Uitspraak
201900991/1/R1 en 201900992/1/R1.
Datum uitspraak: 2 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V., (hierna: KLM), gevestigd te Amstelveen,
appellante,
en
1. de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
2. het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college hogere waarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting ten behoeve van de bouw van woningen op de locatie Schuilhoeve in Badhoevedorp.
Bij besluit van 15 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Badhoevedorp Schuilhoeve" vastgesteld.
Tegen beide besluiten heeft KLM beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht een deskundigenverslag uitgebracht.
KLM en verweerders hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De STAB heeft desverzocht een tweede deskundigenverslag uitgebracht.
Hierop hebben KLM en verweerders een reactie gegeven.
KLM en verweerders hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 23 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Badhoevedorp Schuilhoeve" gedeeltelijk herzien.
KLM heeft hierover haar zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig ter zitting behandeld op 22 september 2020, waar KLM, vertegenwoordigd door mr. dr. V.M.Y. van ’t Lam, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], de raad en het college, beiden vertegenwoordigd door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, bijgestaan door mr. J. Oosterhof en E. Huizinga, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Badhoevebuurt C.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als belanghebbende, en de STAB, vertegenwoordigd door ir K. Mensinga en drs. J.M. Legierse, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
De gewenste ontwikkeling
1. De raad heeft op 12 juni 2008 het Masterplan Badhoevedorp vastgesteld. Hierin krijgt het wegtracé van de A9 een nieuwe invulling. Een onderdeel van de ontwikkelingen die in het Masterplan worden beschreven is de bouw van maximaal 700 woningen in de wijk Schuilhoeve. Deze ontwikkeling wordt met dit bestemmingsplan mogelijk gemaakt. Het plangebied ligt ten noorden van luchthaven Schiphol in de omgeving van het verkeersknooppunt Badhoevedorp. Het college heeft om de woningen mogelijk te maken hogere waarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van wegverkeerslawaai en industrielawaai afkomstig van het gezoneerde industrieterrein Schiphol.
2. De raad heeft voor deze locatie eerder al het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost" vastgesteld, waarin ook 700 woningen mogelijk werden gemaakt. Dit plan is bij uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1163, door de Afdeling vernietigd. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat de raad de maximale geluidbelasting op de woningen ten onrechte niet had onderzocht en geen inzicht had geboden in de vragen of ter plaatse van de voorziene woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd en of onder meer KLM door de voorziene woningen niet in haar bedrijfsvoering zal worden beperkt.
Voor de vaststelling van het nieuwe plan heeft de raad verschillende akoestische onderzoeken laten uitvoeren om deze vragen te kunnen beantwoorden.
Appellante
3. KLM had beroep ingesteld tegen het vorige plan en is ook tegen het nieuwe plan in beroep gekomen. Zij vreest dat haar bedrijfsvoering door het plan zal worden belemmerd, omdat bij de woningen geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als gevolg van het proefdraaien en het grondgeluid van haar vliegtuigen. KLM vreest dat zij als gevolg van de voorziene woningbouw niet zal kunnen uitbreiden. De akoestische onderzoeken waarin het grondgeluid en het geluid van het proefdraaien van vliegtuigen is onderzocht zijn volgens KLM onzorgvuldig uitgevoerd, waardoor de uitkomst niet juist is. Verweerders hebben deze onderzoeken volgens haar dan ook niet aan het plan en het besluit hogere waarden ten grondslag mogen leggen. De planregels van het plan bieden volgens KLM verder onvoldoende zekerheid dat het woon- en leefklimaat van de bewoners van Schuilhoeve zal worden beschermd.
