Uitspraak
201710329/1/A2.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 november 2017 in zaak nr. 17/1344 in het geding tussen:
[appellante]
en
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2016 heeft de RDW de tenaamstelling van het voertuig met kenteken [..-…-.] (hierna: het voertuig) met ingang van die datum vervallen verklaard, waardoor het kentekenbewijs zijn geldigheid heeft verloren.
Bij besluit van 13 maart 2017 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De RDW heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2018, waar [appellante] en de RDW, vertegenwoordigd door W. de Kwant, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek heropend, de zaak verwezen naar een meervoudige kamer en bepaald dat een tweede behandeling ter zitting zal plaatsvinden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2019, waar [appellante] en de RDW, vertegenwoordigd door K.N. Heemskerk-Grimbergen en A.J.W. Berendsen, zijn verschenen. Ter zitting heeft de RDW desgevraagd toegezegd nadere stukken te zullen toezenden, waarna het onderzoek is geschorst.
De RDW heeft nadere stukken ingediend.
[appellante] heeft daarop een zienswijze gegeven.
De RDW heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft na toestemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 7 november 2008 heeft [appellante] een Jeep CJ7 (hierna: het voertuig) van [autobedrijf] gekocht. Het voertuig is door [autobedrijf] uit Duitsland geïmporteerd. Op 29 september 2008 is dit voertuig aan de RDW aangeboden. De RDW heeft het voertuigidentificatienummer (hierna: VIN) [nummer] bij het voertuig vastgesteld, het kenteken [..-...-.] toegekend en deze te naam gesteld. Op 30 september 2008 heeft de eerste afgifte van het Nederlands kentekenbewijs voor het kenteken [..-...-.] plaatsgevonden.
2. Bij brief van 29 september 2016 heeft de RDW [appellante] verzocht om het voertuig voor nader onderzoek aan te bieden, omdat sterke twijfel bestaat over de juistheid van het VIN dat is opgenomen op het kentekenbewijs en in het kentekenregister bij het voertuig. Om die twijfel weg te nemen, heeft de RDW een identiteitsonderzoek noodzakelijk geacht.
3. Op 3 november 2016 heeft een deskundige verbonden aan het Landelijk Informatiecentrum Voertuigcriminaliteit (hierna: LIV) de identiteit van het voertuig onderzocht. De deskundige heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in een rapport van 8 november 2016. In dat rapport heeft de deskundige het volgende vermeld:
"Voertuig onderzocht. Voertuig heeft in het verleden al eens een PAT onderzoek gehad. Gegevens en foto’s aanwezig. Voertuig dat nu aangeboden werd had een andere carrosserie dan destijds. Geen identificeerbare plaatjes op de carrosserie aangetroffen. Het aangetroffen VIN komt overeen met het VIN welke destijds is aangeboden, echter, dit staat nu op een andere plek. Daarnaast slijpsporen aangetroffen achter de vooras. Dit is vermoedelijk de plek van het originele VIN. Hier geen VIN kunnen achterhalen.
Conclusie: De aangeboden carrosserie is niet te identificeren. Het aangeboden chassis is niet te identificeren."
Besluitvorming
4. Aan het bij het besluit van 13 maart 2017 gehandhaafde besluit van 11 november 2016 heeft de RDW het rapport van het LIV van 8 november 2016 ten grondslag gelegd. Daarbij heeft de RDW zich op het standpunt gesteld dat, nu de hoofdonderdelen carrosserie en chassis niet te identificeren zijn, er geen VIN voor het voertuig kan worden vastgesteld. Dat heeft als gevolg dat de RDW niet kan vaststellen dat het onderzochte voertuig het voertuig is waarvoor het kenteken [..-...-.] in het kentekenregister is opgenomen en waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven. Nu geen VIN voor het voertuig kan worden vastgesteld maar wel een Nederlandse kentekenplaat met een specifiek kenteken wordt gevoerd, heeft de RDW overeenkomstig haar vaste gedragslijn de tenaamstelling voor het kenteken vervallen verklaard.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RDW de tenaamstelling terecht vervallen heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet is ingegaan op de beroepsgrond dat de RDW in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht misbruik maakt van zijn bevoegdheid door contra legem een strafrechtelijk onderzoek naar het voertuig te zijn gestart zonder dat een redelijk vermoeden van schuld in de zin van artikel 27 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: WvSv) bestaat. Dit onderzoek is niet bij wet voorzien als bedoeld in artikel 1 van het WvSv, artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Ook heeft de RDW zijn bevoegdheden misbruikt door de Jeep van [appellante] voor onderzoek op te roepen, terwijl donorvoertuigen doorgaans niet worden opgeroepen. Daarbij komt dat [appellante] op 8 mei 2013 al aan de RDW had meegedeeld dat de rode carrosserie, die afkomstig was van een jeep CJ7 met kenteken [..-..-..] van [persoon], weer terug was bij de auto van [persoon] en dat zij nu een zwarte carrosserie had van het voertuig met kenteken [..-..-..] en chassisnummer [nummer]. Daarnaast voert zij aan dat de RDW op grond van Richtlijn 1999/37/EG van de Raad van 29 april 1999 inzake de kentekenbewijzen van motorvoertuigen (hierna: Richtlijn 199/37/EG) geen technisch onderzoek mag verrichten, maar enkel mag controleren of de papieren van het voertuig kloppen.
