Uitspraak
201908139/1/R3.
Datum uitspraak: 30 juni 2021
Datum uitspraak: 30 juni 2021
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van:
[appellante A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Slochteren, gemeente Midden-Groningen
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 oktober 2019 in zaak nr. 18/3102 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2017 heeft het college zijn beslissing om wegens overtreding van de artikelen 1a en 1b, tweede lid, van de Woningwet jegens [appellant B] op 30 november 2017 spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld. In dat besluit heeft het college onder aanzegging van bestuursdwang [appellant B] tevens gelast om de overtreding van de artikelen 1a en 1b, tweede lid, van de Woningwet ongedaan te (laten) maken.
Bij besluit van 8 december 2017 heeft het college de bij besluit van 1 december 2017 opgelegde last onder bestuursdwang gewijzigd en de begunstigingstermijn van de opgelegde last verlengd.
Bij besluit van 9 januari 2018 heeft het college de bij besluit van 1 december 2017 opgelegde en bij besluit van 8 december 2017 gewijzigde last onder bestuursdwang ingetrokken.
Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college het door [appellanten] tegen de besluiten van 1 december 2017, 8 december 2017 en 9 januari 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2021, waar [appellanten], vergezeld van [gemachtigde], vertegenwoordigd door mr. M.B.W. Litjens, advocaat te Zuidwolde, en het college, vertegenwoordigd door G.J. Schoorstra-Boeijenga, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellante A] is eigenaar van het pand op het perceel. [appellant B] is directeur en enig aandeelhouder van [appellante A].
2. Uit de stukken van het dossier blijkt het volgende.
In oktober 2014 heeft in opdracht van NAM een inspectie plaatsgevonden in het pand op het perceel [locatie]. In een brief van NAM van 24 februari 2016 staat dat de inspecteur heeft geconstateerd dat in het pand sprake was van een onveilige situatie die onmiddellijk moest worden veiliggesteld door het aanbrengen van stutten. Op basis van dit advies heeft [appellant B] opdracht gegeven tot het plaatsen van stutten. Tijdens een in opdracht van NAM gehouden inspectie op 17 juni 2015 heeft de constructeur geconstateerd dat het stutten niet geheel in lijn met het advies is uitgevoerd. De constructeur heeft nog aanvullende aanbevelingen gedaan. Hoewel de constructeur geen acuut onveilige situatie aantrof, zou mogelijk in de toekomst een onveilige situatie kunnen ontstaan indien de stutten niet op bepaalde punten worden verbeterd. Deze verbeteringen zijn noodzakelijk om de tijdelijke constructieve veiligheid van het gebouw boven het afkeurniveau van NEN 8700 terug te brengen gedurende een periode van één jaar. In de brief van NAM staat verder dat zij de ontstane situatie meermaals onder de aandacht van [appellant B] heeft gebracht. Aangezien [appellant B] in een gesprek dat plaatsvond op 19 januari 2016 heeft bevestigd dat hij niet tot verbetering van de stutten is overgegaan, heeft NAM bij de gemeente melding gemaakt van de mogelijk onveilige situatie op het perceel.
In een e-mail van 4 maart 2016 heeft [persoon] namens [appellant B] aan de gemeente laten weten dat inmiddels de aanbevelingen van de beide constructeurs van NAM zijn uitgevoerd. In de e-mail staat verder dat door het aanbrengen van de extra versterking de tijdelijke constructieve veiligheid van het gebouw voor een periode van één jaar boven het afkeurniveau van NEN 8700 is gebracht.
Bij brief van 30 oktober 2017 heeft het college aan [appellant B] laten weten dat op 7 november 2017 een bouwkundige en constructieve inspectie wordt uitgevoerd. De inspectie heeft niet plaatsgevonden omdat [appellant B] de toegang aan de controleurs heeft geweigerd. Wel heeft toen een gesprek plaatsgevonden tussen de toezichthouder van de gemeente en [appellant B]. [appellant B] gaf tijdens dat gesprek aan dat er al vier verschillende constructieve berekeningen zijn gemaakt waaruit blijkt dat er geen onveilige situatie is.
[appellant B] heeft desgevraagd de bouwkundige en constructieve rapportages aan het college toegestuurd. Bij brief van 13 november 2017 heeft het college [appellant B] medegedeeld dat deze stukken zullen worden betrokken bij de beoordeling of moet worden overgegaan tot het nemen van maatregelen. Aangegeven is dat indien de door [appellant B] opgestuurde stukken aanleiding geven tot een inspectie, deze zal plaatsvinden op 23 november 2017 om 13:00 uur.
