Uitspraak
201506120/1/A1.
Datum uitspraak: 19 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Krediet Bemiddelingsmaatschappij B.V. (hierna: KBM), gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juni 2015 in zaken nrs. 14/6449, 14/6450 en 14/6451 in het geding tussen:
KBM
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij drie separate besluiten van 29 april 2014 heeft het college zijn beslissing om op 25 april 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door over te gaan tot onmiddellijke ontruiming van de panden aan de Margrietstraat 1, 3 en 5 te Rotterdam (hierna: de panden), op schrift gesteld.
Bij separate besluiten van 8 augustus 2014 heeft het college de door KBM daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 juni 2015 heeft de rechtbank de door KBM daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft KBM hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2016, waar KBM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. K.Chr. Spee, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, mr. A. Spiering en G. Broekhuizen, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde van het college schriftelijke inlichtingen te verkrijgen omtrent de grondslag van zijn beslissing van 25 april 2014. Bij brief van 10 januari 2017 heeft het college inlichtingen gegeven. Bij brief van 3 februari 2017 heeft KBM hierop gereageerd.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Situatie
2. De staat van de fundering van de panden heeft reeds enige jaren de aandacht van het college. Naar aanleiding van de melding van bewoners van de panden dat sloopwerkzaamheden aan de nabijgelegen school leidden tot sterke trillingen in de panden, heeft het college nader onderzoek naar de staat van de fundering laten verrichten. De uitkomsten van dit onderzoek hebben het college er op 25 april 2014 toe gebracht om tot onmiddellijke ontruiming van de panden over te gaan. KBM is eigenaresse van de panden en verhuurt deze ten behoeve van bewoning. Zij kan zich niet met de onmiddellijke ontruiming verenigen.
Hoger beroep
3. KBM betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de besluiten op bezwaar van 8 augustus 2014 ontoereikend heeft gemotiveerd op grond waarvan het heeft aangenomen dat zich een overtreding voordoet. Volgens KBM ontbreekt een adequate beschrijving van de veronderstelde gebreken aan de panden en heeft het college ten onrechte nagelaten om door toetsing aan de hand van de toepasselijke NEN 8700 bij de besluiten op bezwaar te motiveren met welke krachtens het Bouwbesluit 2012 geldende eisen deze volgens hem niet in overeenstemming zijn. Volgens KBM heeft de rechtbank in dit verband ten onrechte de door het college in beroep gegeven nadere motivering betrokken, zonder daarbij te beoordelen of in dit verband artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht voor toepassing in aanmerking kon komen.
KBM betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid niet tot onmiddellijke ontruiming had kunnen overgaan. Volgens haar heeft het college de besluiten van 29 april 2014 onzorgvuldig voorbereid, nu het aan het adviesbureau Techniek & Methode, dat in opdracht van KBM eerder bouwkundig onderzoek had verricht, vooraf een reactie heeft gevraagd zonder daarbij te melden dat het voornemen bestond de panden te ontruimen. Verder heeft het college volgens haar ten onrechte in de conclusies van het rapport "Rapportage t.a.v. schade Margrietstraat 1 t/m 13 Rotterdam" van bouwkundig adviesbureau Baas B.V. van 25 april 2014 (hierna: het rapport van Baas) aanleiding gevonden om tot onmiddellijke ontruiming over te gaan. Zij wijst in dit verband op het rapport "Funderingsinspectie Margrietstraat 3B, 7A en 9B te Rotterdam" van BVL Bouwadvies van 25 april 2014 (hierna: het rapport van BVL), waarin volgens haar niet is geconcludeerd dat ontruiming noodzakelijk was. Ook in het rapport "Margrietstraat 1-13 te Rotterdam" van adviesbureau Techniek & Methode van 15 mei 2014 (hierna: het rapport van Techniek & Methode) en in de brief van dat adviesbureau van dezelfde datum (hierna: de brief van Techniek & Methode), is die conclusie niet getrokken, aldus KBM. Nu in het rapport van Baas voorts niet is geconcludeerd dat vaststaat dat zich een gevaarlijke situatie zou voordoen, bestond volgens KBM onvoldoende aanleiding om tot onmiddellijke ontruiming over te gaan.
3.1.
Beoordeeld dient te worden of het college, gelet op de ten tijde van de besluitvorming op 25 april 2014 bij hem bestaande kennis en ter beschikking staande gegevens, in redelijkheid tot de conclusie kon komen dat de staat van de fundering zodanig was dat het, met het oog op de gezondheid en veiligheid van personen, aangewezen was om met toepassing van spoedeisende bestuursdwang tot onmiddellijke ontruiming van de panden over te gaan.
3.2.
