Uitspraak
201701250/1/R2.
Datum uitspraak: 15 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Open Polders, gevestigd in de gemeente Alkmaar, en Stichting De Faunabescherming, gevestigd in de gemeente Amstelveen (hierna samen: de stichtingen),
appellanten,
en
1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en
2. de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluiten van 22 november 2016, onderscheidenlijk 20 december 2016, hebben het college en de staatssecretaris op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Eilandspolder" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de stichtingen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichtingen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2020, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. C. Verstand, bijgestaan door mr. E.J. Snijders, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het gebied "Eilandspolder" is één van de Natura 2000-gebieden in Europa. Natura 2000-gebieden zijn gebieden die op grond van de Europese Habitatrichtlijn en/of Vogelrichtlijn moeten worden beschermd. In Nederland neemt het bevoegd gezag een aanwijzingsbesluit om een gebied aan te wijzen als Natura 2000-gebied. Bij die aanwijzing worden doelstellingen geformuleerd voor de beschermenswaardige habitattypen en (vogel)soorten die in het gebied aanwezig zijn. Projecten en andere handelingen die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verboden, tenzij daarvoor een vergunning was verleend. Op deze hoofdregel bestond voor activiteiten beschreven in een beheerplan op grond van het tweede lid van artikel 19d een uitzondering op die vergunningplicht.
1.1. Het beroep betreft het beheerplan "Eilandspolder", dat betrekking heeft op het gelijknamige Natura 2000-gebied. Het gebied ligt in de provincie Noord-Holland en bestaat uit grasland, natuurlijk ontstane meertjes en verlandingsvegetaties. Het oostelijke deel van het gebied is aangewezen ter uitvoering van zowel de Vogel- als de Habitatrichtlijn. Het westelijke deel is alleen aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Ter uitvoering van de Habitatrichtlijn is het gebied aangewezen voor twee habitattypen en drie soorten, waaronder de bittervoorn en de noordse woelmuis. Ter uitvoering van de Vogelrichtlijn is het gebied, onder meer, aangewezen voor de lepelaar.
1.2. De stichtingen kunnen zich niet verenigen met verschillende delen van het beheerplan. Het eerste gedeelte van het beroep betreft delen van het beheerplan die gaan over activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Rechtsoverwegingen 3 tot en met 3.5 van deze uitspraak gaan over dit gedeelte van het beroep. Het tweede gedeelte van het beroep betreft delen van het beheerplan die gaan over bestaande dammen en bruggen in het gebied. Over dit gedeelte van het beroep gaan rechtsoverweging 4 tot en met 4.15. De conclusies staan in rechtsoverwegingen 5 en 6.
1.3. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998. De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan deze uitspaak zijn opgenomen in de bijlage.
Bevoegdheid van de Afdeling om het beroep inhoudelijk te beoordelen
2. De Afdeling ziet zich eerst ambtshalve gesteld voor de vraag of zij bevoegd is om inhoudelijk kennis te nemen van het beroep. Uit artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 volgt namelijk dat bij de bestuursrechter alleen beroep kan worden ingesteld tegen beheerplannen voor zover het gaat om "de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen". De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat dit betekent dat zij een beroep alleen inhoudelijk mag beoordelen als het is gericht tegen handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht, als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 (uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:222). De Afdeling zal daarom voor beide delen van het beroep eerst vaststellen of aan deze voorwaarde voor een inhoudelijke behandeling is voldaan.
2.1. Voor zover hier van belang is in het beheerplan Eilandspolder de volgende systematiek gehanteerd. In het beheerplan is onderscheid gemaakt tussen activiteiten die reeds worden verricht (in het beheerplan ‘huidig gebruik' genoemd) en activiteiten die in de toekomst kunnen worden uitgevoerd (in het beheerplan 'nieuwe activiteiten' genoemd).
In paragraaf 5.3 van het beheerplan wordt voor diverse activiteiten die in de toekomst kunnen worden uitgevoerd een beknopt algemeen kader voor de eventuele vergunningverlening geschetst. In het kader van het beheerplan is niet onderzocht of deze toekomstige activiteiten een negatief effect hebben op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. Die activiteiten zijn dus ook niet door opname in het beheerplan vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht.