4. Het herstelbesluit van 23 maart 2020 voorziet in een wijziging van het plan op onderdelen naar aanleiding van het beroep van KLM. De Afdeling merkt het herstelbesluit aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nu dat betrekking heeft op enkele planonderdelen waarop ook het besluit van 15 november 2018 ziet en waartegen beroep aanhangig is. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dient het beroep van KLM tegen dat besluit te worden geacht mede te zijn gericht tegen het herstelbesluit. Hieronder zullen eerst de beroepsgronden worden besproken over de onderdelen van het plan die niet zijn gewijzigd met het herstelbesluit. Vervolgens zullen de bezwaren van KLM tegen het herstelbesluit worden besproken. Als laatste in de uitspraak zal worden ingegaan op het besluit hogere waarden.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
6. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Beroepsgronden tegen het bestemmingsplan
Proefdraaigeluid
7. KLM voert aan dat de berekeningen van Royal HaskoningDHV (Royal Haskoning) naar het geluid afkomstig van de proefdraailocaties van Schiphol en KLM niet juist zijn uitgevoerd. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar de in haar opdracht opgestelde notities van Peutz van 6 februari 2019 en 20 augustus 2019. De door Royal Haskoning gebruikte gestandaardiseerde rekenmethode uit de Handleiding meten en rekenen industrielawaai van 1999 (hierna: de Handleiding) is volgens Peutz niet geschikt voor het berekenen van het proefdraaigeluid en geeft geen reëel beeld van de gevolgen voor de woningen. Volgens Peutz hadden er in plaats van berekeningen in een overdrachtsmodel ook metingen moeten worden gedaan, zoals dat destijds ook voor het zoneringsonderzoek en de vergunningaanvraag van KLM is gebeurd. Het gestandaardiseerde rekenmodel hanteert volgens Peutz een sterk afwijkend minder laagfrequent spectrum ten opzichte van het spectrum dat destijds bij de vergunningaanvraag van KLM is gehanteerd. In het gestandaardiseerde rekenmodel wordt voorts uitgegaan van een geluidabsorberend proefdraaiplatform, namelijk van zachte grond, terwijl in het overdrachtsmodel dat is gebruikt om de vergunde bronsterkte te reconstrueren is uitgegaan van harde grond. In beide modellen dient van hetzelfde gegeven betreffende de grond te worden uitgegaan. Verder is in het rekenmodel volgens Peutz ook ten onrechte een bronhoogte van 5 m gehanteerd, terwijl de werkelijke hoogte hooguit 3 m is. Door de hogere bronhoogte wordt een te gunstig uitgangspunt gehanteerd voor de geluiduitbreiding in de wijk en wordt de werkelijke geluidbelasting onderschat.
7.1. Het plangebied ligt binnen de geluidzone van Schiphol, met als belangrijkste geluidbron het proefdraaien en het grondgeluid van vliegtuigen. Proefdraaien met vliegtuigen vindt bij Schiphol plaats op de daarvoor speciaal ingerichte en afgeschermde proefdraaiplaats en op zogenaamde holdings. Dit zijn plaatsen, doorgaans aan de kop van de startbanen, waar incidenteel proefdraaien plaatsvindt, wanneer dit op de afgeschermde proefdraaiplaats niet mogelijk is. Het aantal toelaatbare proefdraaibeurten en de wijze waarop dit gebeurt is geregeld in een vergunning. Aan KLM is hiervoor op 9 december 1996 een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) verleend.
7.2. Royal Haskoning heeft onderzoek gedaan naar de geluidbelasting op de voorziene 700 woningen in Schuilhoeve als gevolg van het proefdraaien op Schiphol. In het rapport van 17 juni 2016 (bijlage 14 bij de plantoelichting) zijn de resultaten van dat onderzoek neergelegd.
Bij de beoordeling van de geluidgevolgen is uitgegaan van de vergunde bedrijfssituatie van KLM (en Schiphol). Royal Haskoning heeft toegelicht dat de vergunning en de aanvraag slechts summiere en niet steeds eenduidige brongegevens bevatten. Wel is destijds de geluidbelasting van het draaien van motoren op 1.500 m afstand gemeten. Onder meer uit die gegevens is met een overdrachtsmodel de vergunde bronsterkte gereconstrueerd. Vervolgens is met de vergunde bronsterkte in een rekenmodel de geluidbelasting op de woningen in Schuilhoeve bepaald.