In de besluiten op bezwaar is - door het overnemen van het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie - vermeld dat het college heeft besloten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang wegens overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, in samenhang gelezen met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Aan het standpunt dat de panden niet in overeenstemming waren met deze artikelen en dat, gelet op de staat van de fundering, onmiddellijke ontruiming geboden was, heeft het college het rapport van Baas en de bevindingen tijdens een inspectie op 25 april 2014 door een gemeentelijk inspecteur, daarbij onder meer vergezeld door Baas, ten grondslag gelegd. In het rapport van Baas is vermeld dat de schade in de panden ernstig is, dat de samenhang tussen gevels, bouwmuren en binnenwanden door scheurvorming ontbreekt en dat ook de samenhang in het vlak van de gevel zelf op meer plaatsen ontbreekt. De houten fundering onder het pand is volgens het rapport in een slechte staat en kan plotseling bezwijken, waardoor er plaatselijk grote vervormingen kunnen optreden met het intern bezwijken van (delen van de) constructie tot gevolg. Verder is in het rapport van Baas vermeld dat het onderzoek op 25 april 2014 heeft uitgewezen dat de geconstateerde schade wordt veroorzaakt door een zakkende fundering en dat de gevolgen duidelijk zichtbaar en zorgelijk zijn, en dat wanneer de zakkingen en de trillingen niet tot staan worden gebracht, de toestand binnen afzienbare tijd gevaarlijk zal kunnen worden voor de bewoners en de gebruikers van de openbare weg. In het rapport van Baas wordt geconcludeerd dat het raadzaam is om de bewoners van de panden per direct uit te verhuizen.
In beroep heeft het college voorts toegelicht dat naast het zakkingsproces, dat op veel plaatsen in Rotterdam voorkomt, er in de Margrietstraat sprake is van droogstand van het funderingshout, hetgeen leidt tot verdere verzakking en deformatie. Dit is volgens het college zeer bedreigend voor het constructieve verband (de standzekerheid) van de woningen. Volgens het college is gebleken dat de houten heipalen zich onder de gefundeerde muren willen uitwerken. De combinatie van slecht funderingsmetselwerk, aantasting van het funderingshout, zakkingsverschillen en verkeerstrillingen leidt tot ernstige constructieve schade. Omdat de herverdeling van de belasting uit de constructie (het gewicht van het pand) op de heipalen niet goed meer mogelijk is, gaan de afzonderlijke segmenten ieder in hun eigen tempo zakken. Verder is volgens het college ook in de bovenbouw veel instabiliteit geconstateerd. Omdat op de kespen is gemetseld en de kespen verrot zijn, wordt het metselwerk omhoog geduwd. Hieruit volgt volgens het college reeds dat de staat van de fundering tot strijd met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 leidt, en daarmee tot strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Toetsing aan de hand van NEN 8700 zou volgens hem tot dezelfde conclusie leiden.
Het college heeft in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) grondslag gevonden om het gebruik van de panden te doen staken door tot onmiddellijke ontruiming over te gaan.
3.3.
De omstandigheid dat de rechtbank bij haar beoordeling de hiervoor weergegeven, door het college in beroep gegeven nadere toelichting heeft betrokken, betekent niet dat de rechtbank tot de conclusie had moeten komen dat de aan de besluiten op bezwaar ten grondslag gelegde geconstateerde gebreken aan de panden en motivering daaromtrent ontoereikend waren. Deze toelichting vormde een ondersteuning van de eerder door het college getrokken conclusies omtrent de staat van de panden.
3.4.
Zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, zag het zich in de middag van vrijdag 25 april 2014 geconfronteerd met de vraag of het, gelet op de op dat moment bij hem bestaande kennis en ter beschikking staande gegevens, met het oog op het risico voor de gezondheid en veiligheid van personen verantwoord was om, met het weekend in het vooruitzicht, vooralsnog af te zien van actie. Het heeft die vraag ontkennend beantwoord, omdat er volgens het college gelet op het rapport van Baas reëel gevaar bestond dat de fundering plotseling zou kunnen bezwijken.
In het rapport van Baas dat aan de beslissing om tot onmiddellijke ontruiming over te gaan, zoals gehandhaafd in de besluiten op bezwaar, ten grondslag is gelegd, zijn de gebreken aan de staat van de fundering voldoende omschreven en met foto's gestaafd. Uit de gegevens die het college op 25 april 2014 ter beschikking stonden, kon het in redelijkheid afleiden dat op dat moment een reëel gevaar bestond dat de fundering plotseling zou bezwijken, en daarmee delen van de constructie. Gelet op de risico's daarvan voor de veiligheid van personen, heeft het college in redelijkheid tot onmiddellijke ontruiming van de panden kunnen overgaan. Onder de gegeven omstandigheden kon van het college, gelet op de daarmee gemoeide tijd, niet worden gevergd dat het eerst nog de staat van de fundering zou bepalen aan de hand van de in artikel 2.8, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bedoelde NEN 8700. Met de in het rapport van Baas gegeven omschrijving van de geconstateerde gebreken, die is ondersteund met daarvan gemaakte foto's, is voldoende aannemelijk dat sprake is van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 strijdige situatie, en daarmee van een met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. Artikel 5.17 van de Wabo bood het college de mogelijkheid om, vanwege het daardoor aanwezige gevaar voor de veiligheid, het gebruik van de panden te doen staken door tot onmiddellijke ontruiming over te gaan.