In het kader van het beheerplan is voor activiteiten die reeds worden verricht wel onderzocht of zij een negatief effect hebben op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. Er zijn negen groepen van activiteiten onderzocht, waaronder ‘landbouw’ en ‘recreatie’. In bijlage 5.1 bij het beheerplan zijn de uitkomsten van het verrichte onderzoek weergegeven. Onder het kopje ‘landbouw’ staat dat daarbinnen acht soorten activiteiten zijn onderscheiden. Het gaat onder meer om ‘activiteiten waarbij stikstof vrijkomt (stal, mestopslag, beweiden, bemesten, aan- en afvoerverkeer)’, ‘beweiden en bemesten (fosfaatbelasting)’ en ‘bestaande dammen en bruggen’. Onder het kopje ‘recreatie’ is onder meer de activiteit ‘fietsen, wandelen en paardrijden’ onderscheiden.
In paragraaf 5.1 van het beheerplan staat dat de huidige activiteiten zijn ingedeeld in vier categorieën. Categorie 1 betreft de activiteiten die door de vermelding in het beheerplan zonder specifieke voorwaarden op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 worden vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht. Categorie 2 betreft de activiteiten die door de vermelding in het beheerplan met specifieke voorwaarden op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998, worden vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht. Categorie 3 betreft de Nbw-vergunningplichtige activiteiten, die (afzonderlijk) vergund blijven. Volgens de omschrijving gaat het hierbij om activiteiten die niet door vermelding in het beheerplan worden vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht en waarvoor de reeds verleende Nbw-vergunningen blijven gelden. Categorie 4a en 4b, ten slotte, betreffen de activiteiten waarvan is aangenomen dat zij niet Nbw-vergunningplichtig zijn.
In paragraaf 5.2 staat per categorie vermeld welke huidige activiteiten tot die categorie behoren. Bij categorie 1 is geen enkele activiteit vermeld. Bij categorie 2 is vermeld: "bestendig waterbeheer HHNK en bestaande dammen en bruggen". Bij categorie 3 zijn vermeld: "jacht en schadebeheer" en "activiteiten waarbij effecten van stikstof niet kunnen worden uitgesloten (tenzij het om ongewijzigd bestaand gebruik van vóór de referentiedatum gaat, dan geldt geen vergunningplicht)". De overige onderzochte activiteiten zijn ingedeeld bij categorie 4.
2.2. De Afdeling stelt vast dat, gelet op de hiervoor beschreven systematiek van het beheerplan, uitsluitend de indeling van een activiteit in categorie 1 of 2 maakt dat die activiteit in het beheerplan expliciet is beschreven als handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt, en die daardoor is uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998. Bij de bespreking van de beroepsgronden zal hierna daarom nagegaan worden in hoeverre deze betrekking hebben op activiteiten in categorie 1 of 2.
Het deel van het beroep over activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken
3. De stichtingen betogen dat in het beheerplan ten onrechte staat dat voor het vergunnen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken gebruik kan worden gemaakt van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS en dat het beweiden van vee en bemesten van gronden zijn vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht op grond van artikel 3a van het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Besluit). Op de zitting hebben de stichtingen toegelicht dat het beheerplan volgens hen ten onrechte de indruk wekt dat op basis daarvan geen Nbw-vergunning nodig is voor ongewijzigd bestaand gebruik dat leidt tot stikstofdepositie en beweiden en bemesten. Het PAS en artikel 3a van het Besluit voldoen volgens de stichtingen niet aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Omdat in zoverre geen passende beoordeling ten grondslag ligt aan het beheerplan, is het beheerplan volgens de stichtingen vastgesteld in strijd met artikel 19a, tiende lid, van de Nbw 1998. De stichtingen wijzen erop dat zij dit betoog al naar voren hebben gebracht in hun aanvullende zienswijze van 26 september 2016, die verweerders volgens hen in zoverre ten onrechte niet in de besluitvorming hebben betrokken.
