juli 2018 voor het oorspronkelijke voorschrift 4.9.
Blijkens het herstelbesluit heeft het college de aanvraag met betrekking tot het aspect geluid getoetst aan de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking). In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt kunnen worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke woonomgeving, zoals hier aan de orde, beveelt de Handreiking als richtwaarden voor de dagperiode 40 dB(A), de avondperiode 35 dB(A) en voor de nachtperiode 30 dB(A) aan. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum van 55 dB(A) kan in sommige gevallen aanvaardbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen.
Het college heeft zich blijkens het besluit van 17 juli 2018 op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Wabo rekening moet houden met bestaande rechten. Met verwijzing naar de uitspraak van 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1619, overweegt de Afdeling dat bij wijziging van vergunningvoorschriften met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, zoals in dit geval, de grondslag van de aanvraag van die vergunning niet mag worden verlaten.
Op grond van voorschrift 4.9 is voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,Lt) op alle acht toetspunten in de dagperiode een lagere waarde dan 50 dB(A) toegestaan. Op vijf toetspunten geldt een waarde van 40 dB(A) en voor drie toetspunten een waarde tussen 44 en 48 dB(A). In de avondperiode is deze waarde voor geen enkel toetspunt hoger dan 40 dB(A). In de nachtperiode bedraagt die waarde voor vijf toetspunten 30 dB(A) en voor drie toetspunten 31, 32 of 33 dB(A). De Afdeling stelt vast dat deze waarden, met name in de dag- en nachtperiode, aanzienlijk lager zijn dan de geluidgrenswaarden die zijn verbonden aan de omgevingsvergunning uit 2011.
De waarden voor het maximale geluidniveau (LAmax) zijn in de avond- en nachtperiode minder dan 65 en 60 dB(A) in de avond- respectievelijk nachtperiode. In de dagperiode zijn de waarden voor vijf toetspunten ruim minder dan 70 dB(A). Voor drie toetspunten bedraagt die waarde 71, 72 of 75 dB(A). Wat betreft de toegestane maximale geluidniveaus heeft het college toegelicht dat op de meeste woningen in de directe omgeving wordt voldaan aan 70 dB(A) in de dagperiode. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de geluidniveaus worden veroorzaakt door het laden en lossen van vrachtwagens en dat deze handelingen in de omgevingsvergunning uit 2011 waren uitgezonderd van toetsing aan de gestelde geluidgrenswaarden. De Afdeling stelt vast dat in voorschrift 4.3 van die vergunning was geregeld dat de geluidgrenswaarde van 70 dB(A) in de dagperiode niet gold voor laden en lossen en/of aan- en afvoerbewegingen. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat laden en lossen op grond van de geldende omgevingsvergunning was toegestaan en er in zoverre ook sprake is van bestaande rechten.
Het beperken van een emissie- of immissienorm is volgens het college mogelijk door het voorschrijven van een techniek die niet is vermeld in de aanvraag die heeft geleid tot de omgevingsvergunning van 20 juni 2011, zo staat in het besluit van 17 juli 2018. Hieruit leidt de Afdeling af dat het college heeft onderzocht of maatregelen mogelijk zijn ter beperking van de geluidemissie, maar dat dat volgens het college niet mogelijk is op grondslag van die aanvraag. Dit laatste is als zodanig niet betwist. In wat is aangevoerd, bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich bij actualisering van voorschrift 4.9 niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geluidhinder in voldoende mate wordt beperkt.
Het betoog faalt.
Geluidwering gevel
11. Verder wijzen [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] erop dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of in hun woning aan de waarde van 35 dB(A)-etmaalwaarde wordt voldaan die in de Handreiking wordt aanbevolen.
11.1. Nog daargelaten of het college als de binnenwaarde in de woningen niet voldoen aan 35 dB(A)-etmaalwaarde, daaraan iets zou kunnen doen, gelet op de bestaande rechten van [wederpartij A], overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken blijkt dat het college ervan uitgaat dat de mate van geluidwering van de gevel van de woning van [wederpartij B] en [wederpartij C] een getalswaarde van 17 dB(A) bedraagt. Gelet op de waarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 40 dB(A)-etmaalwaarde, die geldt op de gevel van hun woning, moet worden geoordeeld dat aan een binnenwaarde van 35 dB(A)-etmaalwaarde kan worden voldaan.
Voor de woning van [wederpartij D] gelden geen geluidgrenswaarden. In voorschrift 3.9 zijn alleen toetspunten opgenomen voor de meest dichtbijgelegen woningen. In het herstelbesluit staat daarover dat bij alle verder van de inrichting gelegen toetspunten de geluidbelasting lager zal zijn dan bij de meest nabijgelegen woningen en deze woningen impliciet beschermd worden tegen geluid door de opgelegde geluidgrenswaarden bij dichter bij de inrichting gelegen woningen. Gelet hierop heeft het college ervan mogen uitgaan dat ook bij de woning van [wederpartij D] een binnenwaarde van ten hoogste 35 dB(A) kan worden bereikt.
Het betoog treft geen doel.
Verkeer van en naar de inrichting en voorschrift 4.10
12. [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] betogen dat het college niet op de juiste manier heeft bepaald of wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) voor geluid van verkeer van en naar de inrichting. Zij wijzen erop dat in de zogenoemde circulaire "Geluidhinder veroorzaak door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer" van 29 februari 1996 wordt geadviseerd om de emissiecijfers van de indirecte geluidhinder veroorzaakt door het vrachtverkeer niet te berekenen, maar te meten. Dit zou niet zijn gebeurd. [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] betogen in dit verband ook dat in het geluidrapport ten onrechte staat dat de Pothuizerweg fungeert als ontsluitingsweg voor het achtergebied van Schalkwijk.
Zij kunnen zich verder niet verenigen met voorschrift 4.10 dat het college met het herstelbesluit alsnog aan de vergunning heeft verbonden.
12.1. De Afdeling overweegt dat het geluid van verkeer van en naar de inrichting niet wordt getoetst aan de in voorschrift 4.9 vermelde geluidgrenswaarden. Die waarden zien wat betreft verkeer alleen op het transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting. De bij de rechtbank aangevoerde grond over het geluid van verkeer van en naar het terrein van de inrichting kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat voorschrift 4.9 niet in redelijkheid aan de vergunning kon worden verbonden.
Het aangevoerde over voorschrift 4.10 kan niet aan de orde komen, omdat de rechtbank het besluit van 2 september 2019 in zoverre in stand heeft gelaten. [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] hadden hoger beroep of incidenteel hoger beroep kunnen instellen, indien zij meenden dat de rechtbank het herstelbesluit ten onrechte alleen heeft vernietigd wat betreft voorschrift 4.9.
Slotoverwegingen
13. Ook in wat [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] voor het overige hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 4.9 van het besluit van 2 september 2019 niet in redelijkheid door het college aan de vergunning kon worden verbonden.
14. Het hoger beroep van het college is gegrond. De einduitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de beroepen tegen het besluit van 2 september 2019 gegrond heeft verklaard, dat besluit heeft vernietigd wat betreft voorschrift 4.9, en het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], en [wederpartij D] ongegrond verklaren. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit hoeft te nemen.
15. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 mei 2020 in zaken nrs. 18/3318, 18/3366 en 18/3405, voor zover daarbij de beroepen tegen het besluit van 2 september 2019, kenmerk 233349, gegrond zijn verklaard, dat besluit is vernietigd wat betreft voorschrift 4.9 en het college is opgedragen een nieuw besluit te nemen;
III. verklaart de beroepen tegen dat besluit ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
163-963.