Hetgeen KBM tegen de besluiten tot onmiddellijke ontruiming heeft ingebracht, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.
Voordat het college omtrent toepassing van spoedeisende bestuursdwang heeft beslist, is van de zijde van de gemeente op 25 april 2014, na het onderzoek in de panden op die dag, telefonisch contact gezocht met het bureau Techniek & Methode, dat op dat moment nog geen rapport had uitgebracht over het door hem in opdracht van KBM verrichte onderzoek naar de staat van de panden. Niet in geschil is dat dit bureau daarbij heeft laten weten dat het geen toestemming van KBM had om mededelingen te doen over zijn bevindingen. Voor zover in dit gesprek, zoals KBM stelt, van de zijde van de gemeente niet aan het bureau te kennen is gegeven dat het college het voornemen had om tot onmiddellijke ontruiming over te gaan, wat daar ook van zij, brengt dat niet mee dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld. Nu het bureau desgevraagd geen informatie over zijn bevindingen heeft gegeven, wat daarvan ook de reden is, heeft het college hierin geen grond hoeven te vinden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies in het rapport van Baas. Gelet op het voornemen om met spoed tot ontruiming over te gaan, hoefde het college voorts niet af te wachten of dit bureau, al dan niet na ruggespraak met KBM, alsnog bereid was informatie te verstrekken.
Het door KBM aangehaalde rapport van BVL Bouwadvies en het rapport en de brief van Techniek & Methode leiden evenmin tot het oordeel dat het college niet mocht afgaan op het rapport van Baas. In het rapport van BVL Bouwadvies is over het pand Margrietlaan 3 vermeld dat verder onderzoek is geraden. Vermeld is dat het draagvermogen en de stabiliteit van de fundering van dit pand zorgelijk zijn en dat het pand deels op het grondpakket rust. De enkele omstandigheid dat aan dit rapport niet als conclusie is toegevoegd dat onmiddellijke ontruiming van het pand Margrietlaan 3 is geboden, betekent niet dat het college had moeten twijfelen aan de juistheid van de conclusie in het rapport van Baas over het risico op het plotseling bezwijken van de fundering. Voorts is in het rapport van Techniek & Methode de aanbeveling gedaan om, teneinde verdere schade aan het woonblok te voorkomen, direct over te gaan tot funderingsherstel van het gehele woonblok. Daarbij is geen conclusie getrokken over het risico op het bezwijken van de fundering, zodat ook dit rapport geen grond biedt voor het oordeel dat het college had moeten twijfelen aan de juistheid van de conclusies in het rapport van Baas omtrent het risico op het plotseling bezwijken van de fundering. In de brief van Techniek & Methode is vermeld dat dit bureau op basis van de door hem uitgevoerde funderingsinspecties en andere stukken van mening is dat er geen acuut instortingsgevaar dreigt voor (delen van) het woonblok. Deze brief bevat aldus een inschatting op basis van de onderzoeksgegevens van het bureau, zonder dat daarbij is ingegaan op de bevindingen en conclusies in het rapport van Baas. De brief biedt ook overigens geen toelichting op de gemaakte inschatting waaraan kan worden ontleend dat het college op 25 april 2014 niet had mogen afgaan op de conclusies in dat rapport over het risico op het plotseling bezwijken van de fundering.
Tot slot wordt overwogen dat uit de stukken niet blijkt dat, zoals KBM stelt, op 25 april 2014 reeds een last onder dwangsom van kracht was ter zake van de staat van de panden. Voor zover KBM hier doelt op de brief van het college van 14 april 2014, betreft het volgens de schriftelijke uiteenzetting van het college van 5 juli 2016 een voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, die nog niet door een last was gevolgd. Het betoog van KBM dat het college niet met toepassing van artikel 5.17 van de Wabo tot ontruiming kon overgaan omdat op dat moment reeds een last onder dwangsom tot renovatie van de panden was opgelegd, mist dan ook feitelijke grondslag en faalt reeds daarom.
3.5.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college, met het oog op de gezondheid en veiligheid van personen, op 25 april 2014 in redelijkheid spoedeisende bestuursdwang heeft kunnen toepassen door over te gaan tot onmiddellijke ontruiming van de panden.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
374-727.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:24
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
(…)
Artikel 5:31
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 5.17
Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
Woningwet
Artikel 1b
(…)
2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, (…).
Artikel 2
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent:
(…)
b. de staat van een bestaand bouwwerk;
(…)
Bouwbesluit 2012
Artikel 2.6
1. Een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.6 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
Artikel 2.7
Een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
Artikel 2.8
1. Het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 wordt bepaald volgens NEN 8700.
(…)