Voorts voert zij aan dat de rechtbank niet is ingegaan dan wel niet nader heeft gemotiveerd waarom de in het kentekenregister opgenomen gegevens niet zouden overeenkomen met het voertuig. Er zijn volgens [appellante] geen onduidelijkheden over de identificatie van haar voertuig en ook niet over de identificatie van het voertuig van [persoon]. De herkomst van beide voertuigen, en van de onderdelen daarvan, is goed te herleiden. Hoewel de RDW door onderzoek op ‘bout en moerniveau’ uit te voeren de indruk wenst te wekken dat er iets niet in de haak zou zijn, kan [autobedrijf] als specialist van dit specifieke type voertuig duidelijkheid verschaffen over de geschiedenis van beide voertuigen. De deskundige van de RDW heeft volgens [appellante] niet de benodigde kennis van haar voertuig en heeft haar ook niet om nadere informatie gevraagd. Daarmee kan niet van het rapport van die deskundige worden uitgegaan.
Aanpassingen en reparaties zijn volgens [appellante] door de jaren heen niet aan de RDW doorgegeven, omdat daarvoor geen verplichting bestond dan wel die verplichting niet voor haar kenbaar was. Nergens is vermeld dat de RDW na reparaties moest worden geraadpleegd of moest worden geïnformeerd. Ook is daar tijdens de APK-keuringen nooit aandacht aan besteed. Het nu aansprakelijk stellen van de kentekenhouder is daarom in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien heeft zij nadien het voertuig in de oude staat trachten te brengen, maar dit herstel is door de RDW vervolgens onjuist uitgelegd.
[appellante] voert voorts aan dat de stelling van de RDW dat de vaststelling van het VIN voor een in het Nederlandse kentekenregister ingeschreven voertuig uitsluitend geschiedt op basis van hetgeen daarover is opgenomen in artikel 5, vierde lid, van bijlage I bij artikel 2.1, derde lid, van het Regeling voertuigen, onjuist is. [appellante] wijst op de jurisprudentie van de Afdeling van 7 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3135) en van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:499) waarin is overwogen dat de enkele omstandigheid dat het typeplaatje verwijderd is geweest van de carrosserie onvoldoende is voor de conclusie dat het VIN niet meer kan worden vastgesteld. Alle informatie van een voertuig dient bij de identificatie te worden meegenomen, aldus [appellante].
Wettelijk kader
5.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Misbruik van bevoegdheid
5.2. De RDW heeft bij het onderzoek naar het voertuig van [appellante] gebruik gemaakt van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheid om een onderzoek in te stellen als bedoeld in artikel 45a, tweede lid, van de Wvw. Van die bevoegdheid kan de RDW gebruik maken indien hij gerede twijfel heeft over de juistheid van een gegeven uit het kentekenregister dat betrekking heeft op een motorrijtuig. Omdat was gebleken dat hoofdonderdelen waren overgezet van een ander voertuig, kon de RDW gerede twijfel over de juistheid van een gegeven uit het kentekenregister met betrekking tot zijn voertuig hebben. Daarom heeft de RDW in lijn gehandeld met voornoemde bepaling en is van strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht geen sprake. Toepassing van artikel 45a, tweede lid, van de Wvw is de uitoefening van een toezichthoudende bevoegdheid en impliceert, anders dan [appellante] betoogt, niet een voorlopig oordeel dat hij een strafbaar feit heeft begaan.