7.3. De STAB heeft in het deskundigenverslag van 24 juni 2019 en tijdens de zitting toegelicht dat een rekenmodel dat de vergunde situatie beschrijft ontbreekt en dat om die reden de geluidbelasting vanwege de vergunde situatie gereconstrueerd moet worden. Dat kan door metingen, berekeningen of een combinatie daarvan. De STAB stelt dat door Peutz terecht wordt aangevoerd dat de geluidbelasting volgens de Handleiding nauwkeuriger bepaald kan worden met directe immissiemetingen dan met een berekening op basis van een overdrachtsmodel. In dit geval kan de geluidbelasting op de nog te realiseren woningen echter niet nauwkeurig worden vastgesteld zonder dat een overdrachtsmodel wordt gebruikt. Alleen op die manier is het namelijk mogelijk om de geluidbelasting op alle woningen en alle verdiepingshoogten vast te stellen, ook op de gevels van de woningen die zijn geprojecteerd achter de eerstelijnsbebouwing. Bij een directe immissiemeting zal de geluidbelasting doorgaans slechts op één of enkele locaties worden vastgesteld en kan het afschermende effect van de toekomstige eerstelijnsbebouwing niet worden gemeten. Daar komt bij dat de woningen in Schuilhoeve zijn geprojecteerd op grote afstand van de proefdraailocaties van KLM (circa 3.500 meter) en dat in het tussenliggende gebied vrijwel permanent veel geluid wordt geproduceerd (startende en landende vliegtuigen en verkeer op de rijkswegen A4 en A9). Dit geluid zal het uitvoeren van betrouwbare geluidmetingen ontegenzeggelijk verstoren. De STAB concludeert in het eerste deskundigenverslag dat met de fictieve geluidbronnen in de richting van Schuilhoeve recht wordt gedaan aan de vergunde geluidruimte. Daarbij is rekening gehouden met een hard bodemgebied ter plaatse van de proeflocaties van KLM. De vergunde ruimte is volgens de STAB op een juiste wijze gereconstrueerd en representatief. De door Royal Haskoning berekende geluidbelasting wijkt af van de uitkomst bij de vergunningverlening, maar dit is uitsluitend het gevolg van wijzigingen die sindsdien hebben plaatsgevonden.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat RoyalHaskoning geen overdrachtsmodel heeft mogen gebruiken en de vergunde ruimte niet juist heeft gereconstrueerd.
7.4. Wat betreft het rekenmodel dat RoyalHaskoning vervolgens heeft gebruikt om de geluidbelasting op de Schuilhoeve te bepalen stelt de STAB in het tweede deskundigenverslag dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de gebruikte bronhoogte niet representatief zou zijn. In het rekenmodel is uitgegaan van twee fictieve puntbronnen die het geluid van het proefdraaien bij de hangars 10 en 11/12 representeren. In de praktijk wordt volgens de STAB voor een fictieve bron meestal uitgegaan van een standaard bronhoogte van 5 meter. Die hoogte is ook gehanteerd door Royal Haskoning. De STAB merkt op dat het niet onlogisch is dat de bronhoogte bij fictieve bronnen afwijkt van de werkelijke bronhoogte. Het doel van een fictieve bron is immers niet het zo goed mogelijk modelleren van de werkelijke geluidbron, maar het zo goed mogelijk benaderen van de vergunde geluidruimte. De werkelijke bronhoogte speelt dan een minder belangrijke rol, ook al zal deze doorgaans lager zijn. Voorts heeft Royal Haskoning in de notitie van 18 oktober 2019 volgens de STAB terecht aangegeven dat een bronhoogte van 5 meter in het algemeen leidt tot hogere geluidniveaus dan een bronhoogte van 3 meter, vanwege de verminderde afscherming bij een hogere bron. Met de fictieve bronnen op 5 meter is volgens de STAB recht gedaan aan de vergunde geluidruimte dan wel aan de in de aanvraag beschreven geluidbelasting.
Gelet op dit standpunt van de STAB ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat door Royal Haskoning een verkeerde bronhoogte is gebruikt.
