Uitspraak
201906440/1/R1.
Datum uitspraak: 5 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Broek in Waterland, gemeente Waterland (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 16 juli 2019 in zaak nrs. 19/1377 en 19/1376 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Waterland.
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college aan Stichting Broekerkerk een omgevingsvergunning verleend om een deel van het pand en de omliggende gronden te gebruiken ten behoeve van lichte horeca op het adres Kerkplein 13 in Broek in Waterland (hierna: het perceel).
Bij besluit van 12 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en Stichting Broekerkerk hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2020, waar [appellant A], in persoon en bijgestaan door mr. M.C. Jonkman, advocaat te Zaandam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Ayoub, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Stichting Broekerkerk, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Stichting Broekerkerk is eigenaar van het perceel en heeft op 26 juni 2018 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangevraagd voor het in gebruik hebben van een deel van het perceel en omliggende gronden als lichte horeca. De aanvraag ziet op het gebruik van een deel van het kerkgebouw van 50 m² ten behoeve van lichte horeca-activiteiten, het gebruik van aan het kerkgebouw grenzende gronden ten behoeve van een terras en het gebruik van de aan de overzijde van de weg gelegen gronden ten behoeve van een eilandterras.
2. Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "Broek in Waterland 2018" en op dit perceel rusten de bestemmingen "Maatschappelijk" en "Verkeer - Verblijf". De gevraagde omgevingsvergunning is hiermee in strijd, omdat het bestemmingsplan het gebruik van de gronden voor horeca-activiteiten dat niet ten dienste staat van maatschappelijke voorzieningen niet toestaat. Ook staat de bestemming "Verkeer - Verblijf" het gebruik van de gronden voor een eilandterras niet toe. Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, in samenhang bezien met artikel 32.3 van het bestemmingsplan, alsmede met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), de gevraagde omgevingsvergunning verleend in afwijking van het bestemmingsplan. In het besluit op bezwaar van 12 februari 2019 heeft het college het besluit van 14 augustus 2018 gehandhaafd. Onder verwijzing naar de bij de besluiten behorende ruimtelijke onderbouwing "Horecafunctie Broekerkerk, Kerkplein 12, Broek in Waterland" (hierna: de ruimtelijke onderbouwing), in het bijzonder het daarvan deel uitmakende "Akoestisch onderzoek horecalawaai Kerkplein 13 Broek in Waterland" van Tritium Advies B.V., door het college ontvangen op 9 mei 2018 (hierna: het akoestisch rapport van Tritium), heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het aangevraagde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
3. Het geschil beperkt zich tot het gebruik van het perceel als eilandterras. De woning en bed en breakfast van [appellant] grenzen aan de gronden waarop het eilandterras is gesitueerd. Het eilandterras komt op een afstand van 5,5 m van zijn woning. [appellant] kan zich niet met de omgevingsvergunning verenigen, omdat hij vreest dat het eilandterras tot een onaanvaardbare inbreuk op zijn woon- en leefklimaat zal leiden.
Hoger beroepsgronden
Woon- en leefklimaat
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het gebruik van het eilandterras leidt volgens hem tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. [appellant] voert hiertoe allereerst aan dat het akoestisch rapport van Tritium niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag had mogen worden gelegd. Volgens [appellant] is in het akoestisch rapport van Tritium van het verkeerde bronvermogen voor stemgeluid uitgegaan. Verder zijn volgens hem het toestaan van versterkte muziek ter plaatse en de geluidbelasting in de tuinen bij Kerkplein 11 en 12 niet meegenomen in dit rapport. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft [appellant] een geluidsonderzoek laten verrichten door Peutz, genaamd "Geluid in de omgeving ten gevolge van de geplande terrassen aan het Kerkplein te Broek en Waterland" van 24 oktober 2018 (hierna: het akoestisch rapport van Peutz).
Ook stelt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat er geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd binnen zijn woning en dat het college ten onrechte het geluidniveau binnen zijn woning niet heeft onderzocht.
4.1. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit om al dan niet de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen.