Dit deel van het betoog faalt.
Richtlijn 1999/37/EG van de Raad van 29 april 1999 inzake de kentekenbewijzen van motorvoertuigen
5.3. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat Richtlijn 1999/37/EG in de weg stond aan een onderzoek door de RDW, kan dit betoog niet slagen, reeds omdat de Richtlijn betrekking heeft op de harmonisatie van de inhoud en vormgeving van kentekenbewijzen om het gemakkelijker te maken om voertuigen die in een andere Lidstaat waren ingeschreven opnieuw in het verkeer te brengen en een dergelijke situatie hier niet aan de orde is.
Kenbaarheid verplichtingen
5.4. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat zij enige aanpassingen en reparaties niet aan de RDW heeft doorgegeven omdat daartoe geen verplichting bestond dan wel die verplichting niet voor haar kenbaar was, wordt dit betoog niet gevolgd. Ingevolge artikel 36, vijfde lid, van de Wvw dient een motorrijtuig overeen te komen met de gegevens in het voor het betrokken voertuig afgegeven kentekenbewijs en met de gegevens die over het voertuig in het kentekenregister zijn opgenomen. Voor zover een voertuig niet overeenkomt met de bij de RDW geregistreerde gegevens, dan is de eigenaar van het voertuig op grond van artikel 36, zesde lid, aanhef en onder a, van de Wvw voor overtreding van deze bepaling aansprakelijk. Uit deze bepalingen volgt dat [appellante] ervan op de hoogte kon en moest zijn dat zij verplicht was om wijzigingen aan haar voertuig aan de RDW te melden.
De RDW heeft erop gewezen dat door hem voldoende informatie is verstrekt over hoe te handelen bij het aanbrengen van veranderingen aan een voertuig. Daartoe heeft de RDW de brochures "Samengestelde voertuigen en het kenteken" overgelegd, zoals die door hem in ieder geval vanaf 2009 zijn uitgebracht en die op de keuringsstations van de RDW aanwezig en verkrijgbaar waren. In de brochures valt te lezen hoe de RDW de identiteit van een voertuig dat is samengesteld uit onderdelen afkomstig van twee of meer voertuigen vaststelt. Onder 6 "Identificatie van voertuigen en onderdelen" staat:
"De identificatie van een samengesteld voertuig (evenals de technische keuring) voert de RDW uit. Bij het onderzoek moeten het voertuig of de gebruikte onderdelen identificeerbaar zijn. Het is daarom van belang om de eventueel aanwezige typeplaatjes niet tijdelijk te verwijderen tijdens de werkzaamheden. Juist de originele bevestiging vormt een belangrijk identificatiemiddel. Bovendien moet de herkomst van het voertuig en de voertuigonderdelen aantoonbaar zijn aan de hand van documenten.
Deze kunnen, afhankelijk van de situatie, zowel kentekenbewijzen als facturen voor de betreffende voertuigen en onderdelen zijn. Als u het onderdeel met het oorspronkelijke identificatiemiddel vervangt, moet u bij de keuring altijd het plaatdeel met het oorspronkelijke identificatiemiddel inleveren. In deze gevallen is het zinvol om voordat u met de reparatie of met het samenstellen begint, in overleg met de RDW een vooronderzoek te laten uitvoeren. Aan de identificatie door de RDW zijn kosten verbonden, zie hoofdstuk 8.
Let op! Als de RDW het voertuig niet kan identificeren, kan er geen kenteken worden afgegeven."
De RDW heeft met screenshots van de toenmalige website aannemelijk gemaakt dat deze tekst ook al vanaf 2009 op de website stond vermeld. De op 28 juli 2018 afgelegde verklaring van een voormalig medewerker van de RDW dat de tekst er zijns inziens pas een of twee jaar op staat, is onvoldoende om het standpunt van [appellante] dat het een en ander niet kenbaar was te volgen. Op dezelfde wijze heeft de RDW aannemelijk gemaakt dat de brochure vanaf 2013 niet meer in papieren vorm verkrijgbaar is, maar dat het voorlichtingsmateriaal vanaf dat moment op de website van de RDW is geplaatst.