Bij brief van 21 november 2017 heeft het college [appellant B] bericht dat de door hem overgelegde constructierapporten onvoldoende zijn om aan te nemen dat het pand constructief veilig is. Er wordt daarom, aldus de brief, overgegaan tot het verrichten van een bouwkundige inspectie in het betreffende pand op 23 november 2017 om 9:30 uur. [appellant B] heeft op 22 november 2017 aangegeven dat hij het niet eens is met het gekozen bureau dat de inspectie zal uitvoeren en het tijdstip. Bij e-mailbericht van 22 november 2017 heeft het college aangegeven dat de controle noodzakelijk is en deze op 23 november 2017 desondanks zal plaatsvinden.
De controle heeft op 23 november 2017 plaatsgevonden. In de rapportage die naar aanleiding van die controle is opgemaakt, staat dat [appellant B] weigerde toegang te verlenen tot het pand. Vervolgens hebben onder meer de toezichthouder van de gemeente en een constructeur van Ingenieursbureau Ritsma, ing. D. Boiten, zich de toegang verschaft tot het pand met een machtiging tot binnentreden door het verwijderen van het slot.
Ingenieursbureau Ritsma heeft naar aanleiding van de controle het rapport 'Onderzoekrapportage' opgesteld, dat het college op 30 november 2017 heeft ontvangen.
3. Op dezelfde dag heeft het college spoedbestuursdwang toegepast. Dit is telefonisch aan [appellant B] medegedeeld. Deze beslissing is bij besluit van 1 december 2017 op schrift gesteld. In dat besluit is tevens een last onder bestuursdwang opgelegd. Volgens het college is sprake van een overtreding van de artikelen 1a, eerste lid, en 1b, tweede lid, van de Woningwet.
Relevante regelgeving
4. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak en maakt daar deel van uit.
Het standpunt van het college
5. Het besluit van 1 december 2017 bestaat uit de op schriftstelling van de op 30 november 2017 opgelegde spoedeisende bestuursdwang en de oplegging van een reguliere last onder bestuursdwang. Volgens het college is er sprake van een met artikel 1a en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. Het college heeft in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) grondslag gevonden om de spoedeisende bestuursdwang en de reguliere last onder dwangsom op te leggen. Beide lasten hebben, zo staat in het besluit, niet als doel de overtreding van het Bouwbesluit 2012 op te heffen, maar het niet laten voortduren van een situatie waarin gevaar bestaat voor de veiligheid als gevolg van de overtreding, als bedoeld in artikel 5.17 van Wabo.
6. Het handhavend optreden is gebaseerd op de onderzoeksrapportage van Ingenieursbureau Ritsma. Daarin staat dat tijdens de visuele inspectie de tijdelijke stutten en stempels, de scheuren in de buitengevel, in de binnenwanden en in het metselwerk van de fundatie zijn beoordeeld.
Over de stempels onder de randligger is het volgende vermeld. Om de gescheurde penanten in de oostgevel te ontlasten, zijn zeven stempels onder de houten randligger van de verdiepingsvloer geplaatst. Deze stempels staan op de begane grondvloer en zijn niet doorgestempeld naar de fundering. Vier van de zeven stempels onder de randligger staan niet op spanning, waardoor de penanten niet worden ontlast.
Over de onder de hoofdligger geplaatste stempel staat in de rapportage het volgende: "Om de gescheurde penant 3 in de gevel te ontlasten is onder de hoofdligger een schroefstempel (nr.8) geplaatst. De hoofdligger is zwaarder belast dan de randligger. De ligger draagt ongeveer de helft van de verdiepingsvloer. De stempel staat boven op een ernstig gescheurde gemetselde funderingswand. Geconstateerd is dat deze stempel op spanning staat. Gezien de lengte en de capaciteit van deze schroefstempel is 1 stempel te weinig. Daarnaast staat de stempel op een ernstig gescheurde gemetselde wand.".