4.2. Voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat van [appellant] is het college uitgegaan van de situatie zoals die volgt uit de aanvraag en de daarbij behorende tekening, het akoestisch rapport van Tritium en de ruimtelijke onderbouwing. Deze stukken maken volgens het besluit van 14 augustus 2018 deel uit van de omgevingsvergunning. Het college heeft de geluidbelasting ter plaatse beoordeeld aan de hand van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: de VNG-brochure). In deze brochure wordt uitgegaan van richtafstanden. De richtafstand voor een terras in een rustige woonwijk is 10 m. De omgevingsvergunning zoals die is aangevraagd en tevens is vergund gaat uit van een eilandterras op 5,5 m afstand van de woning van [appellant]. Aan de richtafstand kan daarom niet voldaan worden. Om die reden is een akoestisch onderzoek uitgevoerd door Tritium, waarbij de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidbelasting van het eilandterras op onder meer de woning van [appellant] is beoordeeld. Hierbij is getoetst aan de in de VNG-brochure opgenomen geluideisen voor het bij een rustige woonwijk behorende langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en maximale geluidniveau op de gevels van de omliggende geluidgevoelige objecten, waaronder de woning en bed en breakfast van [appellant].
4.3. In zowel het akoestisch rapport van Tritium als het akoestisch rapport van Peutz is uitgegaan van dezelfde uitgangspunten met uitzondering van de keuze van het bronvermogen voor het stemgeluid. In het akoestisch rapport van Tritium is uitgegaan van een bronvermogen van 65 dB(A) "spreken-normaal" voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en van 90 dB(A) "roepen-luid" voor het piekgeluidniveau. In het akoestisch rapport van Peutz is daarentegen uitgegaan van een hoger bronvermogen van 70 dB(A) "spreken-verheven" voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en van 95 dB(A) "roepen-zeer luid" voor het piekgeluidniveau. De Afdeling overweegt dat het college in redelijkheid van de in het akoestisch rapport van Tritium gehanteerde bronvermogens "spreken-normaal" en "roepen-luid" heeft kunnen uitgaan. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat is aangevraagd en vergund een eilandterras met 4 tafels met elk 4 zitplaatsen, zodat maximaal 16 personen tegelijkertijd van het terras gebruik kunnen maken. Gelet op het aantal tafels en stoelen, de grootte van het eilandterras en de clustering van de tafels op het eilandterras in een vierkant, zoals dat blijkt uit de aanvraag en de van de omgevingsvergunning deel uitmakende tekening, alsmede in aanmerking genomen de omstandigheid dat is aangevraagd en vergund een kleinschalige horeca activiteit, in het bestemmingsplan aangeduid als horeca categorie 1, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een uitgaansgebied en dat het hanteren van een hoger bronvermogen "spreken-verheven" en "roepen zeer luid" niet passend is bij het aangevraagde gebruik. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogd dat er zeer frequent grote groepen, bij elkaar horende mensen op de terrassen aanwezig zijn die schreeuwen vanaf het terras naast de kerk naar het eilandterras aan de overzijde, overweegt de Afdeling dat zowel het college als Stichting Broekerkerk ter zitting hebben weersproken dat er zulke grote groepen mensen van de terrassen gebruik maken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit wel het geval is. De door [appellant] overgelegde foto’s zijn daarvoor onvoldoende, nu het college ter zitting heeft toegelicht dat die foto’s gedurende een feestweek in de gemeente zijn gemaakt en hij verder niets heeft overgelegd waaruit blijkt dat regelmatig zulke grote groepen van de terrassen gebruik maken.
Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat er in het akoestisch rapport van Tritium ten onrechte geen rekening is gehouden met versterkte muziek, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft toegelicht dat er in het bij de omgevingsvergunning behorende akoestisch rapport van Tritium geen rekening is gehouden met muziek op het terras omdat muziek op het terras geen deel uitmaakt van de aanvraag om omgevingsvergunning. In dit verband wijst het college erop dat ook uit de exploitatievergunning blijkt dat het ten gehore (laten) brengen van muziek op het terras niet is toegestaan. Dat, zoals [appellant] stelt, in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen dat geen versterkte muziek ten gehore mag worden gebracht, betekent, nu niet is beoogd muziek aan te vragen op het terras, niet dat daar wel niet-versterkte muziek ten gehore kan worden gebracht.
Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de tuinen van Kerkplein 11 en 12 ten onrechte niet zijn meegenomen in het onderzoek van Tritium, overweegt de Afdeling dat deze tuinen zich op ongeveer 16 tot 20 m afstand van het eilandterras bevinden zodat ter plaatse van de tuinen bij de woningen aan de door het college gehanteerde richtafstand van 10 m wordt voldaan als bedoeld in de VNG-brochure. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de tuinen daarom niet hoefden te worden meegenomen in het geluidsonderzoek van Tritium.