3.1. In bijlage 5.1 bij het beheerplan zijn de uitkomsten weergegeven van het onderzoek dat is verricht naar de gevolgen van activiteiten die al in het gebied plaatsvinden. Onder het kopje 'methode' is beschreven welke stappen zijn doorlopen om de handelingen in te delen in één van de vier onderscheiden categorieën. Aan het slot van die beschrijving is op p. 126 van het beheerplan het kopje 'stikstof' opgenomen. Daar staat: "Voor activiteiten die tot stikstofdepositie leiden gelden de regels van het PAS (zie ook hoofdstuk 5.1). Bij ongewijzigd bestaand gebruik sinds de referentiedatum geldt geen vergunningplicht, in alle andere gevallen wel. Het huidig gebruik, gedefinieerd als het hoogste feitelijke gebruik in de jaren 2012, 2013 en 2014 waarvoor een op 1 januari 2015 geldende (milieu)toestemming is, is op grond van het PAS en de bijbehorende passende beoordeling, zonder meer vergunbaar. Dit oordeel is mede gebaseerd op de geborgde uitvoering van het PAS maatregelen uit dit beheerplan. Wijzigingen in het gebruik na 1 januari 2015 vallen niet onder huidig gebruik. Voor nieuwe activiteiten na 1 januari 2015 waardoor stikstofdepositie toeneemt is dan ook ontwikkelingsruimte nodig. Die activiteiten zijn melding- of vergunningplichtig. Op 22 februari 2016 is aan de tekst van het [Besluit] artikel 3a toegevoegd, waarin de activiteiten beweiden en bemesten worden vrijgesteld van vergunningplicht (Staatscourant 2016, nr. 7116). Het betreffende artikel is op 27 [april] 2016 in werking getreden."
3.2. De Afdeling stelt vast dat de voormelde tekst op p. 126 van het beheerplan een beschrijving is van de betekenis die het PAS, de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS en artikel 3a van het Besluit volgens verweerders hebben voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Met deze tekst worden die activiteiten echter niet expliciet beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998. Deze tekst heeft er immers niet toe geleid dat activiteiten die stikstof veroorzaken in paragraaf 5.2 van het beheerplan zijn ingedeeld bij categorie 1 of 2.
3.3. De Afdeling volgt niet het standpunt van de stichtingen dat met passages in het beheerplan in paragraaf 5.2 en op p. 131 ongewijzigd bestaand gebruik dat leidt tot stikstofdepositie en beweiden en bemesten expliciet zouden zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998. Deze activiteiten zijn in paragraaf 5.2 van het beheerplan immers niet ingedeeld in categorie 1 of 2.
3.4. De conclusie is dat het beroep, voor zover dat is gericht tegen delen van het beheerplan die gaan over activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, is gericht tegen delen van het beheerplan waartegen geen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld. De Afdeling is in zoverre onbevoegd om kennis te nemen van het beroep. Dit betekent dat de Afdeling de zaak in zoverre niet inhoudelijk mag beoordelen.
3.5. Tot goed begrip van de stichtingen merkt de Afdeling nog wel op dat de voormelde passages uit het beheerplan niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken en die eventueel daarnaast ook leiden tot de uitstoot van fosfaat, een vergunning nodig is, en zo ja, of die kan worden verleend. Voor de beantwoording van die vragen zijn artikel 19d van de Nbw 1998 (thans: artikel 2.7 van de Wnb) en verder, bepalend.
Het deel van het beroep over bestaande dammen en bruggen
4. De stichtingen kunnen zich niet verenigen met het beheerplan voor zover daarin is bepaald dat geen Nbw-vergunning nodig is voor de aanleg en het gebruik van bestaande dammen en bruggen (hierna: de werken) in het gebied, waarvoor eerder bij besluit van 16 september 2009 een tijdelijke Nbw-vergunning was verleend. De stichtingen hebben op de zitting toegelicht dat zij willen dat alle dan wel een aantal werken worden verwijderd, of dat het gebruik daarvan wordt beperkt. De stichtingen stellen dat de gevolgen van de werken, in strijd met artikel 19a, tiende lid, van de Nbw 1998, ten onrechte niet passend beoordeeld zijn. De passende beoordeling moet volgens de stichtingen niet alleen de gevolgen van het gebruik van de werken voor agrarische activiteiten omvatten, maar ook de gevolgen van de aanleg en het gebruik voor recreatieve activiteiten.
