Uitspraak
201905654/1/R1.
Datum uitspraak: 16 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Zuidhof Projecten B.V., gevestigd te Bergen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 juni 2019 in zaak nr. 18/5505 in het geding tussen:
Zuidhof Projecten
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2018 heeft het college bekendgemaakt dat op 18 maart 2018 (lees: 18 maart 2017) van rechtswege omgevingsvergunning is gegeven voor het realiseren van een uitrit ten behoeve van de dienstwoning en het realiseren van parkeerplaatsen op het perceel Heereweg 77 te Schoorl.
Bij besluit van 27 november 2018 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen en alsnog geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Bij mondelinge uitspraak van 20 juni 2019 heeft de rechtbank het door Zuidhof Projecten daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de aanleg van de parkeerplaatsen, het besluit van 27 november 2018 vernietigd voor zover daarbij de gevraagde omgevingsvergunning wat betreft het realiseren van parkeerplaatsen werd geweigerd en het beroep ongegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op het realiseren van een uitrit. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Zuidhof Projecten hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Zuidhof Projecten, het college en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2020, waar Zuidhof Projecten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door T.C.M. van Hooff en mr. I.A.A. van Hooff, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Zuidhof Projecten wilde op het perceel zeven recreatiewoningen en een dienstwoning realiseren. Het college heeft de voor dit bouwplan van rechtswege gegeven omgevingsvergunning bij besluit op bezwaar van 12 december 2017 in stand gelaten. De rechtbank Noord-Holland heeft dat besluit vernietigd in de einduitspraak van 22 oktober 2018. Bij uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3118, heeft de Afdeling deze rechtbankuitspraak bevestigd. Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak de bij besluit van 8 februari 2019 verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de zeven recreatiewoningen zonder de dienstwoning op het perceel weliswaar vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Dit betekent dat de dienstwoning niet kan worden gebouwd, maar dat Zuidhof Projecten thans wel beschikt over een in rechte vaststaande omgevingsvergunning voor de bouw van de zeven recreatiewoningen.
2. Zuidhof Projecten heeft in aanvulling op het hierboven vermelde bouwplan voor de zeven recreatiewoningen met een dienstwoning op 24 januari 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de aanleg van twee haaks op de weg gesitueerde parkeerplaatsen met uitrit ten behoeve van de oorspronkelijk geplande dienstwoning. Het college heeft deze aanvraag om omgevingsvergunning in het besluit op bezwaar van 27 november 2018 alsnog afgewezen. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat al een uitweg op het perceel aanwezig is en dat de aanleg van de aangevraagde extra uitrit met een breedte van ongeveer 5 m zal leiden tot verdere verstening van de omgeving, waardoor het groene karakter van de bermen en het uiterlijk aanzien van de omgeving zal worden aangetast. Het college heeft hierbij ook in aanmerking genomen dat het in het belang van het doelmatige gebruik van de weg in beginsel niet wenst mee te werken aan de aanleg van meer dan één uitrit per perceel met een breedte die geschikt is voor auto’s. Verder is het college niet gebleken van een bijzondere omstandigheid die in dit geval reden geeft om meer dan één uitrit toe te staan.
Zuidhof Projecten verzet zich tegen de weigering. Volgens haar kan het college niet in redelijkheid weigeren een vergunning voor de uitrit te verlenen, aangezien de uitrit nodig is om de twee toegestane parkeerplaatsen te kunnen bereiken. [belanghebbende] woont naast het perceel. Hij verzet zich tegen de aanleg van een uitrit. Volgens [belanghebbende] tast een uitweg het aanzien van de omgeving aan en gaat de uitweg ten koste van het weinige nog resterende groen in de straat.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat de parkeerplaatsen ingevolge artikel 16 van Pro het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schoorl-Kernen en buurtschappen" kunnen worden gerealiseerd en dat de weigeringsgronden in de Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2018 (hierna: de APV) geen betrekking kunnen hebben op die parkeerplaatsen, zodat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning in zoverre wordt vernietigd. Voor zover het besluit ziet op de uitweg, komt het oordeel van de rechtbank erop neer dat het college de aanvraag mocht weigeren op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 2:12, derde lid, onder c en d, van de APV. De rechtbank is van oordeel dat het college de hiermee gemoeide belangen van het tegengaan van verstening en van de bescherming van de groenvoorziening heeft kunnen laten prevaleren boven het belang van Zuidhof Projecten bij de uitrit, temeer nu Zuidhof Projecten een alternatief heeft om via de bestaande uitweg uit te rijden. Omdat deze motivering de weigering kan dragen, komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de vaste gedragspraktijk van het college om meer dan één uitweg op een perceel niet toe te staan.