7.5. Wel stelt Peutz volgens de STAB terecht dat het door Royal Haskoning gehanteerde rekenmodel een fout bevat. Anders dan bij het overdrachtsmodel is hierbij geen hard bodemgebied gemodelleerd. De STAB is het niet eens met de stelling van Royal Haskoning dat dit niet nodig is, omdat ook de lokale bebouwing en afscherming niet zijn ingevoerd. Weliswaar wordt het geluid van de proefdraailocaties van KLM in de richting van Schuilhoeve in werkelijkheid grotendeels afgeschermd door gebouwen en/of schermen bij de proefdraailocaties, maar deze lokale afscherming is volgens de STAB al verdisconteerd in de berekening van de bronsterkte van de fictieve bron. Afschermende objecten nabij de bron worden dan niet gemodelleerd. Wat betreft de bodem zijn de proefdraailocaties in werkelijkheid verhard. Het gevolg van deze modelleringsfout in het tweede model is volgens de STAB dat een te lage bijdrage van het geluid van de proefdraailocaties van KLM wordt berekend en de geluidbelasting op de woningen in Schuilhoeve is onderschat.
Ter zitting heeft Royal Haskoning toegelicht dat de metingen op 1.500 m zoals vermeld in de vergunningaanvraag van KLM zijn uitgevoerd in het kader van het zoneringsonderzoek en onder vrije veldcondities. Een eventuele nadere detaillering van het grondgebied zou dan ook meebrengen dat niet alleen de bodemtoestand, maar ook de omliggende bebouwing en met name de geluidschermen moeten worden meegenomen. Voor zover de Afdeling van oordeel zou zijn dat deze berekening toch opnieuw moet worden uitgevoerd met een harde bodem blijkt volgens de raad uit het tweede deskundigenadvies dat dit tot een hogere geluidbelasting leidt, maar dat die toename beperkt is tot 1 en 2 dB.
Zowel Peutz als de STAB hebben ter zitting toegelicht dat volgens hen de afscherming niet is meegenomen en het rekenmodel wel een fout bevat.
De Afdeling is van oordeel dat gelet op de standpunten van de verschillende deskundigen niet is uitgesloten dat het rekenmodel een fout bevat en dat met een hard bodemgebied gerekend had moeten worden. De raad heeft de berekeningen over het proefdraaigeluid niet zonder meer aan het besluit ten grondslag mogen leggen. Dit klemt te meer nu zoals de STAB heeft bevestigd, in dit geval een klein verschil in de berekeningen grote gevolgen kan hebben voor de woningen in de Schuilhoeve. De Afdeling is daarom van oordeel dat de berekening opnieuw moet worden uitgevoerd waarbij moet worden gerekend met een hard bodemgebied. De raad moet vervolgens beoordelen wat de gevolgen van de nieuwe berekening zijn voor de voorziene woningen, en of uitgaande van de nieuwe uitkomst sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De raad heeft weliswaar gesteld dat uitgaande van een berekening met harde bodem de geluidtoename beperkt is tot 1 of 2 dB, maar dit staat niet vast, en bovendien is niet duidelijk of de raad vindt dat ook met een toename van het geluid met 1 of 2 dB nog sprake is van een aanvaardbaar woon- een leefklimaat.
Het betoog slaagt.
Grondgeluid
8. KLM voert aan dat de rapporten van TNO en het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (hierna: NLR) over het grondgeluid dat wordt veroorzaakt tijdens de startaanloop van vliegtuigen inhoudelijk niet juist zijn en dus niet ten grondslag kunnen worden gelegd aan het plan. Zij verwijst daartoe naar de notities van Peutz van 13 januari 2017 en 6 februari 2019.