De stichtingen voeren aan dat het rapport ‘Toetsing van de uitgevoerde werkzaamheden in de Eilandspolder aan de Natuurbeschermingswet’, dat op 15 december 2008 is uitgebracht door Grontmij (hierna: Grontmij-rapport) en dat ten grondslag lag aan de verleende Nbw-vergunning, gedateerd is. De stichtingen stellen dat de natuur ten tijde van de vaststelling van het beheerplan in 2016 veel zwaarder wordt belast dan ten tijde van de opstelling van het Grontmij-rapport in 2008, omdat sindsdien meer recreanten en agrariërs gebruik maken van de werken. De stichtingen voeren ook aan dat niet inzichtelijk is hoe de op p. 132 van het beheerplan weergegeven aanvullende beoordeling ten opzichte van het Grontmij-rapport tot stand is gekomen. De stichtingen betwisten voorts de conclusies over de gevolgen van de werken, die zijn weergegeven in de tabel op p. 132 van het beheerplan. De stichtingen wijzen erop dat de aanleg van de werken heeft geleid tot vernietiging van areaal van habitattypen en delen van leefgebieden. Volgens de stichtingen heeft dit geleid tot significante gevolgen, met name voor de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen. Daarnaast hebben de dammen, volgens de stichtingen, wel degelijk negatieve gevolgen voor de waterkwaliteit. Zij stellen in dat verband dat de isolatie van watersystemen ongunstig is voor de lepelaar, omdat dit effecten heeft op populaties van prooisoorten. Verder is de verstoring van soorten door licht, geluid en directe verstoring volgens de stichtingen onderschat. Ten eerste omdat ten onrechte geen rekening is gehouden met het gebruik van de werken door anderen dan agrariërs. Ten tweede omdat ten onrechte niet is onderzocht in hoeverre het gebruik van de werken voor agrarische activiteiten leidt tot verstoring van soorten nabij de werken door licht en geluid. Daarbij moet volgens de stichtingen ook in aanmerking worden genomen dat de werken leiden tot een intensievere bedrijfsvoering. Op de zitting hebben de stichtingen toegelicht dat nu grotere tractoren worden gebruikt en meer bemesting plaatsvindt op de percelen die door de werken extra zijn ontsloten. Voorts stellen de stichtingen dat de werken ertoe leiden dat het leefgebied van de bittervoorn versnipperd raakt en dat de kwaliteit van het leefgebied van deze soort verslechtert omdat de doorstroming van het water verandert. De stichtingen zijn verder van mening dat de werken leiden tot verstoring van de noordse woelmuis, omdat diens leefgebied door de werken beter toegankelijk wordt voor de aardmuis en de veldmuis en de noordse woelmuis door die soorten wordt verdrongen. De stichtingen voeren ten slotte aan dat ten onrechte geen cumulatietoets is verricht van de negatieve gevolgen die de werken gezamenlijk hebben en van de negatieve gevolgen die de werken hebben in combinatie met andere plannen en projecten.
4.1. Om de vraag te beantwoorden of de Afdeling bevoegd is om kennis te nemen van het beroep, voor zover dat is gericht tegen de delen van het beheerplan die gaan over de werken, zal de Afdeling eerst vaststellen hoe het beheerplan in zoverre moet worden geduid. Daarbij is van belang wat precies wordt bedoeld met "bestaande dammen en bruggen" die in paragraaf 5.2 van het beheerplan zijn ingedeeld in categorie 2. Ook is van belang wat de betekenis is van de bij besluit van 16 september 2009 verleende Nbw-vergunning voor de werken. Over deze vragen gaan de rechtsoverwegingen 4.2 tot en met 4.6.