Toepasselijke regelgeving
4. Artikel 2.2. aanhef en onder e, van de Wabo luidt:
"Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
Artikel 2.18 van die wet luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
Artikel 2:12, eerste, tweede en derde lid, van de APV luidt:
"Omgevingsvergunning voor het maken, veranderen van een uitweg
1. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag;
a. een uitweg te maken naar de weg;
b. van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;
c. verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg of het gebruik daarvan te veranderen.
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan Pro de omgevingsvergunning worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het doelmatig en veilig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. de bescherming van de groenvoorzieningen in de gemeente."
Beoordeling van het hoger beroep
5. Het hoger beroep gaat alleen over de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor de uitweg heeft kunnen weigeren.
6. Blijkens de ter zitting overgelegde machtiging is T. van Hooff bevoegd om het college in deze procedure te vertegenwoordigen. Het betoog van Zuidhof Projecten dat de Afdeling de in deze procedure door T. van Hooff onbevoegd toegezonden stukken buiten beschouwing dient te laten, slaagt daarom niet.
7. Zuidhof Projecten betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de door haar naar voren gebrachte fouten en onjuistheden in het besluit, die duidelijk maken dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. De rechtbank heeft in de uitspraak overwogen dat met de gemachtigde van Zuidhof Projecten kan worden gesteld dat het hier om een ongelukkig verlopen procedure gaat. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat de rechtbank niet alle door Zuidhof Projecten op dit punt naar voren gebrachte argumenten bij de beoordeling van deze beroepsgrond heeft betrokken.
8. Zuidhof Projecten heeft ter zitting bij de Afdeling verder betoogd dat de rechtbank, door niet op eigen initiatief te onderzoeken of de uitrit ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan en of het college de aanvraag wel heeft getoetst aan een groenplan, onzorgvuldig onderzoek heeft gedaan. Volgens Zuidhof blijkt de aangevraagde uitrit niet op gronden met de bestemming "Recreatie" te liggen, maar op gronden met de bestemming "Verkeer", en heeft dat tot gevolg dat het hier om een gebonden beschikking gaat, zodat het college de omgevingsvergunning niet mocht weigeren.
8.1. Dit betoog faalt ook. Gelet op het bepaalde in artikel 8:69 van Pro de Algemene wet bestuursrecht toetst de rechtbank het bestreden besluit op grond van de daartegen aangevoerde beroepsgronden. Het is, behoudens ambtshalve te beoordelen aspecten, niet aan de rechtbank om te onderzoeken of er buiten de aangevoerde beroepsgronden wellicht andere gebreken aan het besluit kleven. Daarmee zou de rechtbank buiten de omvang van het geschil treden.
Zoals het college ter zitting terecht heeft toegelicht, is geen sprake van een gebonden beschikking. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor een uitrit wordt getoetst aan de APV en niet aan het bestemmingsplan. Ook indien een uitrit ligt op gronden met een verkeersbestemming kan een omgevingsvergunning worden geweigerd als zich een weigeringsgrond uit artikel 2:12, derde lid, van de APV voordoet.
9. Zuidhof Projecten betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de uitrit heeft kunnen weigeren. Zij voert aan dat de omgevingsvergunning voor de twee op de openbare weg georiënteerde parkeerplaatsen in stand is gebleven en dat voor het gebruikmaken van deze twee parkeerplaatsen een uitweg is vereist. Verder voert zij aan dat niet via de op het perceel al aanwezige uitrit van deze parkeerplaatsen kan worden uitgereden, zoals de rechtbank heeft overwogen. In dit verband wijst zij op de aangelegde groenstrook tussen de bestaande uitrit en de parkeerplaatsen. Om die met elkaar te verbinden zal die groenstrook uitgegraven dienen te worden, waarvoor een aanlegvergunning nodig is, die zij niet heeft. Volgens Zuidhof Projecten is het college er verder ten onrechte aan voorbij gegaan dat de belangen van [belanghebbende] niet worden geschaad door de aanleg van een uitweg. Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat een uitrit van 5 m breed tot verstening en aantasting van het groen zal leiden, aangezien het groen een laagwaardig stukje gras is en die verstening al is veroorzaakt door de herinrichting van de straat, waarbij bijvoorbeeld de uitrit van [belanghebbende] is verbreed, aldus Zuidhof Projecten.
Verder heeft het college zich volgens Zuidhof Projecten ten onrechte beroepen op de vaste gedragspraktijk dat het niet meewerkt aan meer dan één uitweg op een perceel. Zij wijst er in dit verband allereerst op dat er in dit geval geen sprake is van meerdere uitwegen op één perceel, omdat het perceel Heereweg 77 is gesplitst in meerdere kadastrale percelen. Daar komt volgens Zuidhof Projecten nog bij dat er in de gemeente meerdere percelen zijn met twee uitritten, zoals bijvoorbeeld die op de Duinweg 1, 6, 8 en 10, maar ook op de Heereweg 56, Rondelaan 5 en de Vincent van Goghweg 4.