In de rapportage wordt daarnaast ingegaan op de schoren die zijn aangebracht tegen de stutten. Gewezen wordt op het advies van 17 juni 2015 over de wijze van uitvoering van de stutten. In de rapportage staat: "Geconstateerd is dat de schuine schoren zijn aangebracht tegen de schoren met 2 houtschroeven per zijde. Gezien de functie en de wijze van uitvoering is dit niet op correcte wijze uitgevoerd. 2 houtschroeven kunnen de horizontale belasting uit de penanten niet opnemen. Door het schuin uitvoeren en vervorming van de balklaag (doorbuigen van de balklaag) ontstaat er een extra horizontale kracht in de stutten en in de penanten
Verder wordt in het rapport gewezen op scheuren in het funderingsmetselwerk onder de begane grondvloer. In de rapportage staat: "In het advies van 17-06-2015 is aangegeven dat halfjaarlijks de scheuren gemonitord dienen te worden." En "Er zijn geen meetgegevens overlegd en er zijn geen scheurmeters geplaatst voor het monitoren van de scheuren.". Naast de op 17 juni 2015 gerapporteerde scheuren is er ook ernstige scheurvorming geconstateerd in het funderingsmetselwerk onder de oostgevel en achtergevel. Ook wordt in de rapportage gewezen op scheuren ter plaatse van de penanten in de oostgevel, in de penanten naast de oude deuropening en de voorgevel en scheuren en verzakkingen in de hoek van de oostgevel en de achtergevel.
In rapportage staat als conclusie dat: "Er zijn geen tussentijdse metingen verricht van de bestaande scheuren in het funderingsmetselwerk waardoor er geen goed beeld van het zettingsverloop is. Gezien de scheurvorming in de gevels en de losstaande schroefstempels is te concluderen dat de fundatie nog instabiel is.", "Daarnaast is het aanbrengen van de tijdelijke stutten en stempels op een aantal punten onjuist uitgevoerd." en "Door de instabiele fundatie, de ondeugdelijke tijdelijke voorzieningen en het uitbuigen van de penanten in de oostgevel kan door extra belasting ten gevolge van sneeuw, wind of regen de oostgevel bezwijken." Het gebouw wordt onveilig beoordeeld en geadviseerd wordt om direct de bovenliggende woningen te ontruimen. Door het instortingsgevaar richting de openbare weg dient deze weg direct tijdelijk te worden afgesloten totdat er een externe hulpconstructie is aangebracht om de oostgevel te zekeren, aldus de rapportage.
In de Onderzoeksrapportage zijn tekeningen en foto's opgenomen, waarop de in de rapportage vermelde scheuren, stempels en schoren te zien zijn.
7. In het 'Advies bouwconstructies' van de constructeur van de Omgevingsdienst Groningen, J. Lanting van 30 november 2017 is de onderzoeksrapportage beoordeeld. In het advies staat dat het pand niet aan het Bouwbesluit 2012 voldoet. Door instabiliteit van het pand en de ondeugdelijke voorzieningen is er een onveilige situatie ontstaan waarbij het bezwijken van de oostgevel ten gevolge van wind-, regen- en sneeuwbelasting een reëel gevaar vormt met instorting tot gevolg.
Beoordeling van het hoger beroep
Formele grond
8. [ appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in het besluit van 1 december 2017 geconstateerde gebrek met betrekking tot de adressering in het besluit op bezwaar is hersteld. Zij voeren aan dat het gebrek niet is hersteld. Om het gebrek te herstellen, had het besluit van 1 december 2017 volgens hen herroepen moeten worden.
8.1.
Het besluit van 1 december 2017 is gericht aan [appellant B]. Uit het besluit op bezwaar volgt dat het college heeft bedoeld het besluit te richten aan [appellante A]. [appellanten] voeren weliswaar terecht aan dat de adressering van het besluit van 1 december 2017 onjuist is, maar, zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college dit gebrek in het besluit op bezwaar hersteld. Voor het oordeel dat het college het besluit van 1 december 2017 had moeten herroepen, ziet de Afdeling geen grond.
Het betoog slaagt niet.
9. De Afdeling zal hierna de beide lasten en de daartegen aangevoerde hogerberoepsgronden afzonderlijk bespreken.
Spoedeisende bestuursdwang
10. Het college heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast door:
- het per direct beëindigen van de bewoning van de verdieping van het pand op de percelen [locatie 2] en [locatie 3] te Hoogezand en
- het per direct afsluiten van een gedeelte van de openbare weg aan de Kerkstraat ter hoogte het perceel [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te Hoogezand.
11. [ appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om spoedeisende bestuursdwang toe te passen, omdat het pand volgens hen voldoet aan het rechtens verkregen niveau en er daarom geen sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012.