In het TNO rapport wordt volgens Peutz de aanname gedaan dat er recht achter een startend vliegtuig een 10 dB lagere geluiduitstraling is dan schuin achterwaarts. Hiermee wordt volgens Peutz verondersteld dat de richtwerking van een stilstaand proefdraaiend vliegtuig gelijk is aan de richtwerking van een vliegtuig in de startaanloop, waarbij deze laatste al op hoge snelheid is. De omstandigheden die leiden tot de geluidproductie en de richtwerking van dat geluid, namelijk de turbulente menging van de stuwstraal uit de motor met de omgevingslucht, zijn volgens Peutz voor de twee situaties echter sterk verschillend.
Verder stelt Peutz dat in de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, waarbij het eerdere bestemmingsplan voor het plangebied is vernietigd, is overwogen dat de raad onvoldoende had gemotiveerd dat ook in de winterperiode sprake is van een goed woon- en leefklimaat als gevolg van grondgeluid. In dit onderzoek is ten onrechte niet daadwerkelijk gemeten in die periode, aldus Peutz.
Relativiteit
8.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat, omdat deze beroepsgronden niet zien op een norm ter bescherming van de belangen van KLM, maar op die van Schiphol, omdat het gaat om het gebruik van haar start- en landingsbanen. In de vergunning van KLM is niets over grondgeluid bepaald.
8.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, ov. 4.5, is in artikel 8:69a van de Awb bepaald dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Daarmee heeft de wetgever beoogd tegemoet te komen aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen. Het voorkomt ook dat bij normen van Europese oorsprong regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld, hetgeen een aanzienlijke vertraging van de procedure kan meebrengen (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 52-53). Mede gelet op het vereiste dat een regel ‘kennelijk’ niet strekt tot bescherming van bepaalde belangen, leidt een juiste toepassing van artikel 8:69a van de Awb ertoe dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen (uitspraken van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:666 (Rotterdam) en 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352 (Elzenbos Brummen).
In de uitspraak van 11 november 2020, ov. 10.6 is voorts overwogen dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, ook de belangen van betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf beschermt (uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4044 (Groningen)). Degene die een bedrijf uitoefent kan, omdat hij geconfronteerd kan worden met klachten van de bewoners van een woning over de milieugevolgen van zijn bedrijf, aanvoeren dat in het plangebied vanwege de milieugevolgen van zijn bedrijf geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Artikel 8:69a van de Awb staat in zoverre niet in de weg aan vernietiging van een besluit op die grond (uitspraken van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4030 (Grave) en 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5874 (Bodegraven-Reeuwijk)).
8.3. De raad stelt terecht dat over grondgeluid niets is opgenomen in de vergunning van KLM en de start- en landingsbanen waarvan het grondgeluid afkomstig is van Schiphol zijn. In zoverre kan KLM niet worden aangesproken op de gevolgen van grondgeluid voor de voorziene woningen. Zoals KLM ter zitting heeft toegelicht is grondgeluid echter wel onlosmakelijk verbonden met haar bedrijfsactiviteiten. Zij maakt namelijk gebruik van de start- en landingsbanen van Schiphol en indien de baan niet gebruikt zou kunnen worden vanwege de gevolgen voor de voorziene woningen zal dit KLM direct in haar bedrijfsbelangen schaden. Indien maatregelen moeten worden getroffen om het grondgeluid te beperken, zijn het volgens KLM ook de vliegtuigmaatschappijen zelf die hiervoor betalen.
Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat het in dit geval niet gaat om een norm die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van KLM. Het relativiteitsvereiste staat dan ook niet in de weg aan een mogelijke vernietiging van het besluit. De Afdeling zal de beroepsgronden over grondgeluid dan ook inhoudelijk bespreken.
Inhoudelijk
8.4. De raad heeft voor de vaststelling van het plan twee onderzoeken naar grondgeluid laten uitvoeren (bijlagen 12 en 13 bij de plantoelichting). De onderzoeken richten zich op het grondgeluid veroorzaakt door vliegtuigen, met name van KLM, die starten op de Kaagbaan en Aalsmeerbaan op Schiphol. Doordat vliegtuigen tegen de wind in starten, verspreidt het geluid zich onder meewind naar de Schuilhoeve. Het NLR heeft geluidmetingen uitgevoerd en daarmee de effecten van hinder door grondgeluid bij de voorziene woningen bepaald door de meetresultaten per tertsband te toetsen aan een hindercurve, de zogenoemde Wyle-curve. Door TNO zijn berekeningen uitgevoerd naar de geluidniveaus ten gevolge van grondgeluid in Schuilhoeve. TNO heeft de mate van hinder voor toekomstige bewoners van Schuilhoeve bepaald door de berekeningsresultaten te vergelijken met de grondgeluidniveaus in Hoofddorp-Noord.