Nog los van de wettelijke bepalingen, had [appellante] uit de informatie in het voorlichtingsmateriaal kunnen en moeten begrijpen dat bij eventuele aanpassingen en reparaties waarbij het VIN betrokken was of hoofdonderdelen betrokken waren, het laten uitvoeren van een vooronderzoek mogelijk en verstandig was. Door het niet laten uitvoeren van een vooronderzoek heeft [appellante] het risico genomen dat (hoofd)onderdelen van haar Jeep niet meer door de RDW konden worden geïdentificeerd en de tenaamstelling van het voertuig vervallen zou worden verklaard.
[appellante] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat in het contact met de RDW toezeggingen zijn gedaan waaraan zij gerechtvaardigde verwachtingen kon ontlenen. Ook de omstandigheid dat haar Jeep in de periode eind 2012-begin 2013 door de RDW is onderzocht en in orde is bevonden betekent, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2018; ECLI:NL:RVS:2018:3714), niet dat er later geen twijfel kan ontstaan over de identiteit ervan.
Dit deel van het betoog faalt evenzeer.
Identificeerbaarheid van de carrosserie
5.5. Artikel 5, vierde lid, van Bijlage I bij de Regeling voertuigen, waarin staat vermeld dat indien één of meer hoofdonderdelen niet zijn te identificeren geen VIN wordt vastgesteld, heeft een dwingend karakter. Ook artikel 5, vijfde lid, van Bijlage I bij de Regeling voertuigen schrijft dwingend voor dat indien de RDW van oordeel is dat een VIN niet is vast te stellen, geen VIN wordt toegekend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:422).
5.6. Niet in geschil is dat op het hoofdonderdeel carrosserie geen identificatieplaatje of typeplaatje, en daarmee geen VIN, aanwezig is. Daarmee staat vast dat het hoofdonderdeel carrosserie niet identificeerbaar is, zodat de RDW zich op grond van artikel 5, vierde lid, van Bijlage I bij de Regeling voertuigen terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen VIN is vast te stellen. De door [appellante] in hoger beroep ingebrachte verklaring van [autobedrijf] dat de carrosserie van het donorvoertuig met kenteken [..-..-..] afkomstig is, betekent niet dat daarmee de zwarte carrosserie wel objectief identificeerbaar is. [appellante] heeft voorts verwezen naar het onderzoeksrapport van de RDW van 8 januari 2013. Daarin heeft de RDW als bevinding vermeld dat "[i]n overleg [met de locatiemanager en twee medewerkers van de RDW] is besloten dat het vervangen van het koetswerk vanwege roestschade door een gelijkend exemplaar van hetzelfde type accord is." Deze tekst dient evenwel in samenhang te worden gelezen met de bevinding van de RDW in het onderzoeksrapport dat het koetswerk - de carrosserie - na wat extra puzzelwerk te herleiden valt naar een nog bestaand voertuig met kenteken [..-..-..]. In dat verband kan de eerstgenoemde bevinding niet anders worden gelezen dan dat de RDW akkoord is gegaan met de carrosseriewijziging nadat bekend was van welk voertuig, namelijk dat met kenteken [..-..-..], de nieuwe carrosserie afkomstig was. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, kan uit die tekst niet in algemene zin worden afgeleid dat een carrosserie altijd mag worden vervangen door een carrosserie van eenzelfde type Jeep.
Ook het betoog van [appellante] dat zij de RDW reeds bij brief van 8 mei 2013 op de hoogte heeft gesteld van de carrosseriewijziging en de auto destijds niet is opgeroepen voor nader technisch onderzoek, treft geen doel. In die brief is alleen een kleurwijziging van rood naar zwart doorgegeven. Ter zitting heeft de RDW toegelicht dat de Jeep niet is opgeroepen voor technisch onderzoek omdat de wijziging van kleur, in tegenstelling tot de vervanging van een bestaande carrosserie, een administratieve handeling is.
De door [appellante] in de procedure ingebrachte aankoopbon die volgens haar betrekking heeft op de carrosserie, kan ook niet bijdragen aan de vaststelling van het VIN, nu die vaststelling dient te geschieden aan de hand van het originele door de voertuigfabrikant ingeslagen VIN dan wel de door een daartoe bevoegde instantie ingeslagen VIN of overige voertuigkenmerken op grond waarvan eenduidig het VIN kan worden herleid, als bepaald in artikel 5, eerste lid, van Bijlage I bij de Regeling voertuigen.
Ook dit deel van het betoog faalt.