4.4. Over het betoog van [appellant] dat er binnen zijn woning geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd aangezien zijn woning een monument is en hij hierdoor, zoals hij in bezwaar naar voren heeft gebracht, geen isolatieglas kan aanbrengen, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, heeft het college de geluidbelasting vanwege het eilandterras op de gevels van de woningen in het kader van de vraag naar een goed woon- en leefklimaat ter plaatse beoordeeld aan de hand van de VNG-brochure. Er bestaat geen wettelijke grens voor de binnenwaarde voor een geval als hier aan de orde. In de niet nader onderbouwde stelling van [appellant] dat zijn woning een monument is en beschikt over een matige gevelisolatie tegen geluid, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in aanvulling op het onderzoek naar de geluidbelasting op de gevel van zijn woning volgens de VNG-brochure, ook een onderzoek naar de geluidsbelasting binnen zijn woning had moeten verrichten.
4.5. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de geluidbelasting vanwege het eilandterras niet leidt tot een zodanige verslechtering van het woon- en leefklimaat van [appellant] dat de omgevingsvergunning om die reden niet in redelijkheid kon worden verleend. Het betoog faalt.
Privacy
5. [appellant] stelt verder dat zijn privacy wordt geschonden door het gebruik van de gronden voor de deur van zijn woning als eilandterras. In dat verband stelt hij dat er ten onrechte niet is voorzien in een fysieke afscheiding van het terras waardoor de bezoekers op zijn stoep zullen gaan zitten en de ingang van zijn woning zullen blokkeren.
5.1. Het college heeft toegelicht dat de naar het eilandterras gerichte gevel van [appellant] geen ramen op ooghoogte heeft. Het raam dat boven de deur zit zorgt gelet op de hoogte van het raam, de afmetingen van het raam en de versieringen in het raam volgens het college niet voor een aantasting van de privacy. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] niet onevenredig in zijn privacybelang wordt geschaad.
Het betoog faalt.
Voorschriften omgevingsvergunning
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het nodig is voorschriften aan de vergunning te verbinden ter bescherming van zijn woon- en leefklimaat. Hij stelt dat de omvang en de locatie van het eilandterras onvoldoende duidelijk uit de omgevingsvergunning blijken, zodat een redelijke afstand tussen het terras en zijn perceel niet gegarandeerd kan worden. Ook had volgens [appellant] in de omgevingsvergunning een voorschrift met de openingstijden en een seizoensbeperking moeten worden opgenomen, zodat een overtreding van de openingstijden kan worden gehandhaafd.
6.1. Het college heeft aangegeven dat bij de vergunningverlening is uitgegaan van de openingstijden die in de ruimtelijke onderbouwing staan vermeld. De ruimtelijke onderbouwing maakt volgens het besluit van 14 augustus 2018 deel uit van de verleende omgevingsvergunning. De terrassen, waaronder het eilandterras, zijn volgens de bij de omgevingsvergunning behorende ruimtelijke onderbouwing open van 15 april tot 15 oktober en van maandag tot en met zaterdag van 10.00 uur tot 17.00 uur en op zondag van 12.00 uur tot 17.00 uur. Weliswaar is in deze omgevingsvergunning alleen in algemene zin bepaald dat de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaakt van de vergunning, maar de in de ruimtelijke onderbouwing genoemde openingstijden zijn concreet en niet voor meerdere uitleg vatbaar. Omdat in de omgevingsvergunning is bepaald dat de ruimtelijke onderbouwing daarvan deel uitmaakt en uit die onderbouwing duidelijk volgt wanneer de terrassen, waaronder het eilandterras, open mogen zijn, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval de genoemde openingstijden voldoende rechtszeker zijn. De omgevingsvergunning wordt daarmee geacht te zijn verleend voor deze openingstijden. Eventuele overtreding van die openingstijden moet daarom worden aangemerkt als handelen buiten hetgeen is vergund en dus in strijd met het verbod dat is neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat verbod is handhaafbaar. De rechtbank heeft verder in de aanvankelijk bestaande discrepantie tussen de openingstijden in de verleende omgevingsvergunning en exploitatievergunning terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de vergunde situatie onvoldoende bepaald is, alleen al omdat deze discrepantie, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, berustte op een vergissing die zou worden hersteld. Het college heeft ter zitting in hoger beroep toegelicht dat de seizoenbeperking ten onrechte niet in de voorschriften van de exploitatievergunning was opgenomen, maar heeft aangegeven dat dit in het besluit op bezwaar inmiddels is hersteld en dat deze beperking nu deel uitmaakt van de exploitatievergunning, hetgeen ter zitting door [appellant] niet is betwist.