4.2. De Afdeling gaat uit van de volgende feiten. In het gebied worden percelen sinds lange tijd gebruikt voor agrarische activiteiten. In 2007 is er in het gebied een aantal dammen en bruggen aangelegd om percelen die worden gebruikt voor agrarische activiteiten beter bereikbaar te maken. Die dammen bestaan uit shredder en boomstobben met een duiker en beschoeiing. In het oostelijke deel van het gebied zijn 20 dammen en 2 bruggen aangelegd. In het westelijke deel van het gebied zijn 18 dammen en 1 brug aangelegd.
Bij besluit van 21 september 2009 heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid van Nbw 1998 verleend voor de aanleg en het gebruik van de gerealiseerde dammen, bruggen en beheerpaden, met uitzondering van de dammen die zijn aangeduid met de nummers 13, 18 en 19. In de vergunning staat dat de werken zijn gerealiseerd om het agrarische gebruik te faciliteren, maar niet om het gebruik te intensiveren. Het faciliteren van recreatieve doeleinden is aangevraagd, noch vergund. Ook staat in die vergunning dat deze een uiterlijke geldigheidsduur heeft tot het beheerplan voor Laag Holland definitief is vastgesteld of zoveel eerder als naar het oordeel van het college een herbeoordeling van de aangelegde werken in het kader van het beheerplan mogelijk is.
In bijlage 5.1 bij het beheerplan staat in het hoofdstuk ‘landbouw’ onder het kopje ‘ontsluiting van percelen door bestaande dammen en bruggen’: "[…] In 2007 zijn diverse werken aangelegd ter verbetering van de bereikbaarheid van percelen ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. Op 16 september 2009 […] is hiervoor een tijdelijke vergunning afgegeven voor de periode tot aan het definitieve Natura 2000-beheerplan. In de vergunning is gesteld dat dan ‘opnieuw moet worden bekeken of de maatregelen passen binnen de kaders van het definitieve beheerplan en al dan niet definitief vergund of alsnog verwijderd moeten worden’. Dat is gebeurd. De kaders van het beheerplan bestaan in dit geval uit de algemene kaders voor vergunningverlening zoals vermeld in par. 5.3 en de specifieke kaders voor vergunningverlening voor nieuwe dammen uit par. 5.3.6. Hierbij is gebruik gemaakt van het [Grontmij-rapport], aangevuld met aspecten uit genoemde kaders die daarin niet zijn genoemd. Eventuele tijdelijke effecten in de aanlegfase zijn niet mee beoordeeld, omdat deze niet meer aan de orde zijn. In onderstaande tabel is e.e.a. samengevat. De werken kunnen daarom in stand blijven. Dit beheerplan vervangt de tijdelijke vergunning, die automatisch is geëindigd bij vaststelling van dit beheerplan."
4.3. De Afdeling stelt vast dat in 2009 de aanleg en het gebruik van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten als één project is aangevraagd en vergund. De stichtingen zijn niet tegen die vergunning opgekomen en deze is in rechte onaantastbaar geworden. De aanvraag en de vergunning omvatten niet het gebruik van de werken ten behoeve van recreatie. Uit de vergunning volgt dat het college heeft beoogd de gevolgen van de aangelegde werken op een later moment opnieuw te beoordelen. Om dat te bewerkstelligen, is in de vergunning bepaald dat deze een beperkte geldigheidsduur heeft. Dit moet naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen dat de vergunning met de vaststelling van het beheerplan van rechtswege is geëindigd. Dat betekent dat de al vóór de vaststelling van het beheerplan voltooide aanleg van de werken door deze vergunning gedekt blijft. Het gebruik van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten is derhalve na de vaststelling van het beheerplan niet meer door de vergunning gedekt.
4.4. Verweerders hebben in overeenstemming met de in de vergunning neergelegde keuze bij de vaststelling van het beheerplan beoordeeld welke gevolgen de aanwezigheid van de werken heeft voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen en wat de gevolgen zijn van het gebruik van die werken ten behoeve van agrarische activiteiten.