9.1. De beslissing om deze omgevingsvergunning al dan niet te verlenen behoort tot de bevoegdheid van het college. Het college heeft daarbij beleidsruimte en de rechter beoordeelt daarom of het college in dit geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitrit te weigeren.
9.2. Dat Zuidhof Projecten twee parkeerplaatsen op haar perceel mag aanleggen en dat de voorziene uitweg nodig zou zijn om deze twee parkeerplaatsen vanaf de openbare weg te bereiken, betekent niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de uitweg alleen al daarom moet verlenen. Bij de beslissing om de omgevingsvergunning voor de uitweg al dan niet te verlenen, heeft het college terecht ook de in artikel 2:12 van Pro de APV genoemde belangen in aanmerking genomen. Het college heeft met betrekking tot het vergunnen van een tweede uitrit op het perceel ter zitting van de Afdeling nog toegelicht dat het elke aanvraag om omgevingsvergunning voor een uitrit op zijn eigen merites beoordeelt, waarbij alle relevante omstandigheden van de concrete situatie ter plaatse in de afweging worden betrokken. Als zich geen weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2:12 van Pro de APV voordoen, zal het college meewerken aan een tweede uitrit op het perceel. Maar als er bij een aangevraagde tweede uitrit wel sprake is van een weigeringsgrond, gaat het college hier volgens vaste praktijk terughoudend mee om en werkt het in beginsel niet mee aan het mogelijk maken van een tweede uitrit op een perceel.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college er ten onrechte van uitgegaan is dat de aanvraag gaat over een tweede uitrit op één perceel. Dat het perceel Heereweg 77 is gesplitst in meerdere kadastrale percelen leidt niet tot dat oordeel. Het college heeft in dit kader, bij gebreke van een omschrijving van het begrip perceel in de APV, aansluiting kunnen zoeken bij de omschrijving van het begrip bouwperceel in het bestemmingsplan. Anders dan Zuidhof Projecten heeft aangevoerd, wordt daarin niet uitgegaan van de kadastrale grenzen.
In hetgeen Zuidhof Projecten heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de aanleg van een uitweg heeft kunnen weigeren in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving en van de aanwezige groenvoorziening. Ter hoogte van het perceel, tussen het trottoir en de weg, ligt een groenstrook met een jong aangeplante boom. Deze groenstrook is aangelegd als onderdeel van de herinrichting van de Heereweg. Voor de aanleg van de door Zuidhof Projecten gewenste uitweg zal deze boom en de groenstrook over een breedte van 5 m moeten wijken. Het standpunt van het college dat de aanleg van de uitweg tot een verdere verstening en een aantasting van de groenstructuur zal leiden, acht de Afdeling daarom niet onjuist of onredelijk. Mede in het licht van de hierboven geschetste vaste praktijk van het college bij de beoordeling van aanvragen voor een tweede uitrit, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de hiermee gemoeide belangen heeft mogen laten prevaleren boven het belang van Zuidhof Projecten bij de aanleg van de uitweg. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de parkeerplaatsen ook kunnen worden bereikt via de bestaande uitrit voor de recreatiewoningen op het perceel. Dat hiervoor een deel van een aanwezige groenstrook op het perceel zal moeten worden verwijderd en dat Zuidhof Projecten daarvoor een aanlegvergunning zou moeten aanvragen, wat daar overigens ook van zij, doet daar niet aan af.
9.3. De rechtbank heeft verder terecht niet geoordeeld dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel gehouden was om een omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft toegelicht dat van de genoemde voorbeelden aan de Duinweg alleen nog op Duinweg 6 sprake is van een tweede uitrit en dat het daarvoor geen omgevingsvergunning heeft verleend, noch zal verlenen. Weliswaar zijn er in de gemeente Bergen meerdere percelen waarbij het college wel een tweede uitrit heeft toegestaan, zoals de overige door Zuidhof Projecten in hoger beroep gegeven voorbeelden, maar dit betreffen geen met deze aanvraag vergelijkbare gevallen. Zoals hiervoor in 9.2 is weergegeven, beoordeelt het college iedere aanvraag op zijn eigen merites en is het mogelijk dat er gelet op de omstandigheden ter plaatse in het licht van de weigeringsgronden van de APV geen bezwaar is tegen de aanleg van een tweede uitrit. Nu Zuidhof Projecten niet heeft onderbouwd waarom de situatie bij de door haar genoemde percelen waar extra uitritten wel zijn toegestaan, vergelijkbaar is met de situatie aan de Heereweg 777, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
Het betoog van Zuidhof Projecten faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2020
604.