11.1.
Dit betoog slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is er geen sprake van de situatie dat het niveau van pand het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante op dat moment van toepassing zijnde technische voorschriften, als bedoeld in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012.
12. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake was van een spoedeisende situatie die de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde.
Zij voeren in dit verband ten eerste aan dat het onderzoek in het pand al op 23 november 2017 was afgerond, terwijl het college pas op 30 november 2017 besloot tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Daarbij komt, aldus [appellanten], dat het college na 30 november 2017 nog personen in het pand heeft toegelaten. Van een spoedeisende situatie was daarom geen sprake.
Zij voeren verder aan dat met de in de rapportage van Ingenieursbureau Ritsma gegeven omschrijving van de geconstateerde gebreken niet is komen vast te staan dat ten aanzien van het pand sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 20120 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie die de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. Als de conclusies in de rapportage van Ingenieursbureau Ritsma al juist zouden zijn, is volgens [appellanten] daarmee niet komen vast te staan dat niet wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012. In de rapportage wordt namelijk niet verwezen naar het Bouwbesluit 2012. In het advies van de constructeur van de gemeente staat weliswaar dat het pand niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012, maar waarom en aan welke artikelen van het Bouwbesluit 2012 niet wordt voldaan, is in dat advies niet vermeld, aldus [appellanten]. Volgens hen heeft het college nagelaten zorgvuldig onderzoek te verrichten. [appellanten] wijzen erop dat het college op een deugdelijke en deskundige wijze had moeten vaststellen of de normen van het Bouwbesluit 2012 zijn overtreden. Het college had daarbij, zoals volgens hen volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 18 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:817) en 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2862), toepassing moeten geven aan NEN 8700, zoals in de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 is bepaald. Volgens [appellanten] was, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen sprake van de situatie dat toepassing van die bepalingsmethode in dit geval praktisch niet uitvoerbaar was, zodat er ook geen reden was om een andere bepalingsmethode dan NEN 8700 toe te passen. Zij wijzen er in dit verband op dat er voldoende tijd was voor het maken van berekeningen in de periode voorafgaand aan het opleggen van de spoedeisende bestuursdwang. Bovendien kan, aldus [appellanten], een visuele inspectie, die in dit geval is uitgevoerd, ook niet worden aangemerkt als zo'n andere bepalingsmethode. Zo al uit de rapportage van Ingenieursbureau Ritsma wel een andere bepalingsmethode kan worden opgemaakt, dan volgt daaruit niet dat onmiskenbaar niet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan, aldus [appellanten].
12.1.
De Afdeling volgt [appellanten] niet in hun betoog dat het college eerder dan op 30 november 2017 op de hoogte was van de situatie op het perceel en daarom geen sprake was van een spoedeisende situatie. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat Ingenieursbureau Ritsma op 23 november 2017 een onderzoek heeft verricht in het pand op het perceel. Op 30 november 2017 heeft het college de onderzoeksrapportage van Ingenieursbureau Ritsma, waarin de onderzoeksresultaten zijn neergelegd, ontvangen. Het college heeft vervolgens direct intern overleg gevoerd en Lanting laten beoordelen of er twijfel bestaat aan de conclusies en aanbevelingen in de onderzoeksrapportage. Nadat deze constructeur aangaf dat deze twijfel er niet was, heeft het college de spoedeisende bestuursdwang toegepast. Uit het voorgaande volgt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het voor het college pas met de ontvangst van de onderzoeksrapportage duidelijk is geworden dat er sprake was van een zodanige onveilige situatie dat direct handhavend optreden gerechtvaardigd was. Dat het college, zoals [appellanten] aanvoeren, na 30 november 2017 nog personen het pand liet betreden, maakt dat niet anders. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft bewoning van de verdieping een andere invloed op het pand dan het toestaan van bijvoorbeeld de bewoners om gedurende korte tijd het pand te betreden om hun spullen op te halen.
12.2. [
appellanten] kunnen ook niet worden gevolgd in hun betoog dat met de in de onderzoeksrapportage gegeven omschrijving van de geconstateerde gebreken niet is komen vast te staan dat ten aanzien van het pand sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie die de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
12.3. [
appellanten] bestrijden, zo blijkt uit wat zij ter zitting hebben verklaard, de bevindingen in de onderzoeksrapportage niet. Zij zijn van mening dat de bevindingen niet leiden tot de conclusie dat er sprake is van een met het Bouwbesluit 2012 strijdige situatie, die het toepassen van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde.