4.5. De beoordeling die verweerders hebben gemaakt, heeft er niet toe geleid dat in het beheerplan maatregelen zijn opgenomen om te voorkomen dat schade ontstaat aan natuurwaarden door de aanwezigheid van de werken of door het gebruik daarvan voor recreatieve activiteiten. Voor zover de stichtingen betogen dat dit ten onrechte niet is gebeurd, richt het beroep zich tegen het deel van het beheerplan waarin maatregelen zijn opgenomen ten behoeve van beheer, inrichting en herstel van de habitattypen en leefgebieden van soorten. De Afdeling stelt vast dat het beroep van de stichtingen in zoverre niet is gericht tegen een deel van het beheerplan waartegen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld, zoals hiervoor is beschreven in overweging 2 en dat de Afdeling gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998, dan ook onbevoegd is om van het beroep in zoverre kennis te nemen.
4.6. De door de verweerders gemaakte beoordeling heeft wel ertoe geleid dat "bestaande dammen en bruggen" zijn vermeld onder categorie 2 in paragraaf 5.2 van het beheerplan. Dit kan naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de hiervoor in overweging 2.1 uiteengezette systematiek van het beheerplan en in aanmerking genomen dat alleen handelingen kunnen worden vrijgesteld van de vergunningplicht en dat het aanleggen van de werken door de verleende vergunning gedekt blijft, niet anders worden gelezen dan dat het gebruik van de werken voor agrarische activiteiten, expliciet is beschreven als handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 en daardoor is uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998. Voor zover het beroep van de stichtingen tegen dat gebruik is gericht, is de Afdeling bevoegd om daarvan kennis te nemen en kan zij het inhoudelijk beoordelen.
4.7. Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 4.3 hoefden verweerders niet in een passende beoordeling inzichtelijk te maken wat de gevolgen zijn van de al vóór de vaststelling van het beheerplan voltooide aanleg en de aanwezigheid sindsdien van de werken, omdat dit gedekt blijft door de in rechte onaantastbare Nbw-vergunning die daarvoor is verleend. Wat de stichtingen hebben aangevoerd over de vernietiging van habitattypen en leefgebieden van soorten die zou hebben plaatsgevonden door de aanleg van de werken, slaagt om die reden al niet. Dat geldt ook voor wat de stichtingen hebben aangevoerd over de waterkwaliteit en de lepelaar, de versnippering van het leefgebied van de bittervoorn en de verdringing van de noordse woelmuis. Dit zijn geen gevolgen van het gebruik van de werken, maar van de aanleg van de werken.
Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 4.6 moet de indeling van ‘bestaande dammen en bruggen’ in categorie 2 zo worden gelezen, dat het gaat om het gebruik van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten. Gebruik ten behoeve van recreatieve activiteiten valt daar niet onder. Dat gebruik is ook niet als zodanig ingedeeld in categorie 1 of 2. Het gebruik door recreanten is in het beheerplan dus niet beoordeeld als handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt. Verder hangt gebruik van de werken voor recreatieve activiteiten naar het oordeel van de Afdeling evenmin onlosmakelijk samen met gebruik voor agrarische activiteiten. Gelet hierop valt ook in zoverre niet in te zien dat verweerders in een passende beoordeling inzichtelijk dienden te maken wat de gevolgen zijn van het door de stichtingen gestelde recreatieve gebruik. Hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd over de verstoring van soorten door het gebruik van de werken door anderen dan agrariërs slaagt om die reden niet.
4.8. Verweerders zijn ervan uitgegaan dat het gebruik van de werken voor agrarische activiteiten - wat hoofdzakelijk erop neerkomt dat er landbouwvoertuigen overheen rijden - significante gevolgen kan hebben, zodat op grond van artikel 19a, tiende lid, van de Nbw 1998 een passende beoordeling moest worden gemaakt van de gevolgen van dat gebruik voor het gebied. De stichtingen zijn het daarmee eens. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de gegevens die aan het beheerplan ten grondslag zijn gelegd, te weten het Grontmij-rapport en de aanvulling daarop die in bijlage 5.1 van het beheerplan staat vermeld, een toereikende passende beoordeling vormen van het gebruik van de werken voor agrarische activiteiten. In zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overwogen dat in een passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Dit betekent dat alle mogelijke effecten van de activiteit in een passende beoordeling moeten worden bezien om te kunnen beoordelen of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast door die activiteit. De Afdeling zal in de volgende overwegingen aan de hand van wat de stichtingen hebben aangevoerd, beoordelen of het Grontmij-rapport en de aanvulling daarop die in bijlage 5.1 van het beheerplan staat, inhoudelijk gezien samen aan dit vereiste voldoen.