8.5. Over de richtwerking van grondgeluid merkt de STAB in het eerste deskundigenverslag op dat deze mogelijk anders is dan door RoyalHaskoning is verondersteld. Het is volgens de STAB niet zeker of zoals RoyalHaskoning stelt een reductie van 10 dB kan worden gehanteerd, waarbij een verschil van 4 dB al kan leiden tot een andere classificatie van de hinderlijkheid. Volgens de STAB had een meting uitsluitsel kunnen geven over de richtingsafhankelijkheid in de verschillende frequenties.
TNO heeft in een notitie van 24 juni 2019 als reactie op het eerste deskundigenverslag toegelicht dat als uitgangspunt is genomen dat recht achter het vliegtuig (180 graden met de vliegrichting) de geluiduitstraling lager is dan schuin achterwaarts (135 graden met de vliegrichting) en dat dit verschil voor laagfrequent geluid 10 dB bedraagt. Dit uitgangspunt is gebaseerd op een publicatie van Umwelt- bundesambt uit Duitsland, getiteld "Basis of calculation of engine test runs (Texte 80/2013, oktober 2013)". TNO erkent dat het document geen informatie geeft over de richtingsafhankelijkheid van de geluiduitstraling specifiek in het laagfrequente gebied (20 tot 80 Hz). Nader onderzoek op basis van metingen dichtbij de startbaan op korte termijn was volgens TNO niet haalbaar. Op grotere afstand van de baan zijn echter wel metingen uitgevoerd, zowel in Badhoevedorp (door NLR) als in Hoofddorp-Noord (door TNO). De meetresultaten zijn gecombineerd met rekenmodellen om het geluid te kunnen weergeven op elke willekeurige plaats in een groot gebied, ook buiten de plaatsen waar gemeten is. Uit de resultaten blijkt dat het geluid zuidelijk van de Polderbaan, dus recht achter de baan, duidelijk lager is dan aan de zuidwestkant en dat dit verschil op dezelfde afstand van het startpunt (begin van de baan) ongeveer 10 dB(C) bedraagt. Het niveau in dB(C) wordt in belangrijke mate bepaald door het frequentiegebied tussen 20 en 160 Hz. De geluidoverdracht vanaf de Kaagbaan naar Schuilhoeve vindt plaats onder een richting van 135 graden met de vliegrichting en vanaf de Aalsmeerbaan onder 180 graden. Daardoor geven de resultaten van het onderzoek van TNO, uitgaande van 10 dB verschil door richtingsafhankelijkheid van de geluidemissie, aan dat de niveaus van de Kaagbaan, ondanks een grotere afstand tot Schuilhoeve, hoger zijn dan de niveaus van de Aalsmeerbaan. Dit is in overeenstemming met metingen die het NLR in Badhoevedorp (Schuilhoeve) heeft uitgevoerd. Wanneer zou worden aangenomen dat de geluidemissie onder 180 graden niet lager is dan onder 135 graden, zouden de berekeningen hogere niveaus van de Aalsmeerbaan voorspellen ten opzichte van de niveaus van de Kaagbaan, wat in tegenspraak zou zijn met de meetresultaten van het NLR.
De STAB zegt hierover in het tweede deskundigenverslag dat de onderzoeken van TNO en het NLR geen informatie geven over de specifieke reductie bij de maatgevende tertsband met een middenfrequentie van 31,5 Hz. Daarom kan volgens de STAB niet met zekerheid worden gesteld dat de reductie bij die maatgevende tertsband 10 dB bedraagt. De in het eerste deskundigenverslag genoemde onzekerheid blijft volgens de STAB dan ook bestaan.