12.4.
In de door [appellanten] vermelde uitspraken van de Afdeling van 18 maart 2015 en 2 november 2016 ging het om de vraag of het bestuursorgaan bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen vanwege een overtreding van het Bouwbesluit 2012. Deze last, en de beoordeling van de vraag of het college die last mocht opleggen en zich daarbij mocht baseren op de onderzoeksrapportage, komt hierna onder overweging 18 aan de orde. De Afdeling zal daar bespreken wat [appellanten] hierover aanvoeren.
Het gaat hier nu om de vraag of het college bevoegd was spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1058, dient in dat geval beoordeeld te worden of het college, gelet op de ten tijde van de besluitvorming op 30 november 2017 bij hem bestaande kennis en ter beschikking staande gegevens, in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat de staat van het pand zodanig was dat het, met het oog op de veiligheid van personen, aangewezen was om met toepassing van spoedeisende bestuursdwang tot onmiddellijke ontruiming van de verdieping van het pand en afsluiting van een gedeelte van de openbare weg over te gaan.
12.5.
In de onderzoeksrapportage, die aan de beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen ten grondslag is gelegd en waarvan de conclusies hiervoor onder 6 zijn weergegeven, zijn de gebreken aan het pand voldoende omschreven en met foto's gestaafd. Uit de gegevens die het college op 30 november 2017 ter beschikking stonden, kon het in redelijkheid afleiden dat op dat moment een reëel gevaar bestond dat de oostgevel zou bezwijken. Onder de gegeven omstandigheden kon van het college, gelet op de daarmee gemoeide tijd, niet worden gevergd dat het eerst nog de staat van de fundering zou bepalen aan de hand van de in artikel 2.8, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bedoelde NEN 8700. Met de in de onderzoeksrapportage gegeven omschrijving van de geconstateerde gebreken, die is ondersteund met daarvan gemaakte foto's, is voldoende aannemelijk dat sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 strijdige situatie, en daarmee van een met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. Artikel 5.17 van de Wabo bood het college de mogelijkheid om, vanwege het daardoor aanwezige gevaar voor de veiligheid, tot onmiddellijke ontruiming van het pand en gedeeltelijke afsluiting van de openbare weg over te gaan.
12.6.
De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd was om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Het betoog slaagt niet.
13. [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college aan het toepassen van spoedeisende bestuursdwang niet overtreding van artikel 1a van de Woningwet ten grondslag mocht leggen. Zij voeren in dit verband aan dat dit artikel een vangnetbepaling is en alleen kan worden toegepast als er geen bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschrift van meer specifieke aard is aan te wijzen op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden. Zij voeren verder aan dat zij de zorgplicht van artikel 1a van de Woningwet niet hebben overtreden, omdat zij niet bekend waren met een acuut onveilige situatie.
13.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM0179) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1a van de Woningwet (Kamerstukken II, 2003/04, 29 392, nr. 3, blz. 21 en 26) vermeld dat dit artikel als vangnet dient en dat deze vangnetfunctie inhoudt dat de zorgplicht voorziet in gevallen die niet expliciet zijn geregeld bij of krachtens de Woningwet, hetgeen aansluit bij soortgelijke bepalingen als opgenomen in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 2 van de Wet milieugevaarlijke stoffen. Gelet hierop en op de algemene termen waarin de zorgplicht is verwoord, moet artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet aldus worden verstaan dat handhavend optreden op die grondslag eerst aan de orde komt indien in het desbetreffende geval geen bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschrift van meer specifieke aard valt aan te wijzen op grond waarvan in afdoende mate kan worden opgetreden ter voorkoming of beëindiging van het geconstateerde gevaar.
13.2.
De rechtbank heeft overwogen dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het vangnetartikel niet aan de last ten grondslag kon worden gelegd.
13.3.
Aangezien het Bouwbesluit 2012 specifieke voorschriften bevat over de constructieve veiligheid, moet het college handhavend optreden op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, indien de normen uit het Bouwbesluit 2012 zouden zijn geschonden. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 strijdige situatie, en daarmee van een met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. Het college heeft terecht in artikel 5.17 van de Wabo de grondslag gevonden om per direct de bewoning van de verdieping van het pand te staken en een gedeelte van de openbare weg af te sluiten.