4.9. De stichtingen hebben hun betoog dat het Grontmij-rapport gedateerd is, onderbouwd met de stelling dat de natuur ten tijde van de vaststelling van het beheerplan in 2016 veel meer wordt belast door recreanten en agrariërs dan dat dit ten tijde van de opstelling van het Grontmij-rapport in 2008 het geval was. In deze niet nader geconcretiseerde stelling van de stichtingen ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om eraan te twijfelen dat de bevindingen in het Grontmij-rapport, voor zover het gaat om de gevolgen voor het gebied van het gebruik van de werken voor agrarische activiteiten ten tijde van het vaststellen van het beheerplan niet langer juist waren.
4.10. Over het betoog dat niet inzichtelijk is hoe de aanvullende beoordeling tot stand is gekomen, overweegt de Afdeling het volgende. In het Grontmij-rapport is in kaart gebracht welke soorten kunnen voorkomen rond de werken, maar is wat betreft verstoring uitsluitend bezien wat de gevolgen zijn van de aanlegwerkzaamheden. Verstoring van soorten door het gebruik van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten is in het Grontmij-rapport niet beoordeeld. Uit bijlage 5.1 van het beheerplan volgt dat de passende beoordeling is gebaseerd op de kaders die zijn vermeld in paragraaf 5.3 en 5.3.6. Uit die kaders volgt onder meer dat moet worden onderzocht of een activiteit leidt tot een toename van licht, geluid of directe verstoring in de leefgebieden van aangewezen soorten. In de tabel op p. 132 van het beheerplan staat over de effecten ‘toename licht, geluid’ en ‘toename directe verstoring leefgebied’ dat geen verslechtering plaatsvindt. Volgens de daarbij opgenomen voetnoot is het agrarisch gebruik van de door dammen beter ontsloten percelen niet gewijzigd en wordt het relatief extensieve graslandbeheer voortgezet zoals het al plaatsvond. De percelen hebben nog steeds hetzelfde beheertype op basis waarvan subsidie voor het (agrarisch) natuurbeheer wordt verleend. Bemesting vindt nog steeds op relatief extensieve schaal plaats. De conclusie is dan ook dat geen verslechtering plaatsvindt, zo staat vermeld. Het college heeft ter zitting toegelicht dat deze aanvullende beoordeling is verricht door ecologen die in dienst zijn van de provincie. De Afdeling ziet, gelet op het vorenstaande, in wat de stichtingen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende inzichtelijk is hoe deze aanvullende beoordeling tot stand is gekomen.
4.11. De volgende vraag is of de aanvullende beoordeling inhoudelijk deugt. De stichtingen hebben in dat verband aangevoerd dat de verstoring van soorten door licht, geluid en directe hinder is onderschat, omdat alleen is gekeken naar het gebruik dat plaatsvindt op de landbouwpercelen en niet naar het gebruik op de werken ten behoeve van agrarische activiteiten. De Afdeling volgt dat standpunt niet. De aanvullende beoordeling kan niet anders worden gelezen dan dat het rijden met landbouwvoertuigen over de werken van en naar landbouwpercelen om daar vervolgens werkzaamheden te verrichten, niet leidt tot een toename van verstoring van de betrokken soorten omdat dit niet leidt tot meer of andere effecten dan het rijden met die landbouwvoertuigen over de andere bestaande ontsluitingen naar diezelfde landbouwpercelen. Het college heeft in dat verband op de zitting nog toegelicht dat de door de stichtingen gestelde intensivering van de agrarische activiteiten zich niet voordoet, omdat in de beheerovereenkomsten en subsidiebesluiten op basis waarvan de agrariërs in het gebied werkzaam zijn, is bepaald dat uitsluitend extensief beheer mag plaatsvinden. Daarin is ook de bemesting van gronden gemaximeerd. De Afdeling ziet geen reden om aan deze verklaring te twijfelen. De Afdeling ziet onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de aanvullende beoordeling onvoldoende inzichtelijk is of is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten.