Na deze reactie heeft TNO op verzoek van verweerders alsnog nader onderzoek gedaan. Er zijn metingen uitgevoerd dichtbij de startbaan zowel recht naar achteren als onder een hoek van 135 graden, bij een startende Boeing 737. De resultaten daarvan staan in het rapport van 11 maart 2020. De metingen bevestigen volgens TNO de aanname dat overal een reductie van 10 dB kan worden toegepast. De STAB heeft ter zitting bevestigd dat deze metingen de door haar genoemde onzekerheid wegnemen en dat aannemelijk is dat bij alle tertsbanden een reductie van 10 dB geldt. Gelet hierop faalt het betoog van KLM dat in de rapporten van TNO en NLR er ten onrechte vanuit wordt gegaan dat er achter een startend vliegtuig een 10 dB lagere geluiduitstraling is dan schuin achterwaarts.
8.6. Over het betoog van KLM dat ook in de winterperiode metingen hadden moeten worden gedaan merkt de STAB op dat niet duidelijk is waarom niet ook in de winterperiode metingen zijn gedaan. De omrekening van de zomerperiode naar de winterperiode is volgens de STAB ook niet controleerbaar. De omrekening van de meetresultaten in de zomerperiode naar de winterperiode is gebaseerd op het gemiddelde spectrale verschil van metingen op (ten minste) 5 m hoogte. Het is daardoor volgens de STAB niet zeker of met een meethoogte van 1,5 m de geluidniveaus door grondgeluid in de zomerperiode met de juiste correctie zijn omgerekend naar de winterperiode.
Ter zitting is door verweerders toegelicht dat aanvankelijk niet kon worden gewacht met meten en dat de laatste winter niet representatief was. Het NLR heeft de omrekening van zomer naar winter gebaseerd op metingen uitgevoerd tussen 2007 en 2009. Het onderzoek beoogt een doorkijk te geven naar jaarlijkse effecten. KLM en de STAB zijn ter zitting bij het standpunt gebleven dat er metingen hadden moeten plaatsvinden in de winter.
8.7. Gelet op het standpunt van de STAB en voormelde uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de raad onvoldoende had gemotiveerd dat met name in de winterperiode ter plaatse van de voorziene woningen sprake is van een goed woon- en leefklimaat als gevolg van het grondgeluid, is de Afdeling van oordeel dat het onderzoek wat betreft grondgeluid niet zorgvuldig is zonder metingen in de winterperiode.
Het betoog slaagt.
Ontwikkelingen noordwestelijk areaal
9. Bij de besluitvorming is volgens KLM ten onrechte alleen van de vergunde situatie uitgegaan. KLM wijst echter op uitbreidingsplannen die zij heeft voor het noordwestelijke deel van het luchthaventerrein. In het bestemmingsplan "Schiphol" van 24 november 2011 is een uitbreiding van het areaal op het noordwestelijke deel van het luchthaventerrein opgenomen. Ook in de Beheersverordening Haarlemmermeer 2014, die voor het noordelijke deel geldt, is expliciet rekening gehouden met deze toekomstige ontwikkelingen. Door de komst van de woningen zal zij de uitbreidingsmogelijkheden niet meer kunnen benutten, aldus KLM.
9.1. Voor het zuidelijke deel van het gebied geldt het bestemmingsplan "Schiphol". Deze gronden hebben grotendeels de bestemming "Bedrijventerrein - Luchthaven 3" en zijn volgens artikel 8, lid 8.1 van de planregels bestemd voor aannemersactiviteiten en grondopslag in relatie tot bouwactiviteiten op de luchthaven en proefinstallaties ten behoeve van (zonne)energievoorziening van de luchthaven en één vergistingsinstallatie. Een ander deel heeft de bestemming "Maatschappelijk - Kazerne". Ingevolge artikel 16 van Pro de planregels zijn die gronden bestemd voor onder andere marechaussee en militaire zaken met bijbehorende voorzieningen. Voor het noordelijke deel van het gebied geldt de Beheersverordening Haarlemmermeer 2014. Deze gronden hebben grotendeels de bestemming "Agrarisch".