Het voorgaande betekent dat het college aan het toepassen van spoedeisende bestuursdwang optreden niet overtreding van artikel 1a van de Woningwet ten grondslag heeft mogen leggen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. In zoverre hebben [appellanten] hun betoog dus terecht voorgedragen. Dit heeft echter geen gevolgen voor de opgelegde last, omdat het college aan het handhavend optreden ook overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet ten grondslag heeft gelegd en de door het college gelaste beëindiging van de bewoning van de verdieping van het pand en de afsluiting van een gedeelte van de openbare weg, zoals hiervoor onder 12.5 is overwogen, ook daarop kunnen worden gebaseerd.
Het betoog faalt.
14. [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gemeentelijke handhavingsbeleid. Zij voeren aan dat uit het beleid volgt dat het college hun in de gelegenheid had moeten stellen zelf maatregelen te treffen. Van een spoedeisende situatie waarin het college direct mag overgaan tot het opleggen van een last was geen sprake, aldus [appellanten].
14.1.
In de door het college vastgestelde 'Toezicht- & handhavingsstrategie WABO in de provincie Groningen' zijn een stappenplan en een interventiematrix opgenomen aan de hand waarvan een bestuursorgaan kan besluiten op welke manier op een overtreding wordt gereageerd. Hiervoor zijn de (mogelijke) gevolgen van de overtreding en het gedrag van de overtreder van belang. Afhankelijk van de positionering in de interventiematrix, is het mogelijk de eerste en tweede stap over te slaan. De overtreder kan dan, voorafgaand aan de oplegging van de beschikking zo nodig mondeling gevraagd worden een zienswijze te geven. In spoedeisende situaties is het ook mogelijk de sanctiebeschikking op te leggen zonder hersteltermijn of zelfs de bestuursdwang uit te voeren zonder dat de beschikking vooraf op schrift is gesteld, aldus het beleid.
14.2.
Zoals hiervoor is overwogen, was sprake van een acuut gevaarlijke situatie. Gelet op de in het handhavingsbeleid opgenomen interventiematrix bestaat geen grond voor het oordeel dat het college door spoedeisende bestuursdwang toe te passen het handhavingsbeleid op onjuiste wijze heeft toegepast. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
15. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte de opgelegde maatregelen niet disproportioneel heeft geacht. Zij voeren aan dat zijzelf maatregelen hadden kunnen treffen die minder ingrijpend zouden zijn geweest en tot minder hoge kosten hadden geleid.
15.1.
In het besluit van 1 december 2017 staat dat maatregelen worden opgelegd om een einde te maken aan de onveilige situatie die in de onderzoeksrapportage is beschreven en om letsel te voorkomen. Urgent optreden om de onveilige situatie te beëindigen is vereist. Volledig herstel van de overtreding bestaat uit het herstellen van de draagconstructie. Dit is, aldus het besluit, op korte termijn niet te realiseren en om het acuut gevaar te beëindigen is het ontruimen van de verdieping van het pand en het aanbrengen van gevelversterking vereist. Bewoning van deze woning is gezien de constructief onveilige situatie niet langer aanvaardbaar en daarom is het staken van de bewoning en het ontruimen van de verdieping een proportionele maatregel. In het besluit staat verder dat minimale maatregelen worden opgelegd die een onveilige situatie voor de omgeving dienen te voorkomen. Deze bestaan uit het aanbrengen van een externe hulpconstructie aan de gevel aan de zijde van de Kerkstraat of uit het slopen van een gedeelte van het pand. Doordat deze hulpconstructie niet per direct kan worden uitgevoerd, wordt, zo staat in het besluit, overgegaan tot het per direct afsluiten van een deel van de straat.
15.2.
Zoals hiervoor is overwogen, was het college bevoegd om vanwege de met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie met spoedeisende bestuursdwang op te treden. De Afdeling ziet, gelet op de bouwkundige staat van het pand, geen grond voor het oordeel dat de gelaste beëindiging van de bewoning van de verdieping en de afsluiting van een gedeelte van de openbare weg disproportioneel waren en het college deze niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Aan de stelling van [appellanten] dat sprake is van bedrijfsmatige verhuur en bij een gedwongen ontruiming (imago)schade geleden wordt, heeft het college geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen.
Het betoog slaagt niet.