4.12. Over het betoog van de stichtingen dat ten onrechte geen cumulatietoets is verricht, overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van artikel 19a, tiende lid, van de Nbw 1998, moet voor projecten die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben een passende beoordeling worden gemaakt. Niet in geschil is dat het gebruik van elk van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten, op zichzelf bezien, gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied. De Afdeling kan de tabel op p. 132 van het beheerplan niet anders lezen dan dat de conclusies daarin ook betrekking hebben op de opgetelde gevolgen van het gebruik van de werken. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de omstandigheid dat in de derde voetnoot, over de vernietiging van leefgebieden, is vermeld dat ook is gekeken naar de opgetelde oppervlakte van de vernietigde leefgebieden. De stichtingen hebben geen andere plannen of projecten genoemd die volgens hen ten onrechte buiten beschouwing zijn gebleven in de cumulatietoets. Het aangevoerde geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de verrichte cumulatietoets ontoereikend is.
4.13. Gelet op wat hiervoor is overwogen, hebben de stichtingen geen aspecten aangedragen die ten onrechte niet zijn betrokken in de gegevens die aan het beheerplan ten grondslag zijn gelegd. De conclusie is daarom dat alle van belang zijnde aspecten en mogelijke gevolgen van het gebruik van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten zijn geïnventariseerd. Het Grontmij-rapport en de aanvullende beoordeling, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de tabel in bijlage 5.1 van het beheerplan, kunnen dan ook samen worden gekwalificeerd als passende beoordeling. Verweerders hebben terecht gesteld dat zij daaruit de zekerheid hebben verkregen dat het gebruik van de werken ten behoeve van agrarische activiteiten niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Eilandspolder. Het betoog slaagt niet.
4.14. De stichtingen hebben verder betoogd dat verweerders de inhoud van de aanvullende zienswijze van 26 september 2016 ten onrechte niet in de besluitvorming hebben betrokken. Voor zover dit ziet op het deel van het beheerplan waarmee is bepaald dat geen Nbw-vergunning nodig is voor het gebruik van de werken, stelt de Afdeling vast dat de Nota van Antwoord daarop wel een reactie geeft. Opgemerkt wordt dat Artikel 3:46 van Pro de Awb zich niet ertegen verzet dat zienswijzen samengevat worden weergeven. Dat niet op ieder argument afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Gelet hierop bestaat geen aanleiding te oordelen dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Het betoog slaagt niet.
4.15. De stichtingen hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van alle processtukken die zij hebben ingediend in de procedure voorafgaand aan de vaststelling van het beheerplan. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze stukken. De stichtingen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende stukken in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusies en proceskosten
5. De Afdeling is onbevoegd om kennis te nemen van het beroep, voor zover het is gericht tegen andere delen van het beheerplan dan de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Dat betekent dat de Afdeling in dit geval geen inhoudelijk oordeel mag geven over het beroep voor zover het is gericht tegen de delen van het beheerplan die gaan over activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken en voor zover het is gericht tegen het deel van het beheerplan waarin maatregelen zijn opgenomen ten behoeve van beheer, inrichting en herstel van de habitattypen en leefgebieden van soorten.
6. Voor het overige is het beroep ongegrond. Dit betekent dat geen Nbw-vergunning nodig is voor het gebruik van de bestaande dammen en bruggen ten behoeve van agrarische activiteiten.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen voor zover het is gericht tegen andere delen van het beheerplan dan de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Stolk, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
743.
BIJLAGE
Artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998
Artikel 19a
1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied […] een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]
2. - 9. […]
10. Voor zover er in een beheerplan projecten worden opgenomen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, wordt het beheerplan eerst vastgesteld nadat gedeputeerde staten een passende beoordeling hebben gemaakt van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, en is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h.
Artikel 19b
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 19a wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied […] dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van Onze Minister […] voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister […], en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden.
2. - 4. […]
Artikel 19d
1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
Artikel 39
1. […]
2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
3. […]