Deze bestemmingen maken een uitbreiding niet mogelijk. Hoewel in onder meer de toelichting van het bestemmingsplan en de Beheersverordening is opgenomen dat de gronden voor een uitbreiding worden gereserveerd is niet duidelijk of, en zo ja, op welke wijze de uitbreiding precies vorm wordt gegeven, zodat de eventuele extra geluidbelasting afkomstig van die uitbreiding nog niet in de berekeningen kon worden meegenomen.
Het betoog faalt.
Besluit van 23 maart 2020
10. Bij besluit van 23 maart 2020 heeft de raad het plan gedeeltelijk herzien. Naar aanleiding van hetgeen KLM heeft aangevoerd en de kritiek van de STAB op artikel 11.4.3. van de planregels heeft de raad dit artikel aangepast. Aan het slot van artikel 11.4.3. van de planregels is toegevoegd dat het kenmerkende geluidspectrum van het proefdraaien van vliegtuigen bedoeld in deze bepaling het spectrum is als weergegeven in figuur 1 op p. 3 van de TNO-notitie "Maatregelen voor isolatie laagfrequent geluid van toekomstige woningen in Schuilhoeve". Verder is bij het vijfde gedachtestreepje de zinsnede "of een (lichtere) pannendakconstructie voorzien van een verlaagd geluidisolerend dakbeschot van bijvoorbeeld vezelcementplaten gemonteerd op verende regels" geschrapt.
10.1. KLM voert aan dat een verwijzing naar de notitie van TNO, die volgens KLM aan wijzigingen onderhevig kan zijn, onvoldoende zekerheid biedt dat dit geluidsspectrum wordt gehanteerd. Volgens KLM moet het spectrum op directe wijze worden opgenomen in de planregels. Verder voert KLM aan dat in artikel 11.4.3. voor het gebruik van dubbel glas wordt verwezen naar een gelamineerd blad met een code. Met alleen deze code is onduidelijk welk glas moet worden gebruikt.
10.2. De Afdeling is van oordeel dat de verwijzing in de planregels naar de notitie van TNO voldoende zekerheid biedt over het spectrum dat moet worden gebruikt. Het betreft een statische verwijzing, zoals de raad ter zitting ook heeft bevestigd, en het spectrum zoals genoemd in de notitie van 24 september 2018 moet bij de uitvoering van het plan als uitgangspunt worden genomen. Wat beteft de glascode heeft de raad ter zitting toegelicht dat dit een algemeen gehanteerde code betreft die bekend is bij de glasleveranciers. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat onduidelijk is welk glas moet worden gebruikt.
De betogen falen.
Conclusie bestemmingsplan
11. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen de hiervoor onder 7.5, 8.6 en 8.7 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit binnen de in de beslissing van deze uitspraak genoemde termijn te herstellen. Hiertoe dient de raad opnieuw de berekeningen naar de gevolgen van proefdraaigeluid te laten uitvoeren met een hard bodemgebied en te beoordelen of met die uitkomst sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de voorziene woningen. Verder dient er ter vaststelling van de gevolgen van het grondgeluid alsnog in de winterperiode te worden gemeten.
Het besluit hogere waarden
12. KLM heeft aangevoerd dat de fouten die volgens haar gemaakt zijn in de akoestische onderzoeken voor het bestemmingsplan ook doorwerken in het besluit hogere waarden. Daarom had ook dit besluit niet op deze manier kunnen worden vastgesteld. Omdat de Afdeling de raad de mogelijkheid geeft de in het plan geconstateerde gebreken te herstellen, zal pas in de einduitspraak een oordeel volgen over het besluit hogere waarden.
13. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Haarlemmermeer op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- de onder 11 genoemde onderzoeken uit te voeren;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het eventuele nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.R.R. Brock, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2020