Conclusie
6. De slotsom is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen VIN voor de carrosserie is vast te stellen, zodat de identiteit van het voertuig niet kon worden vastgesteld. Hierdoor kon [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet langer worden beschouwd als eigenaar van het voertuig als bedoeld in de Wvw waarvoor het kentekenbewijs is afgegeven en mocht de RDW de tenaamstelling vervallen verklaren, waardoor het kentekenbewijs zijn geldigheid heeft verloren.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Borman w.g. Rijsdijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
705.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:3
Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 1
[…]
3. Degene aan wie een kenteken is opgegeven voor een motorrijtuig of een aanhangwagen wordt, tenzij anders blijkt, voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet beschouwd als eigenaar of houder van dat motorrijtuig of die aanhangwagen.
[…].
Artikel 36
[…]
5. Motorrijtuigen en aanhangwagens dienen overeen te komen met de gegevens in het voor het betrokken voertuig afgegeven kentekenbewijs en met de gegevens die omtrent het voertuig zijn opgenomen in het kentekenregister, tenzij krachtens artikel 71 een bepaalde afwijking van die gegevens is toegestaan.
6. Voor overtreding van het eerste tot en met vijfde lid zijn aansprakelijk:
a. voor zover het betreft een motorrijtuig, de eigenaar of houder die het motorrijtuig op de weg laat staan of daarmee over de weg laat rijden, alsmede in het geval dat met dat motorrijtuig over de weg wordt gereden, de bestuurder,
[…].
Artikel 45a
[…]
2. Indien de Dienst Wegverkeer gerede twijfel heeft over de juistheid van een gegeven uit het kentekenregister dat betrekking heeft op een motorrijtuig of aanhangwagen, kan deze dienst degene aan wie het kentekenbewijs voor het betreffende motorrijtuig of aanhangwagen is afgegeven gelasten dat voertuig ter inspectie aan de Dienst Wegverkeer ter beschikking te stellen.
[…].
Artikel 51a
3. Onverminderd het eerste en tweede lid, kan een tenaamstelling vervallen worden verklaard:
[…]
f. in andere bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen gevallen.
[…].
Artikel 52c
1. Een kentekenbewijs verliest zijn geldigheid door:
a. het verval van de tenaamstelling in het kentekenregister;
[…].
Kentekenreglement
Artikel 40b
[…]
4. De Dienst Wegverkeer kan een tenaamstelling vervallen verklaren indien naar oordeel van deze dienst blijkt dat:
a. degene op wiens naam het voertuig is ingeschreven opgehouden is eigenaar, bezitter of houder van het voertuig te zijn;
[…].
Reglement voertuigen
Artikel 2.1
[…]
3. Het voertuigidentificatienummer wordt vastgesteld, toegekend en ingeslagen op de wijze zoals vermeld in bijlage I.
Bijlage I bij het Reglement voertuigen
Artikel 1
In deze bijlage wordt verstaan onder:
hoofdonderdelen van een voertuig met een volledig dragend of semi-dragend chassis: chassis, aandrijflijn en carrosserie;
[…]
voertuigidentificatienummer: gestructureerde combinatie van tekens die de voertuigfabrikant oorspronkelijk aan een voertuig heeft toegekend en heeft ingeslagen, dan wel dat door de Dienst Wegverkeer is ingeslagen, met het doel om, zonder gebruikmaking van verdere informatie, het voertuig eenduidig te identificeren.
Artikel 5
1. De vaststelling van het voertuigidentificatienummer, bedoeld in artikel 3, geschiedt aan de hand van het in het voertuig ingeslagen voertuigidentificatienummer of overige voertuigkenmerken op grond waarvan eenduidig het voertuigidentificatienummer kan worden herleid.
[…]
5. Indien naar het oordeel van de Dienst Wegverkeer een voertuigidentificatienummer niet is vast te stellen, wordt geen voertuigidentificatienummer door deze dienst toegekend.
[…]
7. Indien het een samengesteld voertuig betreft, wordt het voertuigidentificatienummer voorts vastgesteld overeenkomstig paragraaf 3.
Artikel 6
Indien twijfel bestaat over de juistheid van het voertuigidentificatienummer, onder meer omdat het van fabriekswege ingeslagen voertuigidentificatienummer ontbreekt, teniet is gegaan of geheel of ten dele onleesbaar is geworden, kan de Dienst Wegverkeer een nader onderzoek instellen.