De last onder bestuursdwang
16. In het kader van de last onder bestuursdwang moesten de volgende maatregelen worden genomen:
- voor 11 december 2017 12:00 uur een externe hulpconstructie te plaatsen aan pand [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] om de oostgevel te zekeren of een gedeelte van het dak, de verdiepingsvloer en de oostgevel te slopen;
- voor 11 december 2017 12.00 uur de losstaande muur aan de achterzijde van het pand [locatie 1] te verwijderen;
- het gebruik van de verdieping van het pand, adressen [locatie 2] en [locatie 3] te Hoogezand, voor bewoning en overig verblijf of gebruik gestaakt te houden.
17. [ appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen, omdat het pand voldoet aan het rechtens verkregen niveau en er daarom geen sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012.
17.1.
Dit betoog slaagt niet. De Afdeling verwijst in dit verband naar wat zij heeft overwogen onder 11.1.
18. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen. Zij voeren in dit verband aan dat met de in de rapportage van Ingenieursbureau Ritsma gegeven omschrijving van de geconstateerde gebreken niet is komen vast te staan dat ten aanzien van het pand sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 20120 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie die de toepassing van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. Voor wat zij in dit verband hebben aangevoerd, verwijst de Afdeling naar overweging 12 van deze uitspraak.
18.1.
Uit het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat wanneer overeenkomstig artikel 2.8 aan de hand van NEN 8700 wordt vastgesteld dat een bouwconstructie niet bezwijkt in de zin van artikel 2.7, daarmee vaststaat dat wordt voldaan aan de in artikel 2.6, eerste lid, neergelegde norm dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten. Het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 sluit op zichzelf niet uit dat in het geval toepassing van de artikelen 2.7 en 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere bepalingsmethode wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6, eerste lid. Uit die andere bepalingsmethode moet dan wel onmiskenbaar volgen dat niet aan artikel 2.6, eerste lid, is voldaan. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraken van 18 maart 2015 en 2 november 2016.
18.2.
De eis van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten, is nader uitgewerkt in de artikelen 2.7 en 2.8. Uit de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 volgt dat wanneer een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bezwijkt bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700, bepaald volgens NEN 8700, in elk geval wordt voldaan aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat niet kan worden vastgesteld dat er een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 heeft plaatsgevonden, voordat is vastgesteld of de bouwconstructie niet bezwijkt, bepaald volgens NEN 8700. Niet in geschil is dat het college niet aan de hand van NEN 8700 heeft bepaald of het pand niet gedurende de hiervoor bedoelde restlevensduur bezwijkt. Het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 sluit weliswaar op zichzelf niet uit dat in het geval toepassing van artikel 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere bepalingsmethode wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6. Uit die andere bepalingsmethode moet dan wel onmiskenbaar volgen dat niet aan artikel 2.6 is voldaan. Het college heeft niet gemotiveerd of toepassing van artikel 2.8 in dit geval praktisch niet uitvoerbaar is. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er sprake is van overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
19. Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling nu niet toe aan een bespreking van de overige gronden van [appellanten] over de opgelegde last onder bestuursdwang.
Conclusie
20. Gelet op hetgeen in 18.2 is overwogen is het besluit van 3 augustus 2018 in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid en is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom het college bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in dat besluit te herstellen. Het college dient het besluit alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Ingeval een nieuw besluit wordt genomen, dient dat op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt. Het college dient daarin te motiveren dat het bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen vanwege overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. Het dient daarbij ofwel aan de hand van NEN 8700 vast te stellen dat artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 is overtreden, ofwel, indien toepassing van artikel 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, dit aan de hand van een andere bepalingsmethode vast te stellen of een ander besluit te nemen.
21. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen op om:
- binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in 18.2 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit op bezwaar van 3 augustus 2018, kenmerk 2018-001037/Z1028-00003821 2018/164701, te herstellen, en
- de uitkomst aan de Afdeling en [appellante A] en [appellant B] schriftelijk mede te delen en het eventuele nieuwe besluit op bezwaar toe te sturen en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
473.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:51d
Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 5.17
Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
Woningwet
Artikel 1a
[…].
2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Artikel 1b
[…].
2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
Artikel 2
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent:
[…];
b. de staat van een bestaand bouwwerk;
[…].
Bouwbesluit 2012
Artikel 2.6
1. Een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.6 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
Artikel 2.7
Een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
Artikel 2.8
1. Het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 wordt bepaald volgens NEN 8700.
[…].