Daarnaast blijkt uit de op schaal gemaakte situatietekening behorende bij de omgevingsvergunning, zoals hiervoor onder 4.2 en 4.3 al is overwogen, wat de vaste locatie en het toegestane aantal tafels en stoelen op die locatie is, namelijk maximaal 4 tafels met maximaal 16 stoelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vergunde omvang en plaatsing van de terrassen voldoende duidelijk is bepaald. Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogd dat de situatietekening van het terras niet realistisch is aangezien zich op de plek van het terras een boom bevindt, overweegt de Afdeling dat het terras slechts is toegestaan op het vierkant zoals dat is aangegeven op de situatietekening. Dat er ter plaatse een boom aanwezig is, maakt dat niet anders. Bovendien heeft het college ter zitting toegelicht dat, voor zover er al een boom ter plaatse aanwezig is, een boom niet aan de realisering van een terras op de op de tekening aangegeven plek in de weg staat. Dat in de ruimtelijke onderbouwing nog is vermeld dat de afstand tot de woning van [appellant] circa 5,5 m is, maakt de omgevingsvergunning, gezien de op schaal gemaakte situatietekening, evenmin rechtsonzeker. Het eilandterras ligt blijkens de bij de omgevingsvergunning behorende situatietekening namelijk op een vaste plek ten opzichte van de gevel van de woning van [appellant]. Dit geldt ook voor het parkeren van fietsen en auto’s, omdat op de situatietekening de locatie van de nieuwe stallingen voor fietsen en twee nieuwe parkeerplaatsen zijn opgenomen. Dat volgens [appellant] desondanks geen redelijke afstand zal worden gehouden tot zijn woning, omdat het eilandterras niet op de vergunde wijze wordt gebruikt, is een kwestie van handhaving en kan niet aan de orde komen in deze procedure. Dienaangaande is ter zitting door de Stichting Broekerkerk naar voren gebracht dat de situering van het terras conform de tekening ter plaatse tot uitdrukking kan worden gebracht door bijvoorbeeld het plaatsen van plantenbakken op straat op de hoekpunten van het terras of door middel van markeringen op de stenen. Het college heeft dit ter zitting bevestigd.
Het betoog faalt.
Alternatieven
7. [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het door hem aangedragen alternatief, waarbij het terras op een deel van het Kerkplein zou kunnen worden geplaatst dat zich op grotere afstand van zijn woning bevindt en dat bovendien in eigendom is van de gemeente.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:877, dient het bestuursorgaan, in dit geval het college, te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning zoals deze is ingediend. Indien een project waarvoor een afwijking van het bestemmingsplan noodzakelijk is, op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van die alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college dient te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning zoals deze is ingediend. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de alternatieve locatie in eigendom is van de gemeente. Gelet op deze eigendomssituatie en de daarmee gepaard gaande financiële aspecten heeft Stichting Broekerkerk niet voor deze alternatieve locatie gekozen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat met het alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
Het betoog faalt.
Omgevingsvisie Waterland 2030
8. [appellant] stelt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met de "Omgevingsvisie Waterland 2030" (hierna: de omgevingsvisie). De omgevingsvisie is gericht op rustzoekers, fietsers en wandelaars, terwijl de omgevingsvergunning tot massatoerisme ter plaatse zal leiden, aldus
[appellant].
8.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevraagde omgevingsvergunning niet in strijd is met de omgevingsvisie. In deze omgevingsvisie staat weliswaar dat recreatie en toerisme in balans moeten blijven met de leefbaarheid van de kernen en dat deze balans om aandacht vraagt, maar daaruit valt niet af te leiden dat de omgevingsvisie in de weg zou staan aan verlening van een omgevingsvergunning aan Stichting Broekerkerk voor het gebruik van het perceel als horecaterras. Het college heeft bovendien toegelicht dat het vergunde eilandterras uit maximaal 4 tafels met maximaal 16 stoelen bestaat, waardoor er geen massatoerisme plaats zal kunnen vinden. De door [appellant] aangehaalde omgevingsvisie staat daarmee niet in de weg aan de vestiging van een horecaterras op het perceel.
Het betoog faalt.
Herhaling van het beroep bij de rechtbank
9. [appellant] wijst in zijn hoger beroepschrift voor het overige naar de in beroep aangevoerde gronden. De Afdeling is in het voorgaande, met uitzondering van de door [appellant] in beroep naar voren gebrachte grond over de economische uitvoerbaarheid, al op deze gronden ingegaan. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op de grond over de economische uitvoerbaarheid ingegaan. Nu [appellant] niet heeft uiteengezet dat en waarom de desbetreffende overweging over de economische uitvoerbaarheid in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig is, kan het hoger beroep in ieder geval in zoverre niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